Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_727/2008
Urteil vom 18. März 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG/SSR, Zweigniederlassung BUS Business Unit Sport, Fernsehstrasse 1 - 4, 8052 Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Mayr von Baldegg, Töpferstrasse 5, 6004 Luzern,
gegen
Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz,
Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top, Tele Züri,
Beschwerdegegner, vertreten durch Fürsprecher Christoph Zubler, Von Graffenried & Cie Recht, Zeughausgasse 18, 3000 Bern 7 Bärenplatz,
Bundesamt für Kommunikation, Zukunftstrasse 44, 2501 Biel/Bienne.
Gegenstand
Zulassung zur Kurzberichterstattung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 28. August 2008.
Sachverhalt:
A.
A.a Die SRG/SSR und die verschiedenen regionalen Fernsehsender regelten bis zur Fussball- und Eishockeysaison 2006/07 das Kurzberichterstattungsrecht in Sportlizenzverträgen. Am 18. Juli 2006 teilte die SRG/SSR ihren Partnern mit, dass sie "trotz neuer Konstellation (komplementäres System mit SRG SSR als kostenfreier und Cinetrade/Teleclub als kostenpflichtiger Verwerter)" den regionalen Anbietern "die News-Access-Rechte im bisherigen Rahmen liefern" könne; sie wies jedoch darauf hin, dass "Drehgenehmigungen (eigene Spielbilder) [...] grundsätzlich nicht mehr" möglich seien, da "praktisch alle Spiele live und mit einem hohen Kamerastandard" produziert würden. Sie schlug zudem folgende Abgeltungsmodalitäten vor:
"Kurzberichterstattung mit Verwendung von SRG SSR-Sportbildern (ohne Kamerazugang) bis 3 Minuten Fr. 300.-- pro Sportveranstaltung, bis 30 Sekunden Fr. 100.-- pro Sportveranstaltung. Kamera-Zugang in der Mixed Zone ohne Kurzberichterstattung (u.a. Interviews nach dem Spiel bei Live-Produktionen) Fr. 100.-- pro Sportveranstaltung (Akkreditierungsgebühr). Bei einem Mitschnitt auf Bestellung (pauschal Fr. 300.--) werden zudem technische Kosten verrechnet."
A.b Mit Schreiben vom 21. Juli 2006 gelangten acht regionale Privat-Fernsehveranstalter (Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz, Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top, Tele Züri; im weitern auch Regionalsender) an das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM). Sie beantragten diesem, "die von der SRG SSR verfügten Massnahmen auf ihre Korrektheit zu überprüfen" und den "'News Access' im Sinne des Gesetzgebers und des Regulators mit den geeigneten (vorsorglichen) Massnahmen durchzusetzen" bzw. die "von der SRG SSR angekündigten Tarife auf ihre Korrektheit zu überprüfen und im Sinne des Gesetzgebers und des Regulators korrekte Verrechnungsbestimmungen zu verfügen und durchzusetzen". Mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2006 hielt das BAKOM die SRG/SSR an, den Regionalsendern "im Rahmen ihres Kurzberichterstattungsrechts physischen Zugang zu Fussball- und Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und Tonaufnahmegeräten inklusive Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder zu gewähren". Diese Duldungspflicht gelte jeweils gegenüber denjenigen Veranstaltern, welche über Spiele berichten wollten, die Heim- oder Auswärtspartien von Mannschaften aus ihrem konzessionierten Verbreitungsgebiet betreffen würden.
B.
B.a Am 25. Oktober 2007 verfügte das Bundesamt für Kommunikation wie folgt:
"1. Physical Access
1.1 Spiele bis zum 1. April 2007
Es wird festgestellt, dass die SRG SSR verpflichtet war, den Regionalsendern Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz, Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top und Tele Züri im Rahmen ihres Kurzberichterstattungsrechts physischen Zugang zu Fussball- und Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und Tonaufnahmegeräten, inklusive Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder, zu gewähren. Diese Duldungspflicht bezog sich auf die Spiele der Saison 2006/2007, soweit die SRG SSR über Exklusivrechte verfügte.
Diese Verpflichtung galt unter dem Vorbehalt, dass die räumlichen und technischen Voraussetzungen für einen Physical Access gegeben waren.
1.2 Spiele ab dem 1. April 2007
Es wird festgestellt, dass die SRG SSR verpflichtet ist, den Regionalsendern Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz, Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top und Tele Züri im Rahmen ihres Kurzberichterstattungsrechts physischen Zugang zu Fussball- und Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und Tonaufnahmegeräten, inklusive Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder, zu gewähren. Diese Duldungspflicht bezieht sich auf die Spiele der Saison 2006/2007, und sie gilt für künftige Spielsaisons, soweit die SRG SSR über Exklusivrechte verfügt.
Diese Verpflichtung gilt unter dem Vorbehalt, dass die räumlichen und technischen Voraussetzungen für einen Physical Access gegeben sind. Bei beschränkten Kapazitäten ist eine Priorisierung wie folgt vorzunehmen:
Zunächst ist der Zugang an Veranstalter zu gewähren, welche aufgrund vertraglicher Vereinbarungen mit der SRG SSR bzw. des Ereignisveranstalters einen Anspruch darauf haben.
Im Falle weiterer Kapazitäten ist auch Veranstaltern, die eine möglichst umfassende Versorgung in der Schweiz gewährleisten, Zugang zu gewähren, sowie Regionalveranstaltern mit Leistungsauftrag, falls Heim- oder Auswärtsspiele von Mannschaften aus dem konzessionierten Verbreitungsgebiet dieser Veranstalter betroffen sind.
Im Falle weiterer Kapazitäten sind auch die übrigen Veranstalter zu berücksichtigen.
1.3 Akkreditierungsgebühr
Es wird festgestellt, dass die Erhebung einer pauschalen «Akkreditierungsgebühr» für Kamerazugang in der «Mixed Zone», wie sie im Schreiben der SRG SSR vom 18. Juli 2006 bzw. 4. August 2006 für die Spielsaison 2006/2007 ff. angekündigt wurde, unzulässig ist.
2. Signal Access
2.1 Es wird festgestellt, dass die SRG SSR nur die aus ihrer Signalüberlassungspflicht direkt entstehenden effektiven Mehrkosten auf die Regionalsender überwälzen darf. Es wird festgestellt, dass die SRG SSR eine Pauschalgebühr erheben kann. Diese muss sich auf überprüfbare Technik- und Personalkosten und allfällige weitere mit der Einräumung des Rechts auf Kurzberichterstattung notwendigerweise verbundenen Kosten beziehen und darf keine Überwälzung der eigenen Rechtekosten durch die SRG SSR beinhalten.
2.2 Es wird festgestellt, dass die pauschale «Kurzberichterstattungsgebühr» von Fr. 300.--/Fr. 100.-- gemäss Schreiben der SRG SSR vom 18. Juli 2006 bzw. 4. August 2006 unzulässig ist.
2.3 Es wird festgestellt, dass die Pauschale von Fr. 300.-- für technische Kosten für die Abgabe eines Spiel-Mitschnitts zulässig ist.
3. Die SRG SSR wird aufgefordert, das BAKOM innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieser Verfügung über die Massnahmen zu informieren, welche sie zur Sicherstellung des Kurzberichterstattungsrechts der in Ziff. 1 genannten Regionalsender trifft. Sollte die SRG SSR dieser Pflicht nicht nachkommen, werden weitere administrative Massnahmen im Sinne von Art. 89 f. des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40) ergriffen."
B.b Das BAKOM ging bezüglich der Rechtslage vor dem 1. April 2007 davon aus, dass die SRG/SSR als exklusivberechtigte Primärveranstalterin im Rahmen des Rechts auf Kurzberichterstattung ein Zugangsrecht der Regionalsender (als Sekundärveranstalter) zu dulden habe, welches grundsätzlich die Mitnahme von Aufzeichnungsgeräten zur Herstellung eigener Bilder (inklusive Spielaufnahmen) mit umfasse. Es sei an den Regionalsendern darüber zu befinden, ob sie für ihre Kurzberichterstattung auf das Zugangsrecht ("Physical Access") oder das Recht auf die Verwendung des SRG-Signals ("Signal Access") zurückgreifen wollten. Im Regelfall hätten Regionalveranstalter im Rahmen der räumlichen und technischen Verhältnisse dann Anspruch auf "Physical Access" mit eigenen Aufzeichnungsgeräten, wenn Heim- oder Auswärtsspiele von Mannschaften aus ihrem konzessionierten Sendegebiet betroffen seien. Hieran habe das neue RTVG ab dem 1. April 2007 nichts geändert: Auch nach diesem müsse es bei Fussball- und Eishockeyspielen dem Sekundärveranstalter grundsätzlich möglich sein, "eigene Spielbilder herzustellen, welche auf die spezifischen Bedürfnisse seines Publikums abgestimmt" seien. Zur Abgeltung führte das BAKOM aus, dass der "Physical Access" an sich unentgeltlich gewährt werden müsse, weshalb eine Gebühr zugunsten des Exklusivberechtigten bereits von der Sache her problematisch erscheine; der von der SRG/SSR geplante Betrag von Fr. 100.-- zur Abdeckung der Akkreditierungskosten ("Access Fee") sei auf jeden Fall zu hoch. Die von der SRG SSR erhobene "Kurzberichterstattungsgebühr" für die Abgabe von "Sublizenzen" in der Höhe von Fr. 300.-- (bei Kurzberichterstattung mit Verwendung von SRG/SSR-Sportbildern bis 3 Minuten) bzw. Fr. 100.-- (bei Kurzberichterstattung mit Verwendung von SRG/SSR-Sportbildern bis 30 Sekunden) seien mit dem geltenden Recht nicht vereinbar, da nur durch die Signalüberlassungspflicht entstehende Mehrkosten auf den Sekundärveranstalter überwälzt werden dürften; eine Pauschalgebühr sei zwar grundsätzlich zulässig, müsse aber auf "überprüfbaren Technik- und Personalkosten und allfälligen weiteren mit der Einräumung des Rechts auf Kurzberichterstattung notwendigerweise verbundenen Kosten beruhen" und dürfe "insbesondere keine Überwälzung der eigenen Rechtekosten durch die SRG SSR beinhalten". Das BAKOM verzichtete auf den Erlass einer verbindlichen Regelung zur Umsetzung seiner Vorgaben, da ihm eine "einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten eindeutig als sinnvollste Lösung zur Beseitigung der bestehenden Unstimmigkeiten" erschien.
B.c Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 28. August 2008: Im Rahmen der Regelung des RTVG 1991 sei beim "Physical Access" die Herstellung eigener Spielbilder "ausdrücklich und unzweideutig" nicht möglich gewesen; hiervon habe mit dem RTVG 2006 eine Abkehr stattgefunden. Das Kurzberichterstattungsrecht wolle im Interesse der Meinungsvielfalt eine Berichterstattung aus unterschiedlichen Perspektiven ermöglichen. Wenn das Radio- und Fernsehgesetz sowohl den "Signal Access" wie auch den "Physical Access" vorsehe, müsse zwischen den beiden ein Unterschied bestehen; dieser liege darin, dass beim "Physical Access" eigene Spielbilder produziert werden dürften und nicht nur jene der SRG/SSR bearbeitet werden könnten. Die historisch-zeitgemässe sowie die teleologische Auslegung sprächen gesamthaft dafür, dass die Herstellung eigener Spielbilder im Rahmen des Kurzberichterstattungsrechts bzw. des "Physical Access" erlaubt und die vom BAKOM verfügte Prioritätenordnung nicht zu beanstanden sei. Aus den verschiedenen Materialien ergebe sich, dass beim "Signal Access" nur die zusätzlichen Kosten, die notwendigerweise aus der Überlassung der Aufzeichnungen entstünden, auf den Sekundärveranstalter abgewälzt werden dürften; dazu gehörten etwa die Kosten, die für die Einräumung der Sublizenz an den Drittveranstalter entstünden, nicht jedoch jene Ausgaben, welche die Erst- oder Exklusivveranstalter für den Erwerb ihrer eigenen Erst- oder Exklusivrechte leisten müssten. Der Grundsatz der Kostenlosigkeit des "Physical Access" ("Access Fee") sei allenfalls dahin gehend zu lockern, als ausgewiesene Kosten in Rechnung gestellt werden dürften, die durch dessen Gewährung entstünden.
C.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, Zweigniederlassung BUS Business Unit Sport, ist hiergegen am 3. Oktober 2008 an das Bundesgericht gelangt. Sie beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August 2008 sowie die Verfügung des Bundesamts für Kommunikation vom 25. Oktober 2007 aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es sei festzustellen, dass das Bundesverwaltungsgericht und das BAKOM "Bundesrecht, insbesondere verfassungsmässige Rechte sowie das Radio- und Fernsehgesetz verletzt" hätten. Die SRG/SSR macht geltend, dem Kurzberichterstattungsrecht liege die Wertentscheidung zu Grunde, dass das breite Publikum nicht durch die Vergabe von Exklusivrechten von öffentlichen Ereignissen ausgeschlossen werden dürfe. Dieses Ziel werde bereits erreicht, wenn die Drittveranstalter sich selber eine Meinung über das Ereignis bilden könnten und zusammen mit dem zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung gestellten Signal und eigenen Stimmungsbildern bzw. Interviews ein anderes Bild als der Erstveranstalter zeichnen könnten; es brauchten hierfür keine eigenen Spielbilder zugelassen zu werden. Die Gewährung des "Physical Access" mit der Möglichkeit der Produktion von "Sideline Stories" und einer besonderen Drehbewilligung für eigene Spielbilder stelle einen in sachlicher Weise milderen Eingriff in ihre Grundrechte dar, um das angestrebte Ziel der Meinungsvielfalt zu gewährleisten. Das Auslegungsergebnis des Bundesverwaltungsgerichts laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden zuwider, da sie als Primärveranstalterin "zunächst für teures Geld" die Exklusivrechte erwerben müsse und die Vorinstanzen den Regionalsendern hernach erlaubten, "eigene Spielbilder zu produzieren und unentgeltlich von der Exklusivität der Rechte zu profitieren".
Die Regionalsender beantragen auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das BAKOM beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf verzichtet, sich vernehmen zu lassen.
Erwägungen:
1.
1.1 Das BAKOM hat in seiner Verfügung vom 25. Oktober 2007 den "Physical" und "Signal Access" bei Fussball- und Eishockeyspielen im Rahmen des Kurzberichterstattungsrechts von Art. 7 RTVG 1991 (Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen [AS 1992 S. 601 ff.]) bzw. von Art. 72 des gleichnamigen Gesetzes vom 24. März 2006 (RTVG 2006; SR 784.40) konkretisiert. Hiergegen konnte an das Bundesverwaltungsgericht gelangt werden (vgl. Art. 31 ff. VGG). Gegen dessen Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff. BGG). Die SRG/SSR als unterliegende Primärveranstalterin, der gegebenenfalls aufsichtsrechtliche Sanktionen drohen, ist hierzu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Der Einwand der Beschwerdegegner, die Eingabe sei nicht von dieser, sondern von deren nicht rechtsfähigen Zweigniederlassung "BUS Business Unit Sport" in eigenem Namen eingereicht worden, trifft nicht zu: Die Beschwerde wurde durch den von der SRG/SSR gültig bevollmächtigten Rechtsvertreter in deren Namen und Auftrag erhoben; die Präzisierung der SRG-internen Zuständigkeit im Rubrum schadet der Beschwerdeführerin nicht.
1.2
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe (vgl. Art. 100 und
1.2.1 An der Beurteilung der Auslegungen von Art. 7 RTVG 1991 besteht kein schutzwürdiges aktuelles Interesse mehr: Wie das Bundesverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, ist diese - abgesehen von den finanziellen Fragen - nicht mehr geeignet, die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin zu beeinflussen, nachdem die entsprechende Spielsaison abgeschlossen ist. Das aktuelle Interesse ergibt sich nicht aus dem Einwand, die Vertragsparteien hätten die ausgelaufenen bisherigen Verträge faktisch "einvernehmlich" weitergeführt. Die Beschwerdegegner haben es gerade abgelehnt, die Absprachen im Sinne der bisherigen Praxis zu verlängern, und sind stattdessen an das BAKOM gelangt, damit dieses die Konturen des Kurzberichterstattungsrechts verdeutliche, wozu es als rundfunkrechtliche Aufsichtsbehörde befugt war (vgl. heute Art. 72 Abs. 4 RTVG 2006). Die Beschwerdegegner kritisieren zwar ebenfalls die (einschränkende) Auslegung von Art. 7 RTVG 1991 durch die Vorinstanz; da vor Bundesgericht indessen keine Anschlussbeschwerde geführt werden kann (vgl. BGE 134 III 332 E. 2.5 S. 335), ist auch auf deren Ausführungen nicht weiter einzugehen.
1.2.2 Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens bildet die von der Vorinstanz bestätigte Ausgestaltung des Kurzberichterstattungsrechts durch das BAKOM. Erweist sich diese als bundesrechtswidrig, ist der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts an sich aufzuheben (vgl. jedoch unten E. 3.3.4); es besteht deshalb kein schutzwürdiges Interesse an einer selbständigen Feststellung von dessen allfälliger Verfassungswidrigkeit (vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303). Unzulässig ist zudem der Antrag, nicht nur das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, sondern auch die Verfügung des Bundesamts für Kommunikation aufzuheben; diese wurde durch das angefochtene Urteil ersetzt (Devolutiveffekt); sie gilt lediglich inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE 129 II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33).
1.2.3 Nicht weiter einzugehen ist schliesslich auf sämtliche Ausführungen, die den gesetzlichen Begründungsanforderungen nicht genügen: Nach Art. 42 BGG muss sich der Beschwerdeführer in seiner Eingabe sachbezogen mit den Darlegungen im angefochtenen Entscheid auseinandersetzen (BGE 134 II 244 E. 2). Wird wie hier in erster Linie eine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten behauptet, ist im Rahmen einer qualifizierten Rügepflicht darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid verfassungswidrig sein soll. Pauschalkritiken genügen hierfür ebenso wenig wie blosse Verweise auf entsprechende Darlegungen in den Akten (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist deshalb weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht, grundsätzlich nur die geltend gemachten Rechtswidrigkeiten, sofern die rechtlichen Mängel nicht ins Auge springen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Es legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), falls dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen, dass die Herstellung eigener Spielbilder im Rahmen des Kurzberichterstattungsrechts bzw. des "Physical Access" gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. a RTVG 2006 erlaubt und die von der Vorinstanz verfügte Prioritätenordnung nicht zu beanstanden sei. Entgegen der Kritik der Beschwerdeführerin ist diese Auslegung nicht bundesrechtswidrig:
2.1 Wird die Berichterstattung über ein öffentliches Ereignis in der Schweiz durch Exklusivabreden eingeschränkt, so hat jeder interessierte Programmveranstalter das "Recht auf aktuelle mediengerechte Kurzberichterstattung" (Art. 72 Abs. 1 RTVG 2006). Der Organisator und der Programmveranstalter, die über Erstverwertungs- oder Exklusivrechte verfügen, sind verpflichtet, die entsprechende Möglichkeit zu gewähren (Art. 72 Abs. 2 RTVG 2006), was durch den Zugang zum Ereignis selber geschieht, "soweit es die technischen und räumlichen Gegebenheiten erlauben" (Art. 72 Abs. 3 lit. a RTVG 2006; "Physical Access"), und/oder durch die Überlassung der "gewünschten Teile des Übertragungssignals zu angemessenen Bedingungen" (Art. 72 Abs. 3 lit. b RTVG 2006; "Signal Access"). Das Bundesamt kann geeignete Massnahmen zur Sicherstellung des entsprechenden Rechts ergreifen (Art. 72 Abs. 4 RTVG 2006). Das Kurzberichterstattungsrecht wird in Art. 68 ff. RTVV 2007 (SR 784.401) weiter konkretisiert: Es umfasst einen Beitrag von höchstens drei Minuten, wobei die Dauer jeweils dem Ereignis angepasst sein muss (Art. 68 Abs. 1 RTVV); zudem kann der Bericht erst "nach Beendigung des öffentlichen Ereignisses oder des in sich abgeschlossenen Teils des Ereignisses ausgestrahlt werden" (Art. 68 Abs. 3 RTVV 2007). Der direkte Zugang von Drittveranstaltern darf im Rahmen des "Physical Access" die Durchführung des Ereignisses und die Ausübung der Exklusiv- und Erstverwertungsrechte nicht beeinträchtigen (Art. 69 Abs. 2 RTVV 2007); zudem hat der Drittveranstalter beim "Signal Access" "die für den Zugang zum Signal entstehenden Kosten abzugelten". Diese umfassen den technischen und personellen Aufwand sowie eine "Entschädigung für zusätzliche Kosten, die mit der Einräumung des Rechts verbunden sind" (Art. 70 Abs. 2 RTVV 2007).
2.2
2.2.1 Die Radio- und Fernsehgesetzgebung dient im öffentlichen Interesse der möglichst optimalen Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit. Der freie Zugang des Publikums zu Informationen über wichtige Ereignisse ist von grundlegender Bedeutung für die kommunikative Chancengleichheit und -gerechtigkeit; er bildet Voraussetzung dafür, dass Radio und Fernsehen in ihrer Gesamtheit die ihnen von Verfassungs wegen übertragenen Funktionen wahrnehmen können (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 11 ff. zu Art. 93 BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Rz. 9 ff. zu Art. 93 BV; HERBERT BURKERT, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 4 ff. zu Art. 17 BV, Rz. 5 ff. zu Art. 93 BV). Die Tendenz der einzelnen Programmveranstalter, sich für die Berichterstattung über wichtige Ereignisse von grossem Publikumsinteresse Exklusivrechte zu sichern und Konkurrenten dadurch vom Zugang zu diesen auszuschliessen, kann dazu führen, dass nicht mehr alle Zuschauer oder Zuhörer zu solchen Anlässen bzw. Informationen Zugang haben, weil das Programm, in dem exklusiv berichtet wird, technisch nicht überall empfangbar ist oder nur Abonnenten offen steht (Pay-TV). Das Kurzberichterstattungsrecht soll deshalb allen interessierten Programmveranstaltern ermöglichen, Kurzberichte über öffentliche Ereignisse zu erstellen und auszustrahlen, selbst wenn der Organisator diese an sich vertraglich einem Dritten zur exklusiven Berichterstattung überlassen hat (vgl. BERND HOLZNAGEL, Der Zugang zu Premium-Inhalten: Grenzen einer Exklusivvermarktung nach Europäischem Recht, in: Weber/Osterwalder, Zugang zu Premium Content, Zürich/Basel/Genf 2006, S. 51 ff., dort S. 57 f.). Das Kurzberichterstattungsrecht dient - wie sich auch aus der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 72 RTVG 2006 ergibt - zwei Zielen: Einerseits soll die Bevölkerung trotz Exklusivrechten zumindest in den Grundzügen über alle öffentliche Ereignisse nachrichtenmässig informiert werden können; andererseits soll dadurch die Meinungsvielfalt gefördert werden, indem Zweitveranstalter über ein Ereignis (auch) aus einer anderen Perspektive berichten können als der Primärveranstalter (BBl 2003 1644; vgl. ROLF H. WEBER, Rundfunkrecht, Bern 2008, Rz. 1 und Rz. 16 zu Art. 72 RTVG; NOBEL/WEBER, Medienrecht, Bern 2007, S. 525, Rz. 88 - 90; SANDRO MACCIACCHINI, Die Euro 08 als juristische Spielwiese: Müssen die Privaten draussen bleiben?, in: medialex, 1/08 S. 3 ff., dort S. 4).
2.2.2 Die Botschaft zu Art. 7 RTVG 1991 hielt (noch) ausdrücklich fest, dass der "Physical Access" nur zur Berichterstattung "ohne Bild- oder Tonwiedergabe" berechtige (BBl 1987 III 731), womit für das Kurzberichterstattungsrecht, soweit sich die Veranstalter nicht vertraglich einigen konnten, der "Signal Access" im Vordergrund stand, der denn auch in Art. 20 RTVV 1997 (AS 1997 2910) allein eine weitergehende Regelung erfuhr. Anders verhält es sich seit der Revision des Radio- und Fernsehgesetzes im Jahre 2006; diese brachte generell eine Öffnung des Medienmarktes und eine Stärkung der Rolle der lokalen Veranstalter mit sich (vgl. zum bisherigen und zum neuen Recht: ROLF H. WEBER, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 72 RTVG; MACCIACCHINI, a.a.O., S. 3): Der Bundesrat hielt fest, dass bei öffentlichen Ereignissen der Zugang zum Ort des Geschehens durch den Organisator und den Primärveranstalter zu gewähren sei, soweit die technischen und räumlichen Verhältnisse dies erlaubten. Der vertraglich berechtigte Exklusivveranstalter habe beim "Physical Access" im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben die Anwesenheit eines oder mehrerer Drittveranstalter vor Ort zu dulden; das ermögliche diesen, "die Herstellung eigener Stimmungsbilder, Interviews usw.", "was [...] lokal-regionalen Veranstaltern eine bessere Orientierung ihres Publikums" gestatte als die blosse Signalübernahme (BBl 2003 1729). Die entsprechenden Ausführungen blieben in den parlamentarischen Beratungen unbestritten (vgl. ROLF H. WEBER, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 72 RTVG), weshalb davon ausgegangen werden darf, dass der Gesetzgeber sich ihnen angeschlossen hat. Im Übrigen wäre es nicht einzusehen, warum der "Physical Access" jeweils von den konkreten technischen und räumlichen Verhältnissen hätte abhängig gemacht werden sollen, würde er nur den Zugang zur Veranstaltung als solchen, nicht jedoch auch den Einsatz eigener Aufnahmegeräte zur Berichterstattung umfassen.
2.3
2.3.1 Anders als teilweise noch in den vorinstanzlichen Verfahren geht inzwischen denn auch die Beschwerdeführerin davon aus, dass das Kurzberichterstattungsrecht - im Rahmen der technischen und räumlichen Möglichkeiten - das Herstellen eigener Bilder durch die Sekundärveranstalter erlaubt; sie will das entsprechende Recht indessen auf reine Stimmungsbilder und allfällige Interviews bzw. "Sideline Stories" unter Ausschluss von Spielbildern beschränkt wissen. Hierzu besteht kein Anlass: Ziel des Kurzberichterstattungsrechts ist es, die nachrichtenmässige Aufarbeitung eines öffentlichen Ereignisses derart zu gestatten, dass die verfassungsmässigen Vorgaben an das elektronische Mediensystem möglichst optimal umgesetzt werden (sachgerechte und vielfältige Berichterstattung). Eine eigenständige nachrichtenmässige Information bedingt im Rahmen der Programm- und Medienfreiheit die Möglichkeit, eigene Akzente setzen zu können und sich für die journalistische Aufarbeitung nicht mit der Auswahl und dem Schnitt der von der SRG/SSR gelieferten Bilder und gewisser Hintergrund- bzw. "Sideline-Geschichten" begnügen zu müssen, sondern auch einzelne Spielbilder für den lokalen Bezug produzieren zu dürfen, zumal "Sideline Stories" teilweise gar nicht sinnvoll vom Spielgeschehen abgetrennt werden können.
2.3.2 Der mit solchen Aufnahmen verbundene Eingriff in die (Exklusiv-)Rechte der Beschwerdeführerin ist nicht unverhältnismässig: Der "Physical Access" muss bloss soweit gewährt werden, als die technischen und räumlichen Umstände dies zulassen; die Bedürfnisse des Organisators bezüglich der optimalen Abwicklung des Ereignisses und des exklusivberechtigten Erstverwerters haben Priorität (Art. 69 Abs. 2 RTVV 2007). Der erläuternde Bericht des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 9. März 2007 zur revidierten Radio- und Fernsehverordnung unterstreicht dies, wenn er festhält, dass die Sekundärveranstalter bei ihrer Kurzberichterstattung besonderen Schranken unterworfen sind: Die Ordnung, Sicherheit und der reibungslose technische Ablauf des Ereignisses dürfen nicht beeinträchtigt werden; produziert der Exklusiv- oder Erstveranstalter das internationale Signal, so muss er seine Übertragung unbeeinträchtigt von Störungen durch Drittveranstalter durchführen können; er hat insbesondere bei der Positionierung von Kameras und Mikrofonen Priorität; die Drittveranstalter sind nur unter dieser Vorgabe befugt, eigene Stimmungsbilder, Interviews etc. anzufertigen, was "der vielfältigen Information des Publikums aus anderen (z.B. lokalen oder nicht rein sportlichen) Blickwinkeln" dient (S. 36). Der Kurzbericht darf erst nach Beendigung des öffentlichen Ereignisses oder des in sich abgeschlossenen Teils ausgestrahlt werden (Art. 68 Abs. 3 RTVV 2007). Die Beschwerdeführerin ist schliesslich selber bereit, den Lokalveranstaltern jeweils das ganze von ihr hergestellte Rohmaterial zur Verfügung zu stellen, weshalb nicht ersichtlich ist, warum sie bei der Aufnahme einzelner Spielbilder durch die lokalen Sekundärveranstalter bei Sportanlässen mit Beteiligung aus deren Einzugsgebiet im Rahmen der Vorgaben des BAKOM zusätzlich in namhafter Weise belastet wird.
2.3.3 Ihr Einwand könnte bloss insofern eine gewisse Berechtigung haben, als das Kurzberichterstattungsrecht nicht dazu dienen darf, durch eine Aufzeichnung des ganzen Spiels (unter Umständen mit mehreren Kameras) die Exklusivrechte des Primärveranstalters zu unterlaufen und diese ihres Sinnes zu entleeren; hierzu müsste die Beschwerdeführerin nicht Hand bieten. Eine solche Gefahr dürfte zurzeit jedoch nicht bestehen: Wie in der Doktrin unterstrichen wird, steht die Länge der Kurzberichterstattung (Beschränkung auf die notwenige Zeit, um den Informationsgehalt des bedeutenden Ereignisses zu übermitteln) in den meisten Fällen in keinem Verhältnis zu den damit verbundenen Produktionskosten; eigene Aufnahmen in grösserem Umfang stellen für konkurrierende Rundfunkveranstalter deshalb keine echte publikumsattraktive Alternative dar; schon aus ökonomischen Gründen wird der kurzberichterstattungswillige Fernsehveranstalter deshalb jeweils versuchen, sich mit dem Rechteinhaber vertraglich zu einigen (so WEBER, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 72 RTVG; NOBEL/WEBER, a.a.O., S. 525, Rz. 90). Dabei kann die "Empfehlung Nr. R (91) 5 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten des Europarats zum Recht auf Kurzberichterstattung über bedeutende Ereignisse, wenn Exklusivrechte für deren Fernsehübertragung in einem grenzüberschreitenden Zusammenhang erworben worden sind" (veröffentlicht in: HÖFLING/ MÖWES/PECHSTEIN, Europäisches Medienrecht, München 1991, S. 248 ff.), als Richtlinie dienen. Das Kurzberichterstattungsrecht nach dem Radio- und Fernsehgesetz setzt zwischenstaatlich (auch) die Vorgaben des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 um (EÜGF; SR 0.784.405), weshalb die dazu entwickelten Grundsätze bei der Auslegung von Art. 72 RTVG ergänzend berücksichtigt werden können (so auch SIMON OSTERWALDER, Übertragungsrechte an Sportveranstaltungen, Bern 2004, S. 299): Danach soll der Kurzbericht nur vom Sekundärveranstalter in planmässigen (Sport-) Nachrichtensendungen verwendet (Grundsatz 3a) und nicht ausgestrahlt werden, "ehe der Primärveranstalter Gelegenheit gehabt hat, die Hauptübertragung des bedeutenden Ereignisses durchzuführen" (Grundsatz 3b); wird der Kurzbericht unter Verwendung des Signals des Primärveranstalters angefertigt, ist - andere Abreden vorbehalten - der Name und/oder das Emblem des Primärveranstalters zu erwähnen oder einzublenden (Grundsatz 3c); der Kurzbericht darf später nicht wiederverwendet werden, es sei denn, es bestehe eine unmittelbare Verbindung zwischen dessen Inhalt und einem anderen aktuellen Ereignis (Grundsatz 3d); schliesslich soll "das gesamte für die Herstellung des Kurzberichts verwendete Originalmaterial von Sendungen im Besitz des Sekundärveranstalters nach Herstellung des Kurzberichtes vernichtet werden" (Grundsatz 3e), worüber der Primärveranstalter zu informieren ist. Das muss auch gelten, falls eigene Spielbilder hergestellt worden sind. Wird diesen Vorgaben Rechnung getragen, bleibt der Kerngehalt der Exklusivrechte gewahrt und wird durch das Kurzberichterstattungsrecht nur in einer untergeordneten, durch das öffentliche Interesse gebotenen Weise in die Rechtspositionen der Exklusivberechtigten eingegriffen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die durch die Vorinstanz geschützte Konkretisierung des Kurzberichterstattungsrechts durch das BAKOM sei verfassungswidrig. Die Möglichkeit der Produktion eigener Spielbilder im Rahmen des Kurzberichterstattungsrechts verletze die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie die Wirtschaftsfreiheit (
3.2
Die Rügen erweisen sich - vorbehältlich der Entschädigungsfrage (vgl. E. 3.3) - als unbegründet (vgl. zur Verfassungsmässigkeit des Kurzberichterstattungsrechts: OLIVER SIDLER, Exklusivberichterstattung über Sportveranstaltungen im Rundfunk, Diss. Freiburg 1995, S. 218 ff.):
3.2.1 Die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit gelten nicht absolut. Sie können gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt werden, sofern der Eingriff auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und ihren Kerngehalt respektiert. Das Kurzberichterstattungsrecht beruht mit Art. 72 RTVG 2006 und den entsprechenden Verordnungsbestimmungen auf einer klaren gesetzlichen Basis. Es bezweckt, in Konkretisierung der Informationsfreiheit (Art. 10 EMRK; vgl. auch die Urteile des österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2006, Ziffer 1.2., publ. in: CaS 2007 S. 55 ff., sowie des deutschen Bundesverfassungsgerichts [BVerfG], 1 BvF 1/91, Urteil vom 17. Februar 1998 ["Kurzberichterstattungsurteil"], Rz. 105 ff.) zum Schutz der Meinungsvielfalt und Förderung der Programmqualität die Abschottung von öffentlichen Ereignissen über Exklusivrechte zu verhindern. Die ausreichende und möglichst umfassende Information über solche Veranstaltungen liegt im öffentlichen Interesse; es ist verfassungsrechtlich deshalb zulässig, zu dessen Schutz die in den Exklusiv- oder Erstverwertungsrechten liegenden immateriellen Vermögenswerte zu beschränken und unter einen entsprechenden Vorbehalt zu stellen.
3.2.2 Dies ist auch auf europäischer Ebene anerkannt: Der Grundsatz 1 der Empfehlung des Europarats zur Kurzberichterstattung sieht in Konkretisierung von Art. 9 EüGF vor, dass das Eigentumsrecht des Primärveranstalters Einschränkungen im Rahmen eines fairen Interessenausgleichs unterliegen soll, "um die Öffentlichkeit in einem bestimmten Land in die Lage zu versetzen, ihr Recht auf Information auszuüben". Das Recht der Europäischen Union hält die Mitgliedstaaten an, dafür zu sorgen, "dass jeder Fernsehveranstalter, der in der Gemeinschaft niedergelassen ist, zum Zwecke der Kurzberichterstattung einen fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu Ereignissen hat, die von grossem öffentlichen Interesse sind und die von einem der Rechtshoheit der Mitgliedstaaten unterworfenen Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden" (Art. 3k Abs. 1 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [ABl L 332/28 vom 18. Dezember 2007]).
3.2.3 Bei der Sicherung der Meinungsvielfalt geht es nicht um eine wirtschaftspolitische Massnahme zugunsten der regionalen Veranstalter, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, sondern um einen verfassungsrechtlichen Grundentscheid (vgl. Art. 93 Abs. 2 BV): Das rundfunkrechtliche Mediensystem ist auf eine pluralistische Informationsvermittlung ausgerichtet, "weil medial vermittelte Informationen nicht lediglich Abbild der Wirklichkeit, sondern stets Ergebnis eines Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsprozesses" sind, die "nur durch konkurrierende Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsmuster relativiert werden" können (BverfG, 1 BvF 1/91, Urteil vom 17. Februar 1998 ["Kurzberichterstattungsurteil"]). Es ist verfassungsrechtlich deshalb zulässig, Zweitveranstaltern im Rahmen der örtlichen und technischen Möglichkeiten unter Einhaltung der Vorgaben des BAKOM bzw. der entsprechenden Empfehlungen des Europarats auch die Aufnahme von einzelnen Spielszenen und nicht nur von "Sideline Stories" zu ermöglichen. Die entsprechende Massnahme ist geeignet und erforderlich, um die Medienvielfalt zu fördern und Monopolbestrebungen entgegenzuwirken. Die exklusive Rechtsposition der Beschwerdeführerin wird - wie bereits dargelegt (vgl. oben E. 2.3.2 und 2.3.3) - dadurch nicht in ihrer Substanz berührt: Das Kurzberichterstattungsrecht beschränkt sich auf einen Beitrag von maximal drei Minuten, der erst nach Beendigung des Ereignisses ausgestrahlt werden darf, während die Beschwerdeführerin live und zeitlich unbeschränkt berichten kann, wobei ihr am Übertragungsort bezüglich ihrer Einrichtungen und Bedürfnisse Priorität zukommt. Der Kurzbericht darf nicht weitergegeben werden und die gedrehten oder vom Primärveranstalter erhaltenen Spielbilder sind nach dessen Herstellung zu vernichten. Es liegt deshalb kein unverhältnismässiger Grundrechtseingriff vor und Art. 72 RTVG 2006 muss nicht (verfassungskonform) dahin verstanden werden, dass im Rahmen des "Physical Access" keine Spielbilder produziert werden dürften.
3.3
3.3.1 Umstritten ist auch die Frage der Abgeltung des Kurzberichterstattungsrechts; diesbezüglich sind die Ausführungen der Vorinstanzen etwas zu relativieren: Nach Art. 72 Abs. 3 lit. b RTVG 2006 muss der Erstveranstalter die gewünschten Teile des Übertragungssignals dem interessierten Sekundärveranstalter zu "angemessenen" Bedingungen zur Verfügung stellen. Nach Art. 70 Abs. 2 RTVV 2007 hat der Drittveranstalter bloss "die für den Zugang zum Signal entstehenden Kosten abzugelten"; diese beinhalten den technischen und personellen Aufwand sowie eine Entschädigung für "zusätzliche Kosten, die mit der Einräumung des Rechts auf Kurzberichterstattung verbunden sind". Das BAKOM und das Bundesverwaltungsgericht sind davon ausgegangen, dass dabei allfällige Lizenzkosten nicht überwälzt werden dürfen, hingegen pauschale Gebühren für Personal- und Technikkosten, die in direktem Zusammenhang mit der Einräumung des "Signal Access" entstehen, zulässig seien, soweit sie auf überprüfbaren Angaben basierten, was beim vorgesehenen Ansatz von Fr. 300.-- pro Sportveranstaltung nicht der Fall sei.
3.3.2 Richtig erscheint, dass die Kosten für das Exklusivrecht nicht auf den Zweitveranstalter abgewälzt werden dürfen. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zum RTVG 2006 ausdrücklich festgehalten, dass "einzig die zusätzlichen Unkosten für die Überlassung des Signals (beispielsweise bezüglich Material und Personal), nicht hingegen eine Entschädigung für allfällige Exklusivrechte" geschuldet seien. Dies entspricht der Empfehlung Nr. R (91) 5 des Europarats, wonach "jedenfalls [...] vom Sekundärveranstalter keine finanzielle Beteiligung an den Kosten der Fernsehrechte" soll verlangt werden können (Grundsatz 4 "Finanzielle Bedingungen"). Gemäss der EU-Richtlinie 2007/65/EG sorgen die Mitgliedstaaten nach Massgabe ihres Rechtssystems und im Einklang mit ihren Gepflogenheiten dafür, dass die Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung der Ausschnitte näher festgelegt werden; ist eine Kostenerstattung vorgesehen, "so darf sie die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen" (Art. 3k Abs. 6).
3.3.3 Mit Blick auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche auch Exklusivrechte als immaterielle Werte schützt (vgl. BIAGGINI, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 26 BV), und die Wirtschaftsfreiheit (
3.3.4 Ob sich der von der SRG/SSR vorgesehene Ansatz von Fr. 300.-- bis zu 3 Minuten (bzw. Fr. 100.-- bis 30 Sekunden) pro Ereignis unter diesen Umständen tatsächlich als unangemessen erweist, wie die Vorinstanzen angenommen haben, erscheint zweifelhaft: Nach einer bei den Akten liegenden Aufstellung entsteht der Beschwerdeführerin - offenbar ohne Abgeltung von Exklusivrechten - durch den "News Access" der Regionalsender ein jährlicher Aufwand von rund Fr. 85'000.--; diesem soll ein durchschnittlicher Ertrag in den Jahren 2003 bis 2006 in ungefähr der gleichen Höhe gegenüberstehen. Die Richtigkeit dieser Angaben kann hier nicht geprüft werden, da die Problematik der Höhe des geschuldeten Entgelts nur dem Grundsatz nach Gegenstand der bisherigen Verfahren gebildet hat. Bei einem Vergleich mit den in anderen europäischen Staaten diskutierten Ansätzen (vgl. etwa das Urteil des österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2006, Ziffer 2.4, publ. in: CaS 2007 S. 55 ff.), erscheint der Betrag prima vista jedenfalls nicht offensichtlich unverhältnismässig oder prohibitiv. Sowohl das BAKOM wie das Bundesverwaltungsgericht überliessen die Festsetzung der definitiven Höhe der "angemessenen" Entschädigungen indessen ausdrücklich den weiteren Verhandlungen der Parteien. Sollten sich diese nicht einigen können, wird das BAKOM als Aufsichtsbehörde - unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen - hierüber erneut separat zu entscheiden haben, womit der Rechtsweg wiederum offen stünde. Mit Blick auf die Vertragsfreiheit der Parteien rechtfertigt es sich deshalb nicht, das angefochtene Urteil teilweise aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid bezüglich der Entschädigungsfrage an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es genügt, die vorliegende Beschwerde "im Sinne der Erwägungen" abzuweisen und dem faktischen teilweisen Unterliegen der Beschwerdegegner im Rahmen der bundesgerichtlichen Kostenregelung Rechnung zu tragen.
4.
Nach Art. 66 Abs. 1 BGG sind die Gerichtskosten in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen; mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisationen haben grundsätzlich keine Gerichtskosten zu tragen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis das Bundesgericht in Anspruch nehmen, ohne dass es um ihre Vermögensinteressen geht (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die SRG/SSR hat im vorliegenden Verfahren Vermögensinteressen (Schutz ihrer Exklusivrechte) verteidigt, weshalb sie im Rahmen ihres Unterliegens kostenpflichtig wird; dasselbe gilt für die Beschwerdegegner. Die Gerichtsgebühr ist im Umfang von Fr. 3'500.-- der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 500.-- den Beschwerdegegnern (unter solidarischer Haftbarkeit) aufzuerlegen. Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner (unter Berücksichtigung ihres teilweisen Obsiegens) mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird im Umfang von Fr. 3'500.-- der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 500.-- den Beschwerdegegnern (diesen unter Solidarhaft) auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. März 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Hugi Yar