Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_333/2023
Arrêt du 15 mars 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Merz.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Pierre-Xavier Luciani, avocat,
recourant,
contre
Pro Natura Vaud, boulevard de Grancy 56, 1006 Lausanne,
Pro Natura - Ligue suisse pour la protection
de la nature, Dornacherstrasse 192, 4018 Bâle,
Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), Schwarzenburgstrasse 11, 3007 Berne,
intimées,
Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, place du Château 1, 1014 Lausanne, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Unité droit et études d'impact, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes du canton de Vaud, Section juridique, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Municipalité de Valbroye, rue du Collège 16, case postale 56, 1523 Granges-près-Marnand.
Objet
Plan partiel d'affectation,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 2 juin 2023 (AC.2022.0186).
Faits :
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n°
s 6051 et 6211 de la commune de Valbroye, au lieu-dit "La Bruyère", à Seigneux, en zone agricole. Entre 1995 et 2012, il a dispensé, avec son épouse, sur une piste de motocross aménagée sur ses parcelles des cours d'initiation aux sports motorisés tout-terrain pour enfants et adultes à l'enseigne du Centre U.________.
Le 22 novembre 2012, le Service du développement territorial du canton de Vaud (actuellement, la Direction générale du territoire et du logement) a ordonné aux époux A.________ l'arrêt immédiat de l'activité de motocross et/ou de quads déployée sur le site de "La Bruyère".
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé cette décision sur recours par arrêt du 28 mars 2013. Le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours déposé par les époux A.________ contre cet arrêt en date du 17 juillet 2013 (cause 1C_459/2013).
Le Centre U.________ a pu poursuivre son activité en s'installant à Moudon dans la zone industrielle Pré-Bryand, où A.________ a créé le Centre V.________.
B.
La Commune de Valbroye a entrepris des démarches de planification pour permettre la poursuite des activités de motocross au lieu-dit "La Bruyère" et élaboré un projet de plan partiel d'affectation prévoyant d'affecter les parcelles concernées dans une zone de tourisme et loisirs dévolue à la pratique des sports motorisés.
Le Service du développement territorial a établi plusieurs rapports d'examen préalable au gré des versions successives du plan, dont le dernier en date du 6 juin 2019. Il a préavisé défavorablement le plan d'affectation "La Bruyère" au motif que la création d'une zone destinée à la pratique des sports motorisés sur la commune de Valbroye n'était pas justifiée tant que perdurait l'activité du Centre V.________ à Moudon. Il a informé la Municipalité de Valbroye qu'il proposerait au Département compétent de ne pas approuver le plan si elle entendait poursuivre la procédure de planification.
C.
Du 4 mars au 2 avril 2020, la Municipalité de Valbroye a soumis à l'enquête publique le projet de plan d'affectation communal "La Bruyère" accompagné du rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et de la notice d'impact sur l'environnement établis par le bureau W.________ SA le 9 décembre 2019. Le plan d'affectation affecterait quelque 6'120 mètres carrés des parcelles n°
s 6051 et 6211 en zone de tourisme et de loisirs. Il délimite une aire d'initiation aux sports motorisés, qui accueillerait notamment la piste tout-terrain, et une aire des constructions destinées à l'exercice des activités liées à la pratique des sports motorisés, à la circulation et au stationnement de véhicules. Le règlement prévoit une exploitation du centre dans la plage horaire comprise entre 9h30 et 18h00, avec une prolongation possible à 21h00, 15 soirées par an au maximum. L'accès au site se ferait par la route cantonale RC 616-IL-S. Les terrains compris dans le périmètre du plan seraient réaffectés en zone agricole en cas de cessation des activités dans un délai de cinq ans.
Le Conseil communal de Valbroye a accepté en séance du 19 avril 2021 le plan d'affectation "La Bruyère" et son règlement et levé l'opposition formée par la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, Pro Natura Vaud et Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature.
Par décision du 6 mai 2022, le Département des institutions et du territoire du canton de Vaud a refusé d'approuver le plan d'affectation. Il a relevé que la création d'une zone spéciale au sens des art. 18 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et 32 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) était réservée à l'accueil d'installations imposées par leur destination hors de la zone à bâtir. Or, l'existence du Centre V.________ en zone industrielle, à Moudon, démontrait que tel n'était pas le cas d'une piste de sports motorisés. De plus, la constatation de la nature forestière et de la limite des forêts n'avait pas fait l'objet d'une mise à l'enquête simultanée. La conformité de l'accès routier au site sur la route cantonale RC 616-IL-S n'avait pas davantage été vérifiée et n'avait pas fait l'objet d'une confirmation du service compétent. Enfin, la question de la taxe sur la plus-value n'avait pas été traitée dans le dossier communal.
A.________ a recouru le 9 juin 2022 contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public. Le 20 mars 2023, il a informé celle-ci que le contrat de bail régissant le Centre V.________ à Moudon prenait fin au 30 juin 2024 sans prolongation possible. Le 23 mars 2023, la cour cantonale a procédé à une inspection locale en présence des parties et de leurs représentants. Le 25 avril 2023, A.________ a produit un courrier du même jour du directeur du centre de loisirs de X.________, à Y.________, qui accueille notamment une piste de karting, attestant de l'impossibilité d'y établir ses activités.
Statuant par arrêt du 2 juin 2023, la Cour de droit administratif et public a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision du Département des institutions et du territoire du 6 mai 2022 qu'elle a confirmée. Elle a considéré en substance qu'en l'absence d'une démonstration suffisante que l'activité litigieuse ne pouvait pas être effectuée sur un autre site en zone à bâtir ou sur une piste de motocross existante dans la région et qu'elle devait nécessairement s'exercer sur le bien-fonds litigieux, l'intérêt public majeur que constitue la préservation des zones non constructibles et la distinction fondamentale entre espace bâti et non bâti devait conduire au refus de légaliser une nouvelle piste de motocross sur des terrains sis en dehors de la zone à bâtir.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'approuver le plan d'affectation "La Bruyère" sis sur la commune de Valbroye, respectivement de réformer l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du 2 juin 2023 en ce sens que ledit plan est approuvé.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. Le Département des institutions, du territoire et du sport, Pro Natura Vaud, Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage concluent au rejet du recours. La Municipalité de Valbroye adhère au recours.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial précise que l'arrêt entrepris ne prête pas le flanc à la critique du point de vue du droit fédéral de l'aménagement du territoire et qu'il n'appelle pas, sous cet angle, d'observations particulières de sa part.
Le recourant a répliqué.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. Le recourant a pris part à la procédure devant la Cour de droit administratif et public et est particulièrement touché par l'arrêt querellé qui confirme le refus d'approuver le plan d'affectation "La Bruyère" qui classe ses parcelles dans une zone de tourisme et loisirs dévolue à la pratique des sports motorisés. Sa qualité pour recourir est à l'évidence donnée (art. 89 al. 1 LTF). Le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF).
L'admission du recours ne pourrait conduire qu'au renvoi de la cause à l'instance précédente pour qu'elle traite les autres griefs évoqués par le Département des institutions et du territoire et les associations intimées pour s'opposer au plan d'affectation litigieux. La conclusion tendant à ce que le Tribunal fédéral approuve le plan est irrecevable.
2.
La cour cantonale a considéré que, compte tenu de la surface limitée de la piste de motocross, de 0,4 hectare, et du peu d'installations que requiert la construction, le projet du recourant n'impliquait pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que par le biais d'un plan directeur. Bien que non contestée, cette question doit être examinée d'office dès lors que le projet de plan d'affectation spécial devrait être écarté si le centre d'initiation à la pratique des sports motorisés et les installations qui lui sont liées devaient nécessairement être prévus dans le plan directeur cantonal ou régional.
Selon l'art. 8 LAT, le plan directeur cantonal doit au moins préciser le cours que doit suivre l'aménagement du territoire (al. 1 let. a), la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité (al. 1 let. b) ainsi qu'une liste de priorités et les moyens à mettre en oeuvre (al. 1 let. c). Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur (al. 2). Selon le Message du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010 (FF 2010 I p. 977), les incidences importantes au sens de cette disposition sont en particulier l'occupation de vastes surfaces, une influence significative sur la structure des affectations et de l'approvisionnement du canton, de gros flux de trafic ou des atteintes élevées à l'environnement ou au paysage. Le Conseil fédéral cite en exemple la détermination de pôles de développement ou de régions cantonales à forte concentration d'emplois, l'équipement de nouveaux domaines skiables, de grands projets globaux d'aménagement de cours d'eau, de carrières ou de décharges, les installations générant un trafic intense comme les centres commerciaux, les marchés professionnels et les installations de loisirs à partir d'une certaine taille, les complexes touristiques ou encore les infrastructures de transport et d'énergie d'importance au moins régionale. La jurisprudence a précisé que le plan directeur devrait ainsi faire mention des projets spécifiques lorsqu'ils ont des effets importants sur l'organisation du territoire, par exemple parce qu'ils présentent une emprise au sol importante, qu'ils sont la source d'immissions considérables pour l'environnement et le paysage ou encore qu'ils génèrent un fort trafic et requièrent un équipement lourd (ATF 147 II 164 consid. 3.1; 137 II 254 consid. 3.2). Tel est notamment le cas des grands domaines skiables, des terrains de golf, des grands stades ou encore des circuits de sport automobile (SAMUEL KISSLING, Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, Territoire & Environnement, n° 3/09, p. 3; THOMAS WIDMER DREIFUSS, Planung und Realisierung von Sportanlagen, 2002, p. 114; voir ATF 137 II 254 consid. 4).
Comme l'a relevé la cour cantonale, le centre spécialisé dans l'initiation des sports motorisés que le recourant entend exploiter dans le périmètre du plan d'affectation "La Bruyère" est sans commune mesure avec le circuit automobile dont il était question dans l'arrêt publié aux ATF 137 II 254, qui occupait plus de quinze hectares et engendrait des nuisances importantes, que ce soit au niveau de son emprise territoriale ou des nuisances qu'il engendre. Le projet du recourant n'implique pas davantage, en raison des accès ou des équipements requis, une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que par le biais d'un plan directeur cantonal ou régional. La cour cantonale n'a donc pas violé le droit fédéral en considérant que le centre d'initiation aux sports motorisés et les installations prévues à cet effet ne devaient pas impérativement être prévus dans un plan directeur et qu'une pesée complète des intérêts en jeu pouvait être effectuée dans le cadre de la planification spéciale.
3.
Le recourant considère que les conditions posées à l'établissement d'une zone de tourisme et loisirs vouée à la pratique des sports motorisés au moyen d'un plan d'affectation spécial seraient réunies.
3.1. Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont pas (ATF 149 II 237 consid. 4.4.2; 145 II 83 consid. 4.1; 143 II 588 consid. 2.5.1; Message du 27 février 1978 concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I p. 1029 ch. 22). La création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés (arrêts 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.1; 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1 et 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2). La mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 124 II 391 consid. 2c et 3a).
La jurisprudence a eu l'occasion de préciser, à propos de l'élaboration d'un plan d'affectation spécial en vue de la réalisation d'une installation non susceptible d'obtenir une autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir, à cause de ses dimensions voire de ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, que la révision partielle du plan d'affectation, par l'adoption d'un plan d'affectation spécial, ne devait pas être soumise à des exigences moins strictes que l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT. Ainsi, l'autorité qui établit le plan d'affectation doit vérifier que l'implantation des constructions ou installations à l'endroit retenu est imposée par leur destination (cf. art. 24 let. a LAT) et doit examiner si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au projet (cf. art. 24 let. b LAT). En d'autres termes, l'autorité de planification doit procéder à une pesée générale des intérêts et, dans ce cadre, évaluer d'éventuels emplacements alternatifs (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.2; 124 II 391 consid. 2c; 116 Ib 50 consid. 3b; 115 Ib 508 consid. 6b).
S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans le cas où l'implantation de la construction est imposée positivement par sa destination, la jurisprudence n'exige pas du requérant la démonstration que le site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir. Il convient à cet égard d'évaluer divers sites d'implantation alternatifs, car c'est la seule manière de trancher définitivement si l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu est imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1; arrêt 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1, qui concernait une piste de motocross; arrêt 1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 3.1, s'agissant d'activités de dressage pour chiens).
3.2. La cour cantonale a dénié que la piste de motocross était imposée par sa destination en dehors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Le recourant avait pu exploiter son école de motocross pendant plusieurs années dans une zone industrielle à Moudon et il n'était pas exclu qu'il puisse continuer à l'avenir à exercer son activité dans une zone à bâtir. Il n'avait pas procédé à une évaluation sérieuse de sites alternatifs en examinant au niveau régional s'il existait en zone à bâtir une zone d'affectation appropriée. Dans ce cadre, il aurait notamment pu s'adresser à la structure en charge de la stratégie régionale de gestion des zones d'activités prévue par la mesure D12 du plan directeur cantonal. Le fait qu'il ait pris contact avec X.________ pour y établir son activité n'apparaissait clairement pas suffisant. Il ne ressortait pas non plus du dossier qu'il y aurait eu, dans le cadre de l'élaboration du plan partiel d'affectation, une réflexion sur la coordination avec les pistes de motocross existantes dans la région, notamment avec celle de Combremont-le-Petit sur le territoire de la commune de Valbroye. Aussi, en l'absence d'une démonstration suffisante que l'activité exercée par le recourant ne pouvait pas être effectuée dans un autre site en zone à bâtir ou sur une piste de motocross existante dans la région et devait nécessairement s'exercer sur le bien-fonds, l'intérêt public majeur que constituent la préservation des zones non constructibles et la distinction fondamentale entre espace bâti et terrains sis en dehors de la zone à bâtir, devait conduire au refus de légaliser une nouvelle piste de motocross sur des terrains sis en dehors de la zone à bâtir.
3.3. Le recourant soutient que son cas se distinguerait de celui qui prévalait dans l'arrêt 1C_8/2022 du 5 décembre 2022, auquel la cour cantonale a fait référence pour admettre que le Centre U.________ et le Centre V.________, qu'il entend exploiter sur le site de "La Bruyère", n'était pas imposé par sa destination hors zone à bâtir. Dans cet arrêt, il était question d'une piste de motocross vouée à l'usage exclusif du fils du recourant et non d'un centre ouvert au public. L'initiation à la pratique des sports motorisés dans une optique de prévention des accidents et d'éducation aux règles routières et dans le respect de l'environnement répondrait par ailleurs à un but d'intérêt public et à un besoin en l'absence d'une autre installation du même genre dans le canton. Les conditions de l'art. 24 LAT seraient ainsi toutes réunies. La cour cantonale aurait passé sous silence le chapitre 5.2 du rapport selon l'art. 47 OAT relatif à l'adéquation du site. L'emprise importante requise pour la pratique des sports motorisés et les nuisances liées au bruit écarteraient l'essentiel des zones à bâtir actuellement disponibles sur la commune de Valbroye. De plus, les terrains affectés en zone industrielle bénéficiant d'un degré de sensibilité au bruit IV et susceptibles de convenir à la pratique des sports motorisés pourraient être déclassés dans le cadre de la révision en cours du plan général d'affectation. La majorité des communes vaudoises se trouveraient dans une situation semblable en termes de redimensionnement de leur zone à bâtir et de révision de leur plan. Le recourant reproche à la cour cantonale de lui avoir fait peser la charge d'une preuve impossible à restituer en exigeant de lui qu'il démontre l'absence de site alternatif. Il aurait entrepris un nombre considérable de démarches visant à établir que le site de "La Bruyère" serait le seul emplacement envisageable. C'est ainsi qu'il a interpellé la Commune de Valbroye afin de savoir si d'autres terrains pourraient se prêter à ses activités sur la commune ou dans la région. Sa mandataire a effectué diverses recherches de terrains, dont la surface doit être de 4'000 mètres carrés au moins. Enfin, il a eu des contacts qui se sont révélés infructueux avec le directeur du centre de loisirs de X.________, en vue de la location de surfaces pour le centre de pilotage.
3.4. La cour cantonale n'a nullement nié le fait que l'initiation à la pratique des sports motorisés à laquelle le recourant se consacre et qu'il entend poursuivre dans le périmètre du plan d'affectation litigieux ne répondrait pas à un intérêt public ou à un besoin attesté. Elle a confirmé le refus d'approuver ce plan parce que le recourant avait échoué à démontrer que cette activité ne pouvait pas être exercée à un autre emplacement. Le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient que la piste de motocross prévue sur le site de "La Bruyère" ne pourrait trouver place qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des immissions inhérentes à son usage difficilement compatibles avec les contraintes de la zone à bâtir. Cette affirmation est controuvée par le fait qu'il a pu exercer les activités liées au Centre U.________ et au Centre V.________ dans la zone industrielle "Pré-Bryand", à Moudon, de sorte qu'il n'apparaît de prime abord pas impossible d'implanter une installation destinée à l'initiation et à la pratique des sports motorisés dans une zone à bâtir affectée au degré de sensibilité IV au bruit, qu'il s'agisse d'une zone industrielle autorisant ce type d'installations ou d'une zone destinée aux sports et aux loisirs (voir à ce sujet, THOMAS DREIFUSS WIDMER, op. cit., p. 195, pour qui il est judicieux d'insérer dans une zone industrielle des installations pour des sports qui génèrent eux-mêmes de fortes émissions, comme les sports motorisés). A cet égard, les différences qu'il entreprend de mettre en exergue entre sa situation et celle qui prévalait dans l'arrêt 1C_8/2022 sont vaines et impropres à remettre en cause ce constat.
Le fait que la Commune de Valbroye ne dispose pas sur son territoire de terrains classés en zone industrielle susceptibles d'accueillir une piste destinée à la pratique des sports motorisés et les constructions qui lui sont liées ne dispensait pas le recourant de procéder à une recherche effective de sites alternatifs, préalablement à l'élaboration et à l'adoption d'une zone spéciale sur ses terrains qui ne sont d'ailleurs plus aptes à la pratique des sports motorisés depuis que les activités du Centre U.________ ont été déplacées à Moudon il y a un peu moins d'une dizaine d'années. A cet égard, l'allégation des auteurs du rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 OAT selon laquelle la majorité des communes vaudoises se trouveraient dans la même situation que celle de Valbroye quant au redimensionnement des zones industrielles n'est pas étayée et ne permet pas de retenir que le centre d'initiation à la pratique des sports motorisés ne pourrait prendre place que sur le site de "La Bruyère" et non pas dans une zone industrielle existante.
Le recourant prétend avoir fait de nombreuses démarches en vue de trouver un terrain de 4'000 mètres carrés susceptible d'accueillir le centre d'initiation à la pratique des sports motorisés. Il ne documente toutefois pas les démarches entreprises. Il ne prétend en particulier pas s'être approché de la structure en charge de la stratégie régionale de gestion des zones d'activités prévue par la mesure D12 du plan directeur cantonal pour savoir si un autre site de la région était susceptible d'accueillir ses activités. Il ne soutient pas davantage que cette démarche, à laquelle la cour cantonale lui reproche de ne pas avoir procédé, était d'emblée vouée à l'échec ou disproportionnée. Ce n'est qu'après l'inspection locale, pour donner suite à une intervention de la juge assesseure, qu'il s'est adressé à la direction du centre de loisirs de X.________ pour s'enquérir de la possibilité de localiser ses activités à cet endroit. En outre, la recherche de sites alternatifs exigée par la jurisprudence ne se résume pas à des emplacements en zone à bâtir, mais s'étend aussi à d'autres pistes de motocross existantes, situées hors de la zone à bâtir ou dans une zone spéciale existante. Le recourant ne prétend pas s'être approché des exploitants de la piste de motocross de Combremont-le-Petit, sur la commune de Valbroye, et des autres pistes existantes dans la région ou dans le canton pour savoir s'il pouvait utiliser leurs installations pour exercer ses activités. Le dossier cantonal ne contient aucune indication quant aux conditions d'exploitation de la piste de motocross sise sur le site de Combremont-le-Petit. On ne saurait tirer de la remarque faite à ce propos lors de l'inspection locale par le représentant de la Direction générale du territoire et du logement suivant laquelle "tout ne serait pas entièrement légalisé" que le recourant ne pourrait pas exercer ses activités sur ce site.
3.5. Faute d'avoir démontré que les activités actuellement déployées à Moudon par le Centre V.________ et le Centre U.________ ne pouvaient pas prendre place dans une zone industrielle existante ou sur une autre piste de motocross existante, le recourant ne saurait se plaindre que le plan d'affectation "La Bruyère" n'a en l'état pas été approuvé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si la création d'une zone spéciale destinée à l'initiation et à la pratique des sports motorisés pouvait également être refusée sur les parcelles du recourant pour d'autres motifs tirés de la protection des biotopes ou de la législation forestière. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner ces questions en première et unique instance de recours.
4.
Le recourant dénonce une violation de la liberté économique ancrée aux
Ce faisant, le recourant perd de vue qu'il ne dispose pas d'un droit inconditionnel à ce que les terrains dont il est propriétaire en zone agricole sur la commune de Valbroye, soient affectés dans une zone spéciale lui permettant d'exercer son activité professionnelle, mais qu'une telle affectation est soumise à des conditions particulières relevant du droit fédéral qui ne sont en l'état pas réunies. Or, une décision de l'autorité compétente qui met en oeuvre les principes de l'aménagement du territoire, conformément au mandat constitutionnel de l'art. 75 Cst., et ne vide pas de son contenu la liberté économique est compatible avec l'art. 27 Cst. (cf. arrêts 1C_353/2022 du 22 août 2023 consid. 5.2; 1C_124/2019 du 7 août 2019 consid. 4). Tel est le cas puisque l'arrêt attaqué ne met pas un terme définitif au projet de planification spéciale mais se borne à constater que la recherche de sites alternatifs n'avait pas été correctement effectuée.
Quant à l'autonomie communale, dont se prévaut le recourant, elle ne saurait faire échec à l'application des règles fondamentales en matière d'aménagement du territoire sur lesquelles se fonde le refus du Département des institutions et du territoire d'approuver le plan d'affectation litigieux (cf.
5.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais du recourant qui succombe (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité de Valbroye, au Département des institutions, du territoire et du sport, à la Direction générale de l'environnement, à la Direction générale de la mobilité et des routes et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 15 mars 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Parmelin