Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_113/2024  

 

 

Arrêt du 16 juin 2025  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Haag, Président, 

Chaix et Kneubühler. 

Greffière : Mme Tornay Schaller. 

 

Participants à la procédure 

Commune de Perly-Certoux, 

route de Certoux 51, 1258 Perly, 

représentée par Me François Bellanger, avocat, 

recourante, 

 

contre  

 

Swisscom (Suisse) SA, 

représentée par Me Stephan Kronbichler, avocat, 

A.________ SA, 

intimées, 

 

Département du territoire du canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8. 

 

Objet 

Autorisation de construire une installation de communication mobile, 

 

recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 9 janvier 2024 (ATA/11/2024 - A/2263/2022-LCI). 

 

 

Faits :  

 

A.  

A.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 679 de la commune de Perly-Certoux, sise en zone de développement 4B, accueillant une rangée de quatre immeubles accolés situés aux 29 à 29C de la route de Certoux. Ce bien-fonds borde, sur un côté, la zone agricole et, sur les trois autres côtés, des parcelles occupées par des habitations, sises en zone de développement 4B (rurale). 

Le 31 janvier 2022, Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a demandé au Département du territoire du canton de Genève (ci-après: Département) une autorisation de construire une nouvelle installation de communication mobile (3G-4G-5G) sur le toit de l'immeuble sis au 29 route de Certoux. Il s'agit d'une nouvelle station émettrice de téléphonie mobile et raccordements sans fil, composée de neuf antennes réparties sur un mât situé en superstructure de l'immeuble. Trois de ces antennes sont prévues en mode adaptatif avec, chacune, 16 sub arrays, selon la fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), établie par Swisscom le 17 novembre 2021 (ci-après: la fiche spécifique). Cette fiche contient les rubriques "mode adaptatif" (avec une réponse par oui ou par non) et "nombre de sub arrays ".  

Lors de l'instruction du dossier, la Commission d'architecture, la Direction des autorisations de construire et l'Office de l'urbanisme ont préavisé favorablement ce projet. Le Service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après: SABRA) a émis un préavis favorable sous conditions, après avoir examiné la fiche spécifique. La commune de Perly-Certoux a transmis un préavis négatif, au motif notamment que le projet présentait un impact visuel "très/trop important" et inadapté au contexte, ce qui péjorait les "valeurs du lieu" et le paysage, en contradiction avec le développement actuel et futur de cette zone importante du village de Perly. 

Par décision du 7 juin 2022, le Département a accordé l'autorisation sollicitée, précisant que les conditions figurant dans le préavis du SABRA devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l'autorisation. 

 

 

B.  

Le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (ci-après: TAPI) a été saisi de deux recours contre cette décision, émanant, d'une part, de la commune et, d'autre part, de deux particuliers domiciliés à proximité de l'installation litigieuse. Par jugement du 16 mars 2023, le TAPI a rejeté les deux recours, après avoir entendu toutes les parties et joint les causes. 

La commune de Perly-Certoux a recouru contre le jugement du 16 mars 2023 auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice). Par arrêt du 9 janvier 2024, celle-ci a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que l'autorisation litigieuse avait été délivrée en application du scénario du pire (" worst case ") relatif aux antennes conventionnelles.  

 

C.  

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la commune demande principalement d'annuler l'arrêt du 9 janvier 2024, le jugement du 16 mars 2023 et l'autorisation de construire du 7 juin 2022. Elle conclut subsidiairement au renvoi de la cause à la Cour de justice pour nouvelle décision au sens des considérants. 

La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département, Swisscom et l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) concluent au rejet du recours. Un deuxième échange d'écritures a lieu, au terme duquel les parties maintiennent leurs conclusions respectives. La recourante s'est encore déterminée. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. 

En vertu de l'art. 89 al. 2 let. d LTF, ont qualité pour recourir les autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. Aux termes de l'art. 57 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les communes sont habilitées à user des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales fondées sur la LPE et ses dispositions d'exécution, en tant qu'elles sont concernées par lesdites décisions et qu'elles ont un intérêt digne de protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées. 

En l'espèce, l'installation de téléphonie mobile litigieuse est prévue sur le territoire de la commune de Perly-Certoux. Celle-ci se plaint des effets négatifs - spécialement sous l'angle environnemental - de cette installation sur son territoire. Elle est ainsi concernée au sens de l'art. 57 LPE et jouit, à ce titre, de la qualité pour recourir. 

Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient en principe d'entrer en matière. 

 

2.  

La recourante se plaint d'un déni de justice (art. 29 al. 1 Cst.). Elle reproche à la Cour de justice de ne pas avoir examiné le grief selon lequel le rapport de l'Office fédéral de la communication (OFCOM) du 8 juillet 2021 ne permettait pas le contrôle de la conformité de la limitation automatique de puissance des antennes adaptatives. 

 

2.1. Commet un déni de justice proscrit par l'art. 29 al. 1 Cst. l'autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et pertinent pour l'issue du litige, ou qui omet de statuer sur une conclusion d'un recours dont elle est valablement saisie, alors qu'elle est compétente pour le faire (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2; 141 V 557 consid. 3.2.1; 133 III 235 consid. 5.2; 125 III 440 consid. 2a).  

 

2.2. En l'espèce, la cour cantonale a expliqué pourquoi la critique de la recourante mettant en cause le rapport de validation de l'OFCOM du 8 juillet 2021 n'avait pas à être examinée (arrêt attaqué consid. 8.2), de sorte que le grief de violation de l'art. 29 al. 1 Cst. doit être écarté. Sur le fond, la critique de la recourante sera traitée au consid. 3.5.  

 

3.  

La recourante se plaint d'une violation du principe de précaution et met en cause la détermination des immissions produites par les antennes adaptatives projetées. Elle fait valoir une violation des art. 11 al. 2 LPE, des art. 4, 11 al. 2 let. b, 12 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) ainsi que des ch. 62 al. 1 et 2, 63, 64 et 65 de l'annexe 1 ORNI. 

 

3.1. La protection contre les immissions est régie par le droit fédéral dans la LPE et les ordonnances édictées sur cette base. Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). La protection contre le rayonnement non ionisant, généré par l'exploitation d'installations fixes, est réglée par l'ORNI qui prévoit notamment des valeurs limites d'immission qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI). Les installations de téléphonie mobile doivent en outre respecter la valeur limite de l'installation dans le mode d'exploitation déterminant dans les lieux à utilisation sensible (LUS) (ch. 15, 64 et 65 annexe 1 ORNI). Sont notamment considérés comme tels les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (art. 3 al. 3 ORNI).  

Les valeurs limites de l'installation, qui sont inférieures aux valeurs limites d'immission, ont été fixées par le Conseil fédéral pour concrétiser le principe de prévention posé aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE. Elles sont déterminées conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation et le caractère économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés. Les valeurs limites de l'installation, qui réduisent les valeurs de l'intensité de champ électrique (admissibles par rapport aux valeurs limites d'immission) constituent une marge de sécurité par rapport aux risques avérés pour la santé (arrêt 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 3.1 destiné à publication et les arrêts cités). 

S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, les valeurs limites de l'installation sont de 4,0 volts par mètre (V/m) pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou moins, de 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou plus et de 5.0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 64 annexe 1 ORNI). Selon le ch. 65 de l'annexe 1 ORNI, les nouvelles et les anciennes installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible (LUS) dans le mode d'exploitation déterminant. 

L'art. 12 ORNI impose à l'autorité d'exécution de veiller au respect des limitations d'émissions fixées (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). 

 

3.2. A la différence des antennes de téléphonie mobile conventionnelles qui émettent essentiellement avec une répartition spatiale constante du rayonnement, les antennes adaptatives peuvent focaliser le signal dans la direction du terminal et le réduire dans les autres directions (formation de faisceaux, beamforming). Pour tenir compte de ce type d'antennes, une modification de l'ORNI a été adoptée le 17 avril 2019 (RO 2019 1491). Le ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI du 17 décembre 2021 (RO 2021 901) définit désormais les antennes émettrices adaptatives comme des "antennes émettrices exploitées de sorte que leur direction ou leur diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée".  

Concernant le mode d'exploitation déterminant, le ch. 63 de l'annexe 1 de l'ORNI, dans sa version applicable du 1er juin 2019 au 31 décembre 2021, prévoyait que, pour les antennes adaptatives, la variabilité des directions d'émission et des diagrammes d'antenne devait être prise en compte. La mise en oeuvre concrète de ce principe a d'abord été réglementée par une recommandation d'exécution rédigée par l'OFEV et intitulée "Antennes adaptatives, Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI pour les stations de base de téléphonie mobile et les stations WLL, OFEFP 2002, 2021" (ci-après: Complément OFEV 2021). Ce complément à la recommandation d'exécution a été publié le 8 juillet 2021. A la même date, le rapport sur la limitation automatique de la puissance et des systèmes d'assurance de la qualité des antennes par l'Office fédéral de la communication a été publié. 

Le 1er janvier 2022, la modification du ch. 63 de l'annexe 1 de l'ORNI est entrée en vigueur (RO 2021 901). L'al. 2 du ch. 63 annexe 1 ORNI prévoit désormais que s'agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-ensembles d'antennes commandés séparément ( sub arrays), un facteur de correction KAA peut être appliqué à l'ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont équipées d'une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à garantir que, durant l'exploitation, l'ERP moyenne sur une durée de six minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée.  

En d'autres termes, le mode d'exploitation déterminant pour les antennes adaptatives avec des facteurs de correction KAA permet de tenir compte du fait que la puissance d'émission maximale n'est pas atteinte dans toutes les directions simultanément, de sorte que l'exposition globale au rayonnement est plus faible. Ainsi, une antenne adaptative équipée de 16 sous-ensembles ( sub arrays) et ayant une puissance d'émission maximale de 1'500 W doit, en moyenne sur 6 minutes, respecter une puissance d'émission de 300 W. Autrement dit, cette antenne peut émettre brièvement à une puissance maximale de 1'500 W, tant que la puissance moyenne sur 6 minutes reste à 300 W, comme indiqué dans la fiche de site. Comme la puissance d'émission constitue l'un des éléments de base pour le calcul de l'intensité du champ électrique en un point déterminé, elle peut temporairement dépasser les valeurs limites d'installation. Toutefois, étant donné que le calcul de l'intensité du champ électrique repose désormais sur la puissance d'émission moyenne sur 6 minutes, et non plus sur la valeur maximale, il n'en résulte, sur le plan mathématique, aucun dépassement de la valeur limite d'installation (arrêt 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 3.3 destiné à la publication).  

 

3.3. La recourante reproche d'abord à la cour cantonale d'avoir évalué les rayonnements des antennes adaptatives litigieuses en appliquant le scénario du pire, alors que la demande d'autorisation de construire litigieuse date d'après l'entrée en vigueur des modifications de l'ORNI du 1er janvier 2022.  

 

3.3.1. En l'occurrence, la cour cantonale est partie du principe que la fiche de données spécifique au site avait été rédigée à un moment où il n'était pas encore possible d'appliquer un facteur de correction et qu'une fiche de données pour antennes adaptatives devrait contenir davantage d'information (notamment le choix d'un facteur de correction, l'ERPmax et l'ERP corrigée). Elle en a déduit que l'antenne aurait été autorisée sans l'application d'un facteur de correction et donc en scénario du pire ( worst case) applicable aux antennes conventionnelles.  

 

 

3.3.2. La Cour de justice ne peut cependant être suivie lorsqu'elle affirme que l'application d'un facteur de correction KAA n'est possible que depuis le 1er janvier 2022, date de l'entrée en vigueur de la révision du ch. 63 de l'annexe 1 ORNI régissant le mode d'exploitation déterminant.  

Avant le 8 juillet 2021, le rayonnement des antennes adaptatives s'évaluait, comme pour les antennes non adaptatives, en fonction du trafic maximal de communications et de données à la puissance d'émission maximale, c'est-à-dire en se basant sur des diagrammes d'antenne qui tiennent compte du gain maximal possible de l'antenne pour chaque direction d'émission ("scénario du pire", worst case).  

Dès le 8 juillet 2021, les opérateurs avaient déjà la possibilité d'exploiter des antennes en mode adaptatif, avec un facteur de correction KAA < 1. En effet, à cette date, le Complément OFEV 2021 et la validation de la limitation automatique de la puissance et des systèmes d'assurance de la qualité des antennes par l'OFCOM avaient été publiés. Le Complément OFEV 2021 définissait déjà de manière complète les conditions à respecter pour la mise en oeuvre d'un facteur de correction KAA ainsi que les valeurs maximales de celui-ci en fonction du nombre de sub arrays (ch. 3.3.2). Le Complément OFEV 2021 contenait déjà dans son annexe 1 un exemple de fiche complémentaire de la fiche de données spécifique au site qui avait été complété par les deux indications supplémentaires nécessaires pour les antennes adaptatives, soulignées en jaune, à savoir un champ intitulé "Mode adaptatif" dans lequel il faut répondre "oui" ou "non" ainsi qu'un champ dans lequel il faut, en cas de "oui", indiquer le nombre de sub arrays.  

Ce modèle est resté inchangé lors de la révision de l'ORNI entrée en vigueur le 1er janvier 2022. Cette révision de l'ORNI n'a apporté aucun changement matériel des règles applicables aux antennes adaptatives, mais avait pour seul but de renforcer la sécurité juridique en ancrant ces règles directement dans l'ordonnance plutôt que dans une recommandation de l'OFEV. Contrairement à ce qu'a retenu la Cour de justice, il n'est pas nécessaire d'indiquer le facteur de correction KAA et l'ERPmax sur la fiche de données spécifique au site. L'indication du nombre de sub arrays définit automatiquement le facteur de correction maximal qui pourra ensuite être appliqué pendant l'exploitation de l'antenne. L'indication de l'ERPmax est aussi inutile car elle résulte d'une simple opération mathématique, à savoir la multiplication de l'ERPn avec le facteur de correction maximal déterminé par le nombre de sub arrays (Complément OFEV 2021 ch. 3.3.3).  

 

3.3.3. En l'espèce, la fiche de données spécifique au site correspond au modèle publié par l'OFEV pour l'autorisation d'antennes adaptatives et contient ainsi les deux informations requises pour l'exploitation d'antennes adaptatives en mode adaptatif, à savoir l'indication "Mode adaptatif" avec la réponse "oui" et le nombre de sub arrays.  

Comme le relève l'OFEV, la LPE et l'ORNI n'ont donc pas été violées sur ce point. 

 

3.4. La recourante estime ensuite que "puisqu'il n'existe aucun moyen de mesurer une antenne adaptative exploitée en mode adaptatif, l'autorité ne pourra pas veiller au respect des limitations des émissions, en violation de l'art. 12 ch. 2 ORNI".  

 

3.4.1. L'Institut fédéral de métrologie (METAS) a publié, le 18 février 2020, le rapport technique intitulé "Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu'à 6 GHz" (ci-après: Méthode de mesure 5G). Ce rapport propose comme méthode de référence la méthode de mesure à sélection de code (qui permet d'évaluer la conformité d'une installation quant à la valeur limite de l'installation); à titre secondaire, il mentionne la méthode spectrale (ou méthode à sélection de fréquence (ch. 1.4, p. 4 s.). Par un avenant du 15 juin 2020, le METAS a apporté des ajustements à la méthode à sélection de fréquence (ch. 1, p. 2). Par ailleurs, l'OFEV a publié, le 30 juin 2020, des explications concernant la méthode de mesure du rayonnement des antennes adaptatives (cf. arrêt 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, consid. 5.1, avec développements sur les méthodes de mesure).  

Depuis la publication de ce rapport, les entreprises de mesure peuvent se faire accréditer par le Service d'accréditation suisse (SAS) pour la méthode de mesure METAS/OFEV et ainsi réaliser les mesures de réception des antennes adaptatives. A l'instar des méthodes de mesure précédentes, pour les technologies 2G à 4G, la méthode de mesure pour la 5G et les antennes adaptatives tient compte du fait que la mesure du rayonnement d'une antenne à un instant précis n'est pas en tant que telle indicative du respect des valeurs limites de l'ORNI, car le rayonnement varie fortement pendant le fonctionnement normal. C'est pourquoi les mesures de réception des antennes de téléphonie mobile sont réalisées en deux temps. Dans un premier temps, on mesure les canaux de synchronisation, car ceux-ci ont un rayonnement continu constant et fournissent un état de référence. Dans un second temps, on procède à une extrapolation du résultat obtenu pour le rayonnement global déterminant autorisé dans la fiche de données spécifique au site (arrêts 1C_196/2022 du 13 octobre 2023 consid. 5.2; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.3).  

S'agissant de l'application de la méthode de mesure à sélection de code aux antennes adaptatives et à la 5G, la seule nouveauté est que les faisceaux de synchronisation et les faisceaux utiles effectifs (canaux de trafic) peuvent avoir des diagrammes d'antenne différents (mais connus). Le cas échéant, il y a lieu, lors de l'extrapolation, de procéder pour le mode d'exploitation déterminant à une conversion des diagrammes, en sus de ce qui se faisait déjà pour les méthodes précédentes. Le rapport technique de METAS (voir chap. 2 à 8) décrit en détail comment extrapoler les valeurs des signaux de signalisation et de synchronisation pour le mode d'exploitation déterminant. Les exigences relatives à l'incertitude de mesure ont été définies par METAS de manière aussi rigoureuse que pour les méthodes de mesure des anciennes technologies de téléphonie mobile. Comme auparavant, l'extrapolation nécessite certaines données émanant de l'opérateur. L'autorité d'exécution et l'entreprise de mesure peuvent effectuer des vérifications par sondage pour en contrôler l'exactitude (cf. arrêts 1C_196/2022 du 13 octobre 2023 consid. 5.3; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.3). 

 

3.4.2. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur le rapport de mesure du METAS, sur les méthodes de mesure qui y sont décrites ainsi que sur les diagrammes d'antenne à la base du permis de construire contesté. Il a jugé que les méthodes recommandées par le METAS pour effectuer les mesures de réception étaient appropriées pour les antennes adaptatives (cf. arrêts 1C_134/2024 du 19 mars 2025 consid. 6; 1C_314/2022 du 24 avril 2024 consid. 6.3; 1C_45/2023 du 16 janvier 2024 consid. 7.3; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.4; 1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 5.5; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023 consid. 5.2; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 8); il n'en va pas autrement dans le cas présent. Le grief de la recourante, selon lequel il manquerait une méthode de mesure indépendante et objectivée, a été rejeté par le Tribunal fédéral (cf. arrêt 1C_100/2021 du 14 février 2023, consid. 7.1 et 8.4.3). Il n'y a donc pas lieu de revenir sur cette jurisprudence.  

 

 

3.5. La recourante prétend enfin que le SABRA aurait dû vérifier la conformité du système de limitation automatique de puissance en s'assurant que ledit système a été dûment évalué par un service de contrôle externe indépendant, conformément à l'ORNI et au Complément OFEV 2021. Elle rappelle que s'il entend exploiter un facteur de correction KAA, l'opérateur a l'obligation d'implémenter une application logicielle de limitation de puissance automatique dans chaque cellule "vérifiée par un service de contrôle externe indépendant". Si elle reconnaît qu'un tel test a été fait par l'Office fédéral de la communication (OFCOM) le 8 juin 2021, elle estime que les exigences de l'OFEV n'ont pas été respectées. Elle soutient encore que comme l'opérateur prévoit "de dépasser cycliquement la valeur limite de l'installation de 5 V/m", le projet ne serait pas conforme à plusieurs dispositions applicables de l'ORNI définissant l'installation et fixant la VLInst. Elle juge aussi contestable le rapport de validation des antennes adaptatives, car le champ électrique mesuré pour ce rapport de validation différerait de la puissance émise.  

 

3.5.1. En cas d'application du facteur de correction, il peut arriver, en exploitation réelle, que la puissance d'émission émise dépasse durant une courte période la puissance d'émission maximale autorisée (soit la puissance d'émission corrigée par le facteur de correction). C'est pour cette raison que le facteur de correction peut être appliqué seulement si l'antenne adaptative est dotée d'une limitation automatique de la puissance. Celle-ci doit garantir qu'en cours d'exploitation, la puissance apparente rayonnée (ERP) émise, calculée en moyenne sur six minutes, ne dépasse pas la puissance émise corrigée (ch. 63 al. 2 annexe 1 ORNI). La limitation automatique de la puissance est une application logicielle implémentée sur l'antenne. Elle détecte en permanence la puissance totale de l'antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur de courtes périodes, des pics de puissance supérieurs à la puissance d'émission corrigée déclarée dans la fiche de données spécifique au site se produisent, la puissance est réduite (et donc la capacité fournie) de telle sorte que la puissance émettrice moyenne sur une période de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission déclarée. Le système automatique calcule donc en permanence la "moyenne mobile" de la puissance émettrice des six dernières minutes. S'il est prévisible que cette moyenne courante puisse dépasser la puissance autorisée, la puissance est réduite, de telle sorte que la valeur moyenne reste sûrement en dessous du seuil spécifié (Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 février 2021, OFEV, p. 22 [ci-après: Explications OFEV 2021]).  

Le fonctionnement de la limitation de puissance automatique est garanti dans le système d'assurance qualité (AQ). La limitation automatique de la puissance doit être enregistrée dans le système d'assurance qualité des opérateurs de téléphonie mobile "d'une manière facile à comprendre pour l'autorité". Elle doit être vérifiée par un service de contrôle externe indépendant; les rapports d'audit sont remis aux autorités compétentes. Les défaillances de la limitation de puissance automatique doivent être rapportées, de même que les dépassements de la valeur moyenne de la puissance d'émission établie sur six minutes au-dessus de la puissance d'émission ERP déclarée. Le fonctionnement et la solution logicielle de la limitation de puissance automatique doivent être transparents et vérifiables par les autorités. Les messages d'erreur des systèmes d'assurance de la qualité sont annoncés aux autorités (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 22; Complément OFEV 2021, chap. 3.3.4, p. 10s). 

Le système d'assurance qualité a été contrôlé par un organisme externe qui a délivré un certificat à Swisscom (<https://www.bafu.admin.ch> sous le thème Electrosmog > Informations pour les spécialistes > Mesures > Téléphonie mobile : Assurance de la qualité [consulté le 4 juin 2025]; arrêt 1C_307/2023 précité consid. 7.5, destiné à la publication). 

Par ailleurs, l'OFCOM a vérifié si la limitation automatique de la puissance des antennes adaptatives fonctionnait correctement. À cet effet, il a mené une campagne de mesures et établi des rapports de validation pour les trois opérateurs. Lors de cette campagne, il a mesuré tout le signal, y compris les canaux de trafic, de manière sélective en termes de fréquence. Les rapports de validation confirment que les opérateurs utilisent la limitation automatique de puissance, de manière à ce que la puissance d'émission des antennes adaptatives en service soit automatiquement réduite à la valeur autorisée conformément aux exigences de l'ORNI (rapport de validation du 8 juillet 2021 sur la limitation de puissance automatique: <https://www.bakom.admin.ch> sous Fréquences et antennes > Les conditions pour l'exploitation des antennes adaptatives sont remplies [consulté le 4 juin 2025]). 

 

 

3.5.2. En ce qui concerne les critiques émises au sujet de ce rapport de validation, la seule prétendue incohérence mise en avant par la recourante concerne le fait que l'expert qu'elle a mandaté aurait observé des différences entre la puissance émise par l'antenne et le champ électrique mesuré (augmentation du champ électrique malgré une baisse de la puissance émise, respectivement hausse du champ électrique alors que la puissance moyenne reste quasiment identique). Or, le rapport de l'OFCOM explique ce phénomène sous ch. 5.1.3: "Comme il s'agit d'un fonctionnement réel, la station de base optimise continuellement le réglage à l'intérieur du canal radio. Cela signifie que l'occupation des sous-bandes et l'exploitation des réflexions sont adaptées en permanence à l'environnement, par exemple en cas d'ombre causée par un véhicule. Cela permet d'obtenir la meilleure qualité de transmission possible. Ainsi, la mesure de l'intensité du champ peut indiquer des valeurs de réception variables, alors que la puissance d'émission reste la même".  

Il s'ensuit que le phénomène observé ne contredit pas l'explication donnée par l'OFCOM mais illustre la complexité des réseaux adaptatifs modernes. Cela soulève des questions techniques sur l'interprétation des mesures de champ, mais n'indique pas nécessairement un dépassement des normes d'exposition. 

Il est toutefois vrai que les contrôles effectués par les systèmes d'assurance qualité peuvent être faussés si les informations fournies par les opérateurs de téléphonie mobile sont inexactes. Il y a quelques années, des contrôles aléatoires effectués dans le canton de Schwyz ont ainsi révélé que la hauteur ou l'orientation de plusieurs antennes n'avaient pas été correctement enregistrées dans la base de données AQ. En 2019, le Tribunal fédéral a donc demandé à l'OFEV de procéder à nouveau à un contrôle des systèmes AQ à l'échelle nationale ou d'en coordonner la réalisation. Les premiers résultats d'un projet pilote comprenant des contrôles sur place de 76 installations de téléphonie mobile sont désormais disponibles (OFEV, Système d'assurance qualité pour les installations de téléphonie mobile: projet pilote relatif aux contrôles sur site 2022, 2 avril 2024, <https://www.bafu.admin.ch> sous le thème Electrosmog > Informations pour spécialistes > Mesures > Téléphonie mobile : Assurance de la qualité [consulté le 4 juin 2025]). Ces premiers résultats ne remettent pas fondamentalement en cause la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral. Il convient d'attendre les résultats définitifs de l'examen par l'OFEV. À l'heure actuelle, ces résultats ne donnent en tout état de cause aucune raison de remettre en cause le bon fonctionnement des systèmes d'assurance qualité (cf. arrêts 1C_307/2023 précité consid. 7.5, destiné à la publication; 1C_279/2023 du 6 février 2025 consid. 7.3; 1C_459/2023 du 12 août 2024 consid. 9.3 et les arrêts cités). 

 

3.5.3. Par conséquent, en l'état actuel des connaissances, il n'y a pas de raison de remettre en question le rapport de validation effectué par l'OFCOM ainsi que la conformité du système de limitation de puissance automatique. Le SABRA n'avait ainsi pas à effectuer de contrôle supplémentaire et l'arrêt attaqué est conforme au droit fédéral sur ce point.  

 

3.6. En définitive, la recourante ne parvient pas à démontrer que l'installation litigieuse ne serait pas conforme aux exigences de l'ORNI et ne respecterait pas le principe de prévention de la LPE.  

 

4.  

La recourante fait enfin valoir une violation de l'art. 29a Cst. 

Contrairement à la compréhension erronée de la Cour de justice, l'antenne a bien été autorisée avec des antennes adaptatives fonctionnant en mode adaptatif, avec l'application d'un facteur de correction KAA dès sa première mise en service. Ainsi, les développements de la recourante quant à la future application d'un tel facteur sont dépourvus de pertinence. Le grief doit être écarté. 

 

5.  

Il s'ensuit que le recours est rejeté. 

La commune recourante, qui agit dans le cadre de ses attributions officielles, n'est pas astreinte aux frais de justice (art. 66 al. 4 LTF). Elle versera en revanche des dépens à Swisscom qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF; arrêt 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 5). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est rejeté. 

 

2.  

Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 

 

3.  

Une indemnité de 3'000 fr. est allouée à Swisscom (Suisse) SA à titre de dépens, à la charge de la commune de Perly-Certoux. 

 

4.  

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Département du territoire du canton de Genève, à la Cour de justice du canton de Genève (Chambre administrative) et à l'Office fédéral de l'environnement. 

 

 

Lausanne, le 16 juin 2025 

 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Haag 

 

La Greffière : Tornay Schaller