1C_289/2025 — Procédure administrative

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_289/2025

Arrêt du 4 février 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant,

Chaix et Mecca, Juge suppléant.

Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure

A.________,

représentée par Me Romain Jordan, avocat,

recourante,

contre

Département des institutions et du numérique du canton de Genève,

rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève,

Commandante de la Police du canton de Genève, Nouvel Hôtel de police, chemin de la Gravière 5, 1227 Les Acacias.

Objet

Accès à des documents,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 15 avril 2025 (ATA/419/2025 - A/2912/2024-LIPAD).

Faits :

Par acte d'accusation du 14 février 2023, complété et corrigé le 15 août 2023, le Ministère public du canton de Genève a renvoyé des membres de la famille, dont A.________ devant le Tribunal correctionnel du canton de Genève pour, notamment, traite d'êtres humains par métier (art. 182 al. 2 CP) et usure par métier (art. 157 ch. 1 et 2 CP). L'instruction a notamment été menée de décembre 2016 à novembre 2017 par la Première procureure B.________.

Le 8 janvier 2024, se fondant sur les art. 24 ss de la loi genevoise sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD; RSG A 2 08), A.________ a sollicité du Département des institutions et du numérique du canton de Genève (ci-après: le Département), et plus spécifiquement de la police, l'accès à divers documents, à savoir:

- l'agenda du Sergent-major C.________, de décembre 2016 à novembre 2017, les informations ne concernant pas les rendez-vous avec B.________, alors Première procureure, ou avec les parties à la procédure pouvant être caviardées;

- tout échange de courriels entre la Brigade de lutte contre la traite des êtres humains et la prostitution illicite de la police judiciaire (ci-après: Brigade), ou tout inspecteur de la Brigade et la Première procureure de décembre 2016 à novembre 2017, les échanges ne concernant pas les parties plaignantes à la procédure pouvant être caviardés;

- tout échange électronique, en particulier le contenu de tout groupe de communication entre les policiers en charge de la procédure dirigée contre A.________.

Les pièces susmentionnées n'ont pas été versées au dossier de procédure pénale pendante devant le Tribunal correctionnel.

Par courrier du 5 mars 2024, la Commandante de la police a refusé de donner accès aux documents susmentionnés, au motif en substance que les informations sollicitées concernaient une procédure pénale en cours et que l'agenda de l'inspecteur de police constituait un simple instrument personnel de gestion des rendez-vous.

Par courriel du 7 mars 2024, A.________ a saisi le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après: le Préposé) d'une demande de médiation. La médiation n'ayant pas abouti après deux rencontres, A.________ a sollicité la rédaction d'une recommandation. Le 10 juin 2024, la Préposée adjointe a recommandé au Département de se référer à la direction de la procédure quant à l'accès concernant les échanges de courriels sollicités, ceux-ci ayant été élaborés dans le cadre d'une procédure pénale en cours; s'agissant de la consultation de l'agenda de l'inspecteur de police, elle ne pouvait toutefois pas rendre de recommandation, faute d'avoir pu consulter le document requis.

Par jugement du 21 juin 2024, le Tribunal correctionnel a notamment condamné A.________ pour usure par métier à une peine privative de liberté ferme et l'a acquittée de l'infraction de traite d'êtres humains. Un appel a été déposé contre ce jugement.

Par décision du 8 juillet 2024, le Département a refusé à A.________ l'accès à l'agenda du Sergent-major C.________, l'accès aux échanges de courriels entre la Brigade, ou tout inspecteur de la Brigade et la Première procureure, de décembre 2016 à novembre 2017, ainsi que l'accès à tout échange électronique, en particulier le contenu de tout groupe de communications entre les policiers en charge de la procédure dirigée contre l'intéressée.

Saisie d'un recours contre la décision du 8 juillet 2024, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a demandé l'accès complet à l'agenda que le Sergent-major C.________ avait utilisé pour la période de décembre 2016 à novembre 2017, précisant qu'elle veillerait à son absolue confidentialité, tant à l'égard des parties à la procédure que des tiers et du public. Le 21 février 2025, la Commandante de la police a répondu, en sa qualité de supérieure hiérarchique du Sergent-major C.________, que les données dont l'accès était sollicité n'étaient "plus disponibles". Interpellée sur les motifs pour lesquels ces données n'étaient plus disponibles, la Commandante de la police a répondu que le Sergent-major C.________ n'avait pas conservé ses anciens agendas papier; s'agissant de l'outil professionnel Outlook, il n'utilisait pas - ou quasiment pas - ce système de messagerie; ce dernier ne contenait aucune donnée pour la période sollicitée.

Par arrêt du 15 avril 2025, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que les échanges de courriels entre une procureure et des policiers ou entre des policiers entre eux, élaborés dans le cadre d'une procédure pénale et en application d'une loi de procédure, étaient exclus du champ d'application en raison de la matière de la LIPAD, ce qui n'était pas le cas de l'agenda de l'inspecteur de police. Elle a cependant jugé que cet agenda constituait des notes à usage personnel au sens de l'art. 25 al. 4 LIPAD, non susceptibles d'accès.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 15 avril 2025 et d'ordonner au Département d'autoriser A.________ à accéder à l'intégralité des documents demandés le 8 janvier 2024. Elle conclut subsidiairement au renvoi de la cause à la Cour de justice pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir ordonné au Département de transmettre à la cour cantonale l'intégralité des documents susmentionnés.

La Cour de justice se réfère aux considérants et au dispositif de son arrêt. Le Département, après avoir consulté la Commandante de la police, conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La recourante réplique.

Considérant en droit :

L'arrêt attaqué, relatif à une procédure d'accès à un document au sens de la LIPAD, constitue une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). La recourante, qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF), est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui lui refuse l'accès aux documents sollicités. Elle dispose dès lors d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). Sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, les autres conditions formelles de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), sous l'angle d'un défaut de motivation ainsi que du refus arbitraire d'auditionner le Sergent-major C.________.

2.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2). L'autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt 1C_150/2019 du 24 février 2020 consid. 2.1).

Le droit d'être entendu comprend aussi le droit de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). De jurisprudence constante, l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 144 II 427 consid. 3.1.3). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle tire des conclusions insoutenables (ATF 148 IV 39 consid. 2.3.5; 143 IV 500 consid. 1.1). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3).

2.2. En l'espèce, la cour cantonale a rejeté la demande d'audition du Sergent-major C.________ au motif que, selon les explications de la Commandante de la police, l'inspecteur de police n'utilisait pas, ou quasiment pas, le système de messagerie Outlook durant la période litigieuse, car il disposait uniquement d'un agenda papier. La Cour de justice a estimé que ces explications suffisaient à statuer en toute connaissance de cause, sans qu'il y ait lieu de questionner l'inspecteur sur le contenu et l'utilisation de son agenda durant la période considérée.

La recourante fait valoir que l'audition de l'inspecteur détenteur de l'agenda sollicité représentait un moyen de preuve pertinent dont l'administration s'imposait, alors que ni le principe d'accès par la juridiction aux documents concernés par la procédure (art. 63 LIPAD), ni l'obligation de collaborer avec le Préposé cantonal (art. 30 al. 3 LIPAD) n'avaient été respectés. La recourante n'explique cependant pas concrètement en quoi l'audition du Sergent-major C.________ sur le contenu de son agenda de décembre 2016 à novembre 2017, soit 7 ans auparavant, apporterait des éléments décisifs pour trancher le litige. La cour cantonale pouvait ainsi renoncer à administrer cette preuve, dès lors que les éléments figurant au dossier lui avaient permis de former sa conviction et qu'en les appréciant de manière anticipée sans arbitraire, elle avait acquis la certitude que cette audition ne pouvait l'amener à modifier son opinion.

La recourante reproche encore à la cour cantonale d'avoir fait preuve d'une entière déférence à l'endroit de l'autorité intimée, attitude entrant en contradiction avec le principe de transparence. Elle lui fait grief de ne pas avoir expliqué concrètement en quoi les documents sollicités pourraient avoir pour effet d'interférer avec une procédure en cours ou de compromettre des enquêtes. L'instance précédente a cependant exposé pourquoi elle avait jugé que les courriels litigieux avaient été élaborés dans le cadre d'une procédure judiciaire (voir infra consid. 3.2.3) et pourquoi elle avait considéré que l'accès à l'agenda du policier devait être refusé (voir infra consid. 3.3.3). Cette motivation a permis à la recourante de comprendre pourquoi son grief était rejeté et de l'attaquer en toute connaissance de cause. Cela est suffisant, sous l'angle du droit d'être entendu.

2.3. Le grief de violation de l'art. 29 al. 2 Cst. doit donc être écarté.

Dans des griefs qui se recoupent, la recourante se prévaut d'une violation arbitraire des art. 3 al. 3 let. a et b, 25 al. 4, 26, 30 al. 3 et 63 LIPAD, ainsi que des art. 28 al. 2 de la constitution du canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE; RS 131.234) et 10 CEDH.

3.1. Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît possible (ATF 144 III 368 consid. 3.1 et les arrêts cités). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF.

3.2. La recourante reproche d'abord à la cour cantonale d'avoir jugé que les échanges des courriels entre un inspecteur et le ministère public et entre policiers dans le cadre d'une procédure pénale étaient soustraits au principe de la transparence.

3.2.1. Dans le canton de Genève, la LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). La loi s'applique notamment aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. a LIPAD) de même qu'aux institutions, établissements et corporations de droit public cantonaux et communaux, ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. c LIPAD). Selon l'art. 3 al. 3 let. b LIPAD, le traitement de données personnelles par les institutions publiques n'est pas soumis à la LIPAD lorsqu'il est effectué par le Conseil supérieur de la magistrature, les juridictions et les autres autorités judiciaires en application notamment des lois de procédure pénale, civile ou administrative aux fins de trancher les causes dont ils sont ou ont été saisis ou de remplir les tâches de surveillance dont ils sont ou ont été investis, sous réserve de l'art. 39 al. 3 LIPAD. L'art. 3 al. 3 let. b LIPAD "constitue une clause d'exclusion du champ d'application à raison de l'entité chargée de procéder au traitement, en faveur du pouvoir judiciaire. Il n'est guère possible de définir a priori l'activité juridictionnelle d'une manière plus précise que celle qui figure ici, mais le but visé est d'exclure clairement toute l'activité juridictionnelle du pouvoir judiciaire, seules les activités à caractère non juridictionnel permettant l'application de la loi" (Exposé des motifs à l'appui du PL 9870 du 7 juin 2006, p. 43).

Selon l'art. 63 LIPAD, la juridiction compétente a accès aux documents concernés par le recours, y compris les données personnelles constituant l'enjeu du recours, à charge pour elle de veiller à leur absolue confidentialité et de prendre, à l'égard tant des parties à la procédure que des tiers et du public, toutes mesures nécessaires au maintien de cette confidentialité aussi longtemps que l'accès à ces documents n'a pas été accordé par un jugement définitif et exécutoire.

Quant à l'art. 30 al. 3 LIPAD, il permet au Préposé cantonal de consulter sur place les documents faisant l'objet d'une requête de médiation, à charge pour lui de veiller à leur absolue confidentialité.

3.2.2. L'art. 3 al. 1 let. a ch. 1 et 2 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) contient une réglementation comparable et prévoit que cette loi ne s'applique notamment pas à l'accès aux documents officiels concernant les procédures civiles et pénales. Compte tenu de la similarité des notions contenues dans la LIPAD et la LTrans, il convient, à l'instar de ce qui a été fait par la Cour de justice, de s'inspirer de la jurisprudence rendue en la matière à propos du droit fédéral (cf. ATF 147 I 47 consid. 3.4; FRANÇOIS CHAIX, Le principe de la transparence de l'administration dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in: Association suisse du droit public de l'organisation [ASDPO], Annuaire 2019/2020, p. 62 s).

Dans son Message relatif à la LTrans, le Conseil fédéral a indiqué que "l'accès aux documents relatifs aux procédures administratives et judiciaires énumérées à l'art. 3 let. a est régi par les lois spéciales applicables. Les documents qui, bien qu'ayant un rapport plus large avec les procédures en question, ne font pas partie du dossier de procédure au sens strict, sont en revanche accessibles aux conditions de la loi sur la transparence. La disposition garantissant la formation libre de l'opinion et de la volonté d'une autorité s'appliquera par conséquent chaque fois que la divulgation d'un document officiel est susceptible d'influencer le déroulement de procédures déjà engagées ou d'opérations préliminaires à celles-ci" (Message du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, 1850, ch. 2.2.2.1.1 in fine).

Afin d'éviter une collision de normes, il est impossible de recourir à la loi sur la transparence dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux documents relevant des procédures topiques (recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence du 2 décembre 2019 ch. 15). L'accès à un document ne doit pas pouvoir entraver la bonne marche d'une procédure judiciaire. Ainsi, la LIPAD ne s'applique pas aux procédures, civiles, pénales et administratives en cours, les règles relatives à la consultation du dossier étant fixées par les différentes lois de procédure (cf. art. 101 ss CPP et 53 al. 2 CPC; arrêt 1C_604/2015 et 1C_606/2015 du 13 juin 2016 consid. 4.4). Il convient toutefois de distinguer, d'une part, entre les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par exemple un échange d'écritures ou une expertise mise en oeuvre par les autorités judiciaires). C'est seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s'applique pas; les autres documents demeurent accessibles en vertu du principe de la transparence (cf. CHRISTA STAMM-PFISTER, in Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd. 2024, n° 5 ad art. 3 LTrans). D'ailleurs, selon la pratique du Préposé fédéral, "il n'est pas possible d'exclure l'application de la LTrans lorsque, dans le cadre de la procédure pendante, les documents en question constituent uniquement des moyens de preuve et ne sont ni directement en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à l'objet du litige; admettre l'application de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans dans un tel cas équivaudrait à permettre [...] de contourner sciemment le but de la loi sur la transparence par la simple production des documents demandés dans une procédure quelconque avec laquelle ils n'entretiennent qu'un lien lâche" (recommandation du Préposé fédéral du 2 décembre 2019 ch. 15; ATF 147 I 47 consid. 3.4).

3.2.3. En l'espèce, la Cour de justice a considéré que les échanges de courriels entre un procureur et des policiers ou entre des policiers en lien avec une procédure pénale avaient trait à l'activité juridictionnelle "au sens large", si bien qu'ils étaient soustraits au droit d'accès consacré par la LIPAD, en vertu de l'art. 3 al. 3 let. b LIPAD. Elle a rappelé que ces documents émanaient d'autorités de poursuite pénale au sens de l'art. 12 let. a CPP, les activités de la police étant régies par le CPP (art. 15 al. 1 CPP); il n'était par ailleurs pas contesté qu'ils avaient été élaborés dans le cadre d'une procédure judiciaire, la demande d'accès s'y référant expressément; en pareille hypothèse, le principe de la transparence ne s'appliquait pas.

Face à ce raisonnement, la recourante fait uniquement valoir que les échanges de courriels litigieux n'ont été versés au dossier d'aucune procédure. Elle ne conteste cependant pas que les documents en question ont été rédigés dans le cadre d'une procédure pénale et qu'ils sont étroitement liés à l'objet de cette procédure. Ces documents sont en effet intervenus par définition dans le cadre de la procédure pénale et n'existent que du fait de l'existence de ladite procédure. La recourante a par ailleurs formulé sa demande d'accès en se référant à cette procédure pénale. Si les courriels en question n'ont pas été formellement versés au dossier, c'est en raison du droit de procédure pénale (arrêt 6B_284/2022 du 16 novembre 2022 consid. 2.1). L'inaccessibilité des documents requis en application du CPP n'a pas pour conséquence de les rendre accessibles selon la LIPAD. Il est cohérent de ne pas limiter l'activité juridictionnelle aux seuls dossiers de la procédure mais d'y inclure les documents qui ne sont pas versés au dossier mais qui concernent aussi l'activité judiciaire en lien avec cette procédure.

Par ailleurs, la recourante se perd lorsqu'elle soutient que le jugement attaqué n'évoque jamais en quoi les courriels sollicités pourraient concrètement avoir pour effet d'interférer avec une procédure en cours. En effet, si la Cour de justice a refusé l'accès aux échanges de courriels litigieux, ce n'est pas parce qu'ils auraient concrètement pu avoir pour effet d'interférer avec une procédure en cours, mais parce qu'il s'agit de documents judiciaires qui ne tombent pas dans le champ d'application matériel de la LIPAD.

Les précédents juges, qui se sont du reste aussi fondés sur l'avis du Préposé cantonal, n'ont par conséquent pas fait une application arbitraire de l'art. 3 al. 3 let. b LIPAD en constatant que la LIPAD n'était pas applicable aux courriels en question.

Enfin, quoi qu'en dise la recourante, le fait que ni la Cour de justice ni le Préposé cantonal n'ont eu accès aux documents litigieux ne constitue pas une application arbitraire des art. 30 al. 3 et 63 LIPAD, dans la mesure où la recourante a elle-même circonscrit sa demande aux échanges concernant la procédure pénale dirigée contre elle, ce qui les excluait du champ d'application de la LIPAD et qui pouvait dispenser les autorités concernées de consulter les documents.

3.3. La recourante fait ensuite grief à la cour cantonale d'avoir considéré que l'agenda de l'inspecteur de police constituait des notes à usage personnel non susceptibles d'accès selon l'art. 25 al. 4 LIPAD.

3.3.1. Selon l'art. 24 al. 1 LIPAD, toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions publiques, sauf exception prévue ou réservée par la loi. Ces documents sont tous les supports d'informations détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). L'art. 25 al. 2 LIPAD énumère à titre d'exemples les rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions. Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas des documents au sens de la loi (art. 25 al. 4 LIPAD). L'art. 6 du règlement d'application de la LIPAD du 21 décembre 2011 (RIPAD; RSG A 2 08.01) précise encore que constituent notamment des notes à usage personnel au sens de l'art. 25 al. 4 LIPAD, qu'elles soient manuscrites ou non et quels qu'en soient la forme ou le support, les notes prises en vue de la rédaction future d'un document (let. a) ou encore les notes de séance éventuellement prises à défaut d'une obligation légale ou réglementaire d'élaborer des procès-verbaux (let. b).

Toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d'accéder aux documents officiels, à moins qu'un intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 28 al. 2 Cst-GE). Cette disposition n'a pas une portée plus large que la LIPAD (arrêt 1C_291/2023 du 18 décembre 2023 consid. 5.1).

3.3.2. La LTrans contient une disposition similaire à l'art. 25 LIPAD. Elle prévoit ainsi que, par document officiel, on entend toute information qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique (art. 5 al. 1 let. c LTrans) et que les documents qui sont destinés à l'usage personnel ne sont pas considérés comme des documents officiels (art. 5 al. 3 let. c LTrans).

Selon l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance sur la transparence du 24 mai 2006 (OTrans; RS 152.31), un document destiné à l'usage personnel est toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail. À titre d'exemple, le message relatif à la LTrans du 12 février 2003 cite les informations à caractère professionnel dont l'utilisation est exclusivement réservée à l'auteur (plans de textes, condensés destinés à la rédaction d'un rapport, comptes-rendus de séances et relevés devant servir à la rédaction d'un procès-verbal), ainsi que les notes personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel lorsqu'elles sont uniquement destinées à l'usage personnel (FF 2003 1807, p. 1842 ch. 2.1.5.2.3). Le but de cette exception est d'exempter de la divulgation les documents qui, bien qu'ils aient été rédigés ou créés dans le cadre de l'exercice d'une profession, sont destinés exclusivement à un usage personnel ou interne à un cercle de personnes étroitement défini. L'agenda Outlook de l'ancien chef de l'armement du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports a été considéré comme un document officiel susceptible d'accès par la jurisprudence; en raison de son influence déterminante sur l'ensemble de l'activité administrative au sein de l'office, il constituait un instrument de gestion centrale de la direction de l'office et servait ainsi à l'accomplissement d'une tâche publique (cf. ATF 142 II 324 consid. 2.5.2).

En revanche, le calendrier électronique d'un procureur cantonal, qui ne l'avait utilisé que comme un aide-mémoire pour son usage exclusif, a été qualifié de notes à usage personnel non susceptibles d'accès selon l'art. 25 al. 4 LIPAD, ce d'autant plus que ce magistrat ne jouait aucun rôle dans l'organisation, la conduite et la communication de sa juridiction. Contrairement à un cadre qui occupait une position parmi les plus élevés du département fédéral de la défense, le procureur en question n'assumait aucune fonction hiérarchique et exerçait ses activités juridictionnelles dans le respect de l'indépendance du magistrat. Le déroulement de sa journée et la gestion de ses propres rendez-vous n'avaient aucune influence sur l'activité des autres membres de la juridiction. Sa situation se distinguait ainsi de celle envisagée dans l'ATF 142 II 324 (arrêt 1C_724/2024 du 25 juin 2025).

3.3.3. En l'espèce, il n'est pas contesté que l'inspecteur de police a utilisé son agenda en rapport avec l'accomplissement de sa fonction, et donc aussi pour exécuter des tâches publiques. Il constitue ainsi, sous réserve des cas visés à l'art. 25 al. 4 LIPAD, dont il sera question ci-après, un document au sens de l'art. 25 al. 1 LIPAD.

La cour cantonale a toutefois considéré que l'agenda du sergent-major prénommé devait être qualifié de notes à usage personnel au sens de l'art. 25 al. 4 LIPAD (art. 3 al. 3 let. a LIPAD); cet agenda ne constituait pas un instrument de conduite mais un simple instrument personnel pour la gestion des rendez-vous d'un inspecteur de police qui n'est ni un cadre intermédiaire de l'État, ni un sous-officier de la police et qui n'exerce aucune fonction dirigeante au sein de l'institution.

3.3.4. L'appréciation de la cour cantonale n'apparaît pas insoutenable. La recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle prétend que cet agenda ne correspondrait pas à la définition de "notes à usage personnel" au sens de l'art. 6 RIPAD. Elle perd de vue en effet que la liste des notes à usage personnel figurant à l'art. 6 RIPAD est exemplative et non exhaustive, comme le démontre l'utilisation de l'adverbe "notamment" (arrêt 1C_724/2024 du 25 juin 2025 consid. 3.4). En particulier, la notion de "notes à usage personnel", telle que définie par le droit cantonal, ne saurait se limiter à des documents inachevés. La Cour de justice pouvait ainsi s'inspirer à juste titre de l'ATF 142 II 324 et du droit fédéral pour déterminer si l'agenda électronique du policier constituait, au vu de l'utilisation qui en a été faite, un document officiel ou un document destiné à l'usage personnel, et ce indépendamment de son caractère inachevé. Dans la mesure où le motif d'exclusion repose en l'espèce sur le caractère personnel de l'usage qui a été fait de l'agenda électronique, les critiques relatives à son caractère inachevé sont hors de propos.

Certes, l'agenda électronique n'a pas uniquement des fonctionnalités relatives à la gestion du temps, mais permet aussi, en tant qu'outil interactif, de faciliter la collaboration entre les utilisateurs en leur permettant de communiquer et de collaborer à divers égards, notamment en consultant l'agenda d'autres collègues (cf. ATF 142 II 324 consid. 2.5.2). Les possibilités offertes par cet outil n'en font toutefois pas nécessairement un instrument de planification et de gestion d'une unité administrative ou d'une autorité. Il revient dans chaque cas particulier d'examiner l'utilisation effective qui en est faite par les personnes concernées. À défaut d'éléments allant dans le sens contraire, il n'était ainsi pas insoutenable pour l'instance précédente de se fonder sur les déclarations de la Commandante de la police et de retenir que le policier en question n'employait pas ou quasiment pas son agenda électronique durant la période en question, disposant uniquement d'un agenda papier. Il apparaît ainsi que son contenu n'était pas destiné à des tiers, mais servait uniquement d'aide-mémoire pour la gestion de ses rendez-vous. S'ajoute à cela qu'un policier de terrain n'est ni un cadre intermédiaire de l'État, ni un sous-officier de police et n'exerce aucune fonction dirigeante. Le cas présent se distingue de la situation envisagée dans l'ATF 142 II 324 sur deux points principaux: d'une part, l'agenda litigieux est destiné à l'usage exclusif de son détenteur; d'autre part, il ne joue aucun rôle dans l'organisation, la conduite et la communication entre collaborateurs d'un service. Comme ces critères relèvent de la fonction de policier, le fait que ni le Préposé cantonal, ni la cour cantonale n'ont eu accès à l'agenda litigieux ne représente pas une violation arbitraire des art. 30 al. 3 et 63 et LIPAD.

La recourante affirme encore, sans le démontrer, que l'inspecteur en question exercerait des fonctions dirigeantes dans la mesure où il avait coordonné une opération en 2017 avec plus de 20 policiers. Cette simple assertion n'établit cependant pas que l'agenda litigieux aurait constitué un instrument de gestion administrative.

La recourante souligne encore qu'aucun élément ne démontrerait que l'agenda n'aurait aucun lien avec l'accomplissement d'une tâche publique. Le fait que l'agenda d'un policier soit à tout le moins en partie lié à une tâche publique n'a cependant jamais été contesté. La cour cantonale a d'ailleurs retenu que l'agenda était un document au sens de l'art. 25 al. 1 LIPAD, sous reserve de l'art. 25 al. 4 LIPAD.

Enfin, la recourante reproche en vain à la Cour de justice de ne pas avoir exposé en quoi l'agenda litigieux pourrait avoir concrètement pour effet d'interférer avec une procédure en cours ou de compromettre des enquêtes. En effet, la cour cantonale a refusé l'accès sous l'angle de l'art. 25 al. 4 LIPAD, de sorte qu'il n'était pas nécessaire d'examiner si l'accès devait aussi être refusé en application de l'art. 26 al. 2 let. e LIPAD, à savoir lorsqu'il est propre à rendre inopérantes les restrictions au droit d'accès à des dossiers qu'apportent les lois régissant les procédures judiciaires.

3.3.5. Par conséquent, la cour cantonale n'a pas appliqué arbitrairement l'art. 25 al. 4 LIPAD, en confirmant que la recourante ne pouvait pas accéder à l'agenda du sergent-major. Le grief de violation de l'art. 28 al. 2 Cst./GE doit aussi être écarté dans la mesure où cette disposition - de nature générale - ne définit pas la notion de document officiel (arrêt 1C_724/2024 du 25 juin 2025 consid. 3.5).

La recourante se plaint enfin sommairement d'une violation du principe de la transparence de la procédure judiciaire. Se prévalant de l'art. 30 al. 3 Cst., elle critique le comportement du Département qui a persisté "à demeurer évasif dans ses réponses et à se soustraire tout bonnement à son obligation légale de transparence". Elle souligne aussi la "déférence aveugle" dont aurait fait preuve la cour cantonale à l'endroit du Département. Elle estime que ces deux éléments sont propres à susciter son interrogation sur la transparence du processus judiciaire.

On peine cependant à comprendre en quoi l'art. 30 al. 3 Cst. qui garantit la publicité des débats et le prononcé public des jugements serait violé. En effet, la recourante ne reproche pas à la cour cantonale de ne pas avoir organisé de débats publics, ce qu'elle n'a au demeurant jamais sollicité, la procédure administrative étant en principe écrite (art. 18 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA; RSG E 5 10]). Quant au prononcé public du jugement, l'arrêt attaqué a été publié sur le site Internet du pouvoir judiciaire genevois.

Insuffisamment motivé (art. 106 al. 2 LTF), le grief est par conséquent irrecevable.

Il s'ensuit que le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département des institutions et du numérique, à la Commandante de la police, à la Cour de justice du canton de Genève (Chambre administrative), et au Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence du canton de Genève.

Lausanne, le 4 février 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Kneubühler

La Greffière : Tornay Schaller