Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_165/2025  

 

 

Arrêt du 23 avril 2025  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Haag, Président, 

Müller et Merz. 

Greffier : M. Parmelin. 

 

Participants à la procédure 

A.________, 

représenté par Me Romain Jordan, avocat, 

recourant, 

 

contre  

 

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8. 

 

Objet 

Remise en état, 

 

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 11 février 2025 (ATA/160/2025 - A/1834/2023-LCI). 

 

 

Faits :  

 

A.  

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 5111 de la commune d'Anières, au n° 345 de la route de Thonon, sur laquelle il exploite une station-service, un garage, deux places de lavage, un magasin d'articles automobiles et un parc de véhicules d'occasion. En août 2003, il a acquis la parcelle n° 5090, sise de l'autre côté de la route de Thonon, classée en zone agricole. 

Le 15 septembre 2003, un inspecteur de la police cantonale des constructions a constaté que des travaux visant à aménager une aire de stationnement pour l'exposition et la vente de véhicules d'occasion avaient été entrepris sans autorisation sur la parcelle n° 5090. Il a ordonné l'arrêt immédiat des travaux et exigé le dépôt d'une requête en autorisation de construire. 

Le 12 novembre 2003, A.________ a requis l'autorisation de réaliser sur la parcelle n° 5090 un garage automobile, quatre places de lavage et un parking. 

Par décisions du 1 ^er juillet 2004, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, auquel a succédé le Département des constructions et des technologies de l'information, puis le Département du territoire, a refusé l'autorisation sollicitée et ordonné l'évacuation de tous les aménagements réalisés sans autorisation ainsi que le rétablissement de la parcelle dans son état antérieur dans un délai de 90 jours.  

Le 4 janvier 2005, la Commission cantonale de recours en matière de constructions a rejeté le recours de A.________ contre le refus d'autorisation de construire. 

Statuant par arrêt du 16 août 2005, le Tribunal administratif a rejeté les recours formés par A.________ contre cette décision et contre la décision du Département du 1 ^er juillet 2004 ordonnant l'évacuation et le rétablissement des lieux.  

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par A.________ contre cet arrêt en date du 25 octobre 2005 (arrêt 1A.251/2005). 

 

B.  

Par décision du 31 mars 2009, le Département des constructions et des technologies de l'information a ordonné à A.________ d'évacuer, dans un délai de 10 jours, tous les véhicules se trouvant sur la parcelle n° 5090 afin de permettre l'exécution des travaux d'office relatifs à sa remise en état. Il lui a fait interdiction d'entreposer à nouveau des véhicules sur la parcelle, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 du Code pénal suisse. 

Par décision du 2 juillet 2009, la Commission cantonale de recours en matière administrative a déclaré irrecevable le recours déposé par A.________ en tant qu'il portait sur l'ordre d'évacuation des véhicules, s'agissant d'une mesure d'exécution de la décision définitive d'évacuation et de remise en état rendue le 1 ^er juillet 2004, et l'a rejeté pour le surplus.  

Le 15 février 2010, elle a rejeté le recours formé par A.________ contre l'arrêté du Conseil d'État du 9 décembre 2009 refusant d'entrer en matière sur sa demande de maintien des aménagements litigieux à titre précaire. 

 

C.  

Par décision du 21 avril 2023, confirmée sur recours par le Tribunal administratif de première instance le 8 mai 2024, le Département du territoire a ordonné à A.________ de se conformer à son ordre du 31 mars 2009 en débarrassant tous les véhicules stationnés sur la parcelle n° 5090 dans un délai au 26 mai 2023. Il lui a également ordonné de rétablir une situation conforme au droit d'ici au 31 juillet 2023, en procédant à la suppression et à l'évacuation des revêtements de sol, d'une piscine et d'autres installations d'agréments sur le fond de la parcelle, des installations diverses le long de la parcelle n° 6015, d'une clôture et d'un portail le long de la route de Thonon, ainsi qu'à la remise en état du terrain naturel à leurs emplacements. 

La Chambre administrative de la Cour de justice a rejeté le recours interjeté par A.________ contre le jugement de première instance par arrêt du 11 février 2025. 

 

D.  

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, cela fait de le réformer en ce sens que la décision de remise en état du 21 avril 2023 est annulée. À titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 

Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures. Sur requête, la Cour de justice a produit le dossier de la cause. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de la police des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure devant la Cour de justice. En tant que destinataire de l'ordre de rétablir une situation conforme au droit, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué et peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation, respectivement à sa réforme en ce sens que la décision de remise en état du 21 avril 2023 est annulée (art. 89 al. 1 LTF). Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur les recours. 

 

2.  

Le recourant conteste l'appréciation de l'instance précédente suivant laquelle l'ordre d'enlever les véhicules sis sur la parcelle no 5090 qui lui a été signifié dans la décision attaquée du 21 avril 2023 constituait une simple mesure d'exécution de la décision du 31 mars 2009 non sujette à recours dès lors qu'il a procédé à l'exécution des travaux visés dans cette décision et qu'il était en droit de stationner des véhicules sur sa parcelle en vertu d'une garantie orale des services du Département donnée en 2010. En limitant sa cognition et en refusant d'examiner les griefs relatifs à l'ordre d'évacuer les véhicules, la cour cantonale aurait commis un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. 

Ce faisant, le recourant perd de vue que la décision du 31 mars 2009 n'avait pas pour seul objet l'évacuation des véhicules se trouvant sur la parcelle n° 5090 afin de permettre l'exécution des travaux d'office relatifs à sa remise en état, mais qu'elle lui interdisait formellement d'entreposer à nouveau des véhicules. Il ne saurait revenir sur cette interdiction qui a été confirmée sur recours par l'autorité cantonale compétente et qui est de ce fait exécutoire. Cela étant, la cour cantonale pouvait sans arbitraire considérer la décision attaquée sur ce point comme une mesure d'exécution non sujette à recours au sens de l'art. 59 let. b de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA GE; rsGE E 5 10). Pour le surplus, la garantie de pouvoir entreposer des véhicules sur sa parcelle, respectivement la tolérance à cet égard, dont le recourant dit avoir bénéficié en 2010 de la part des services du Département ne repose sur aucun élément ressortant du dossier. Il paraît d'ailleurs difficilement crédible que dite autorité, après avoir demandé à plusieurs reprises la suppression des aménagements réalisés sans droit sur la parcelle n° 5090 et l'évacuation des véhicules qui s'y trouvaient, ait renoncé à ces mesures peu après avoir obtenu une décision sur recours qui les validait. La comparution personnelle des parties n'était pas propre à étayer ces allégations qui pouvaient être tenues pour non établies. Le recourant ne saurait ainsi être suivi lorsqu'il prétend que la décision de remise en état du Département du 21 avril 2023 revenait sur la tolérance de ses services et qu'elle était de ce fait sujette à recours. Il importe enfin peu que les véhicules entreposés sur la parcelle n° 5090 ne sont pas ceux qui s'y trouvaient lorsque le Département a statué le 31 mars 2009. La jurisprudence admet en effet que l'autorité administrative n'est pas tenue de notifier une nouvelle décision chaque fois que les objets visés par la décision d'évacuation sont remplacés par d'autres; pareille obligation empêcherait pratiquement une remise en état des lieux et une exécution efficiente de la loi (cf. arrêt 1A.248/2002 du 17 mars 2003 consid. 2.1 in DEP 2003 p. 371). 

Le recours est ainsi infondé en tant qu'il porte sur l'ordre d'évacuation des véhicules se trouvant sur la parcelle n° 5090. 

 

3.  

Le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir refusé de mettre en oeuvre les mesures d'instruction qu'il avait proposées et dénonce une violation de son droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. 

La comparution personnelle des parties s'imposait, selon le recourant, pour lui permettre d'expliciter les garanties reçues oralement de la part des services du Département quant à la possibilité de stationner des véhicules sur sa parcelle et d'interroger l'intimée à ce sujet. On ne voit cependant pas ce que l'audition du recourant aurait apporté de plus sur ce point que ce qu'il avait déjà allégué par écrit. On ne voit pas davantage qu'une interrogation du Département aurait pu apporter un éclairage utile à ce sujet plus de dix ans après les faits allégués. Le recourant n'a au surplus donné aucune indication sur la personne qui aurait donné les prétendues assurances et qui aurait pu être entendue à ce sujet. Dans ces circonstances, la cour cantonale pouvait sans arbitraire renoncer à ordonner la comparution personnelle des parties. 

Le recourant considère que l'ordre de remise en état était peu clair s'agissant des éléments qui devaient être évacués et qu'un transport sur place aurait permis de déterminer précisément les aménagements visés. La décision du 21 avril 2023 énumère les éléments qui doivent être évacués, soit les revêtements de sols, la piscine et les autres installations d'agrément au fond de la parcelle, les installations diverses le long de la parcelle n° 6015, ainsi qu'une clôture et un portail le long de la route de Thonon. Le fait qu'elle ne précise pas la nature exacte des installations diverses et des autres installations d'agrément visés ne justifiait pas un transport sur place. Il va de soi que tous les aménagements et les installations sans lien direct avec une utilisation agricole de la parcelle doivent être supprimés en vue de la remise en état. 

Le fait qu'une parcelle ne se prête pas à une utilisation agricole n'est pas déterminant s'agissant d'apprécier la conformité à l'affectation de la zone des installations qui s'y trouvent et la proportionnalité d'un ordre de remise en état. Il ne se justifiait dès lors pas de se rendre sur place pour le constater ou d'ordonner une expertise portant sur l'exploitabilité agricole de la parcelle. 

Le fait que la commune d'Anières envisageait, dans le cadre de son plan directeur de 2006, de créer une zone d'activités le long de la route de Thonon incluant la parcelle n° 5090 n'était pas de nature à établir la bonne foi du recourant qui a continué à entreposer des véhicules et a aménagé une piscine et d'autres installations diverses non conformes à la zone agricole. Seul le Département du territoire était compétent pour autoriser de tels aménagements. Par ailleurs, il n'est nullement établi ni rendu vraisemblable que la zone d'activités puisse se concrétiser dans un avenir proche. Quoi qu'il en soit, c'est au regard de l'affectation actuelle de la parcelle qu'il convient d'examiner la proportionnalité d'une remise en état. La cour cantonale n'a dès lors pas versé dans l'arbitraire en refusant de donner suite à la requête d'appel en cause de la Commune d'Anières formulée par le recourant. 

Le recourant se plaint en vain du caractère incomplet du dossier sur la base duquel la Chambre administrative a statué. Comme indiqué dans l'arrêt attaqué, il était le destinataire des pièces (essentiellement des décisions) dont il dénonce l'absence au dossier et ne prétend pas qu'il les aurait égarées et qu'elles ne seraient pas en sa possession. Elles se rapportent en outre à des éléments de fait définitivement tranchés par l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 octobre 2005 confirmant le refus d'autoriser l'aménagement d'un garage automobile, de places de lavage et d'un parking sur la parcelle n° 5090 et l'ordre de remise en état des lieux, sous réserve de la décision de remise en état du 25 novembre 2008 dont la teneur est résumée dans l'état de fait de la décision définitive et exécutoire de la Commission cantonale de recours du 9 juillet 2009, qui se trouvait dans le dossier remis par le Département à la Cour de justice. Au demeurant, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1). Le recourant n'explique pas quelle influence aurait concrètement pu avoir sur l'issue de son recours cantonal le fait que son mandataire n'ait pas eu accès aux pièces requises. Cela étant, une annulation de l'arrêt attaqué et un renvoi de la cause pour que le Département les produise serait une vaine formalité qui conduirait à prolonger inutilement la procédure. 

 

4.  

Le recourant s'en prend à l'ordre de mise en conformité qui lui a été signifié, qu'il tient pour disproportionné et contraire au droit. La cour cantonale n'aurait pas tenu compte du fait que la parcelle n° 5090 est impropre à une utilisation agricole, qu'elle ne s'inscrit pas dans le plan cantonal des surfaces d'assolement, qu'une autorisation de principe de construire une station-service avait été délivrée en 1965, qu'il aurait obtenu de la Commune des garanties que la parcelle serait inclue dans une zone artisanale et qu'il pourrait l'utiliser pour des activités sans lien direct avec l'agriculture. Une correcte pesée des intérêts en présence aurait ainsi dû conduire à renoncer à exiger une remise en état. 

Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5). Au vu des considérants de l'arrêt rendu par la Cour de céans le 25 octobre 2005 dans la cause 1A.205/2005, le recourant ne pouvait ignorer que les aménagements réalisés sur sa parcelle postérieurement à cet arrêt et sans lien avec l'agriculture de même que l'entreposage de véhicules sur la parcelle n° 5090 étaient contraires au droit aussi longtemps que celle-ci était affectée en zone agricole. Le fait qu'elle ne fasse pas partie des surfaces d'assolement ou qu'elle soit impropre à une utilisation agricole ne permet pas d'en juger différemment. Le recourant ne démontre pas davantage que sa parcelle puisse être légalement affectée à court ou moyen terme dans une zone à bâtir avec laquelle les aménagements litigieux seraient compatibles. La cour cantonale n'a pas versé dans l'arbitraire ou violé d'une autre manière le droit en ne tenant pas compte d'une telle perspective, en l'état purement hypothétique, dans l'application du principe de proportionnalité. Le fait que la Commune d'Anières ait envisagé, dans son plan directeur de 2006, de créer une zone artisanale et d'activités dans le secteur, qui inclurait la parcelle litigieuse, n'autorisait pas davantage le recourant à anticiper une telle affectation qui n'est toujours pas intervenue à ce jour. Il ne saurait tirer parti du fait que le Département aurait autorisé en 1965, soit avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, un projet de construction d'une station-service sur la parcelle n° 5090. Il n'est pas davantage déterminant que les installations litigieuses aient une emprise au sol incomparable à celle d'un bâtiment. Le recourant a échoué à démontrer l'existence de garanties données par les services du Département qui l'auraient autorisé à entreposer des véhicules sur sa parcelle ou à procéder aux aménagements litigieux. Il ne prétend pas que les frais de remise en état de la parcelle seraient excessifs et feraient obstacle à une telle mesure. Le fait allégué que la parcelle était déjà clôturée et partiellement goudronnée lorsqu'il en a fait l'acquisition ne ressort pas de l'état de fait de l'arrêt attaqué qui lie le Tribunal fédéral (cf. art. 105 al. 1 LTF) et ne s'oppose quoi qu'il en soit pas à leur suppression (cf. arrêt 1C_24/2012 du 19 avril 2012 consid. 3). 

Le recours est donc également mal fondé en tant qu'il porte sur l'ordre de remise en état des lieux. 

 

5.  

Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure de sa recevabilité selon la procédure simplifiée prévue par l'art. 109 al. 2 let. a LTF, aux frais du recourant qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

 

2.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant. 

 

3.  

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Département du territoire et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève, ainsi que, pour information, à l'Office fédéral du développement territorial. 

 

 

Lausanne, le 23 avril 2025 

 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Haag 

 

Le Greffier : Parmelin