Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_377/2025
Urteil vom 26. Februar 2026
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
nebenamtlicher Bundesrichter Berger,
Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Damian P. Stocker,
gegen
Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Generalsekretariat, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld,
Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Direktzahlungen 2020,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 26. Mai 2025 (B-5152/2022).
Sachverhalt
A.
A.a.
A.A.________ bewirtschaftete bis Ende 2020 den Landwirtschaftsbetrieb mit der Betriebsnummer xxx in U.________/TG. 2021 übernahm sein Sohn, B.A.________, den Betrieb. Nachdem das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Landwirtschaftsamt) an A.A.________ für das Jahr 2020 Direktzahlungen ausgerichtet hatte, führten das Veterinäramt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Veterinäramt) und die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (nachfolgend: KOL) am 2. Dezember 2020 auf dem Betrieb eine unangemeldete Kontrolle betreffend die Bereiche qualitativer und baulicher Tierschutz, Tierarzneimittel und Tierverkehr durch. Gemäss den Inspektions- und Kontrollbescheinigungen vom 2. und 15. Dezember bzw. dem Kurzprotokoll vom 2. Dezember 2020 wurden in allen drei genannten Bereichen Mängel festgestellt.
A.b. Nachdem A.A.________ am 23. August 2021 zur vom Landwirtschaftsamt in Anschluss an die Kontrolle vom 2. Dezember 2020 in Aussicht genommene Rückforderung der für 2020 ausgerichteten Direktzahlungen Stellung genommen hatte, verfügte das Landwirtschaftsamt am 21. Oktober 2021, dass für das Jahr 2020 keine Direktzahlungen auszurichten seien und forderte die bezogenen Direktzahlungen von Fr. 120'370.15 zurück. Zur Begründung führte es aus, anlässlich der Kontrolle vom 2. Dezember 2020 seien folgende Mängel festgestellt worden: fehlender Witterungsschutz bei der dauernden Haltung im Freien, lahmende sowie verschmutzte Tiere, ein lungenkrankes Tier sowie eine vorhandene Verletzungsgefahr. Aufgrund der Mängel "dauernde Haltung im Freien" (181 Tiere) und "Lahmheit" (12 Tiere) liege eine Verletzung des ökologischen Leistungsnachweises durch Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung vor. Da es sich um Wiederholungsfälle handle, ergebe sich eine Direktzahlungskürzung von 127,16 Grossvieheinheits (GVE) -Punkten. Damit entfalle der Anspruch auf Direktzahlungen.
B.
B.a. Am 7. Oktober 2022 wies das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (nachfolgend: DVI) einen Rekurs A.A.________s gegen die verfügte Rückzahlung der Direktzahlungen 2020 ab. Gegen den Rekursentscheid des DVI betreffend Direktzahlungen gelangte A.A.________ mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Am 26. Mai 2025 wies das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, die Beschwerde ab.
B.b. Am 31. Oktober 2023 erteilte das Veterinäramt des Kantons Thurgau A.A.________ einen Verweis und kündigte ihm an, er habe "bei einem erneuten Verstoss gegen die Veterinärgesetzgebung oder eine in den Geltungsbereich derselben fallenden Bestimmung von Bund oder Kanton mit einer noch schärferen Administrativsanktion zu rechnen".
Am 2. Dezember 2024 wies das DVI einen Rekurs A.A.________s gegen die Verfügung des Veterinäramts ab. Gegen diesen Entscheid gelangte A.A.________ mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Juli 2025 beantragt A.A.________, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Mai 2025 sei aufzuheben und auf die Rückforderung der Direktzahlungen sei zu verzichten, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung ans Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das DVI sowie das Landwirtschaftsamt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz, das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen sowie das Bundesamt für Landwirtschaft haben auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet.
Erwägungen
1.
Die Eintretensvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. a,
2.
2.1.
2.1.1. Das Bundesgericht wendet das Bundesgesetzesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und prüft es mit uneingeschränkter (voller) Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 148 II 73 E. 8.3.1; 148 V 21 E. 2; 148 V 209 E. 2.2; 148 V 366 E. 3.1). Dementsprechend ist das Bundesgericht weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 148 II 73 E. 8.3.1; 148 V 366 E. 3.1).
2.1.2. Anders als im Fall des Bundesgesetzesrechts geht das Bundesgericht der Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (einschliesslich der Grundrechte) nur nach, falls und soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet wird (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Person hat daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 150 II 346 E. 1.5.3 mit Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG; BGE 149 I 207 E. 5.5; 149 II 43 E. 3.5; 149 IV 57 E. 2.2; 149 V 108 E. 4). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können im bundesgerichtlichen Verfahren von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn zudem die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und
3.
Streitgegenstand ist die Rechtmässigkeit der Rückforderung der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2020.
3.1. In Umsetzung des Verfassungsauftrags in Art. 104 Abs. 3 lit. a BV ergänzt der Bund zwecks Abgeltung der von den Bewirtschaftenden erbrachten gemeinwirtschaftlichen Leistungen und um ihnen damit ein angemessenes Entgelt zukommen zu lassen gemäss Art. 70 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (SR 910.1; LwG) das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen (vgl. Alexander Schaer, in: Roland Norer [Hrsg.], Handkommentar Landwirtschaftsgesetz, 2019, N 1 zu Art. 70 LwG). Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist namentlich die Erbringung des ökologischen Leistungsnachweises (Art. 70 Abs. 1 lit. b LwG; nachfolgend; ÖLN) sowie dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden (Art. 70 Abs. 1 lit. c LWG). Der ÖLN umfasst insbesondere eine artgerechte Haltung der Nutztiere (Art. 70 Abs. 2 lit. a LwG). Dazu hält Art. 12 der Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen in der Landwirtschaft (SR 910.13; DZV) fest, dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden müssen.
3.2. Direktzahlungen können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin das Landwirtschaftsgesetz, dessen Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). In Art. 170 Abs. 3 LwG wird der Bundesrat ermächtigt, die Kürzungen von Direktzahlungsbeiträgen bei Verletzung von Vorschriften im Bereich der Direktzahlungen zu regeln.
3.2.1. In Ausführung dieser Ermächtigung hat der Bundesrat in Art. 105 ff. DZV Vorschriften über die Kürzung und den Verzicht auf die Kürzung von Direktzahlungen aufgestellt. Die Kürzung der Beiträge richtet sich nach Anhang 8 DZV (Art. 105 Abs.1 DZV).
3.2.2. Gemäss Anhang 8 Ziff. 2.3 DZV (Kürzung unter dem Titel Tierschutz) wird die Kürzung nach einem Punktesystem berechnet, welches sich für die hier interessierende Kürzung wie folgt darstellt:
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Mangel beim Kontrollpunkt
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Kürzung
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a. Verstösse gegen die baulichen und die Qualitätsvorgaben beim Tierschutz, mit Ausnahme des Auslaufs von angebundenem Rindvieh und von angebundenen Ziegen. Bei mehreren voneinander unabhängigen Mängeln pro Tier werden die Punkte addiert
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Mind. 1 Pt. pro betroffene GVE. Für Tierkategorien ohne GVE-Faktor legt der Kanton die Pte. pro Tier fest, jedoch max. 1 Pt. pro Tier
Bei Tierhaltungsformen mit mehreren Umtrieben pro Jahr sind die betroffenen GVE anhand der Umtriebe gemäss der LBV zu gewichten
|
Anhang 8 Ziff. 2.3.1 Abs. 5 DZV bestimmt zudem, dass die Punkte bei einem Mangel und die Pauschalbeiträge bei einem Wiederholungsfall verdoppelt und ab dem zweiten Wiederholungsfall vervierfacht werden. Ein Wiederholungsfall liegt gemäss Anhang 8 Ziff. 1.2 DZV vor, wenn beim selben Kontrollpunkt der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehenden Beitragsjahre beim selben Bewirtschafter oder bei derselben Bewirtschafterin festgestellt wurde.
3.2.3. Aus dem vom DVI und von der Vorinstanz bestätigten Entscheid des Landwirtschaftsamts vom 21. Oktober 2021 ergibt sich folgende Berechnung für die anlässlich der Kontrolle vom 2. Dezember 2020 festgestellten Verstösse gegen die baulichen und Qualitätsvorgaben beim Tierschutz:
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Mängel bei der Schafhaltung
Qualitativer und bauliche Tierschutz
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Anzahl betroffene Tiere
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Grossvieh-
einheiten
(GVE) *
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Wiederholungen
|
Total
Punkte
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|
Dauernde Haltung im Freien
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181
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30.77
|
ja**
|
123.08
|
|
Lamm hochgradig lahm
|
1
|
0.03
|
nein
|
0.03
|
|
Verletzungsgefahr Alplämmer
|
60
|
1.80
|
nein
|
1.80
|
|
Tierpflege: Lahmheit
|
12
|
2.04
|
ja***
|
4.08
|
|
Tierpflege: verschmutzte Tiere
|
3
|
0.51
|
nein
|
0.51
|
|
Tierpflege: Lungenkrankheit
|
1
|
0.17
|
nein
|
0.17
|
|
Verletzungsgefahr: Mutterschafe
|
70
|
11.90
|
nein
|
11.90
|
|
Total Punkte
|
|
|
|
141.57
|
|
Total Punkte aus Wiederholungen
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|
127.16
|
*GVE-Faktor: Schafe 0.17 GVE; Weidelämmer 0.03 GVE
**Wiederholung aus den Kontrollen vom 4.12.2018, 6.2.2019 und 13.2.2019
***Wiederholung aus der Kontrolle vom 4.12.2018
Gestützt auf diese Berechnung ergaben sich gemäss Anhang 8 Ziff. 2.3.1 Abs. 1 und 2 DZV (Die Kürzungen erfolgen mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten, die wie folgt umgerechnet werden: Summe der Punkte mal 100 Franken pro Punkt[...]) die für das Jahr 2020 ausgerichteten Direktzahlungen von Fr. 120'370.15 überschreitende Kürzungen, weshalb die gesamten Zahlungen zurückgefordert wurden.
4.
Der Beschwerdeführer ist zunächst der Auffassung, das Tierschutz- und das Direktzahlungsverfahren hätten materiell und formell miteinander koordiniert werden müssen.
4.1. Er macht geltend, eine entsprechende Koordinationspflicht zwischen dem Direktzahlungs- und dem Tierschutzverfahren ergebe sich bei verfassungskonformer Auslegung bereits aus Art. 181 Abs. 1bis LWG. Zudem folge das Koordinationsgebot auch aus dem Willkürverbot von Art. 9 BV, dem ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Grundsatz der Einheit und der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sowie dem Gebot der Vereinfachung und Beschleunigung von Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV. Es diene der Verhinderung von Verfahrensverzögerungen sowie der Vereitelung von Bundesrecht. Hier sei die von Landwirtschaftsgesetzgebung und Verfassung geforderte Verfahrenskoordination nicht erfolgt. Die Direktzahlungskürzung sei in einem unkoordinierten Verfahren erfolgt. Der angefochtene Entscheid sei daher aufzuheben.
4.2. Dieses Vorbringen erweist sich, soweit es hinsichtlich der Rüge der Verfassungsverletzung überhaupt ausreichend substanziiert ist (vgl. oben E. 2.1.2), als unbegründet.
4.2.1. Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, ging es dem Gesetzgeber beim Erlass von Art. 181 Abs. 1bis LWG in erster Linie darum, die Koordination der Kontrollen von Bund, Kantonen sowie von privaten Organisationen im Agrar-, Veterinär- und Lebensmittelrecht und weiteren Bereichen zu verstärken, da die Kontrollaktivitäten auf den Betrieben zu grossem administrativem Aufwand, zu Doppelkontrollen und auch zu Kontrolllücken führten (Botschaft Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6337 ff. 6451 und 6471; Elvira Brunner, a.a.O., N 16 zu Art. 181). Dabei hat sich der Gesetzgeber, wie sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sowohl aus dem Wortlaut wie auch aus der systematischen Stellung von Art. 181 Abs. 1bis LwG, der unter den Vorschriften über den Vollzug der Landwirtschaftsgesetzgebung (9. Titel: Schlussbestimmungen, 1. Kapitel: Vollzug) und dort unter der Marginale "Kontrolle" steht, darauf beschränkt, den Bundesrat zu ermächtigen, Vorschriften zu erlassen, damit beim Vollzug des Landwirtschaftsgesetzes sowie von weiteren die Landwirtschaft betreffenden Gesetzen eine einheitliche, gemeinsame, aufeinander abgestimmte Kontrolltätigkeit und der notwendige Informationsaustausch unter den zuständigen Kontrollorganen gewährleistet ist. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat durch den Erlass von Art. 1 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2018 über die Koordination der Kontrollen auf Landwirtschaftsbetrieben (VKKL, SR 910.15) sowie Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Mai 2020 über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände (MNKPV, SR 817.032) Gebrauch gemacht, indem er festgelegt hat, dass die Grundkontrollen in der Primärproduktion koordiniert werden müssen. Eine darüber hinausgehende Verfahrenskoordination für die an solche Kontrollen anschliessenden Verwaltungs- und gegebenenfalls Verwaltungsjustizverfahren hat der Gesetzgeber nicht vorgesehen.
Eine Koordination der Kontrolltätigkeit hat hier unbestrittenermassen stattgefunden, indem die Kontrolle vom 2. Dezember 2020 vom Veterinäramt und der KOL gemeinsam durchgeführt wurde. Ausserdem stimmten sich das Landwirtschaftsamt und das Veterinäramt vor Erlass der Verfügung vom 21. Oktober 2021 informell ab, wobei Letzteres bestätigte, dass hinsichtlich der Tierschutzfeststellungen vom 2. Dezember 2020 keine Änderungen mehr erfolgen würden (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.7.3). Von einer Verletzung der einfachgesetzlichen Koordinationsvorgaben der Bundesgesetzgebung kann somit keine Rede sein. Daran ändert insbesondere auch das Vorbringen des Beschwerdeführers nichts, wonach der administrative Aufwand während der Kontrollen sehr gering sei, das Gros des Aufwands für die Betroffenen sich indessen erst in den an diese anschliessenden Verwaltungsverfahren ergebe. Der Bundesgesetzgeber hat ausdrücklich nur eine Koordination der Kontrollen, nicht jedoch der an diese anschliessenden Verwaltungs- und gegebenenfalls Verwaltungsjustizverfahren vorgesehen.
4.2.2. Hinsichtlich der Rüge der Verletzung des aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben geltenden Koordinationsgebots ist bereits zweifelhaft, ob dieses Vorbringen den Anforderungen an eine entsprechende Rüge der Verfassungsverletzung genügt (vgl. oben E. 2.1.2). Abgesehen davon erweist sich das Vorbringen jedenfalls als unbegründet.
Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts oder getrennt zu verwirklichender Vorhaben, die eine materielle Einheit bilden (vgl. Urteile 1C_445/2023, 1C_473/2023 vom 6. September 2024 E. 4.5.2), verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich u.a. aus dem Willkürverbot sowie dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1 m. H.).
Entgegen dem Beschwerdeführer ginge es zu weit, für das Verfahren betreffend die Kürzung der Direktzahlungsbeiträge und das tierschutzrechtliche Verfahren von Verfassungs wegen eine vollständige Verfahrenskoordination zu verlangen. Zwar liegt beiden Verfahren der gleiche, anlässlich der Kontrolle vom 2. Dezember 2020 erhobene Sachverhalt zugrunde. Hier waren bzw. sind indessen nicht miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1). Gegenstand und Ziele des Tierschutz- und des Direktzahlungsverfahrens unterscheiden sich, worauf bereits die Vorinstanz hingewiesen hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.7.1), grundlegend voneinander: Das Tierschutzverfahren dient dem Schutz der Tiere und zielt darauf ab, Tierschutzmängel zu beseitigen sowie den tierschutzkonformen Zustand wiederherzustellen. Beim Direktzahlungsverfahren geht es dagegen um die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Bewirtschaftenden. So sieht denn auch Art. 105 i.V.m. Anhang 8 Ziff. 2.11.1 DZV nur bei Verstössen gegen das Gewässer-, Umwelt- sowie das Natur- und Heimatschutzgesetz vor, dass Direktzahlungsbeiträge gekürzt werden, wenn der Verstoss mit einem rechtskräftigen Entscheid, mindestens mit einer Verfügung der zuständigen Vollzugsbehörde, festgestellt wurde. Für die hier infrage stehenden Kürzungen wegen Mängeln im Bereich des Tierschutzes ist ein entsprechender Entscheid von Bundesrechts wegen hingegen gerade nicht verlangt. Auch die Rechtsmittelwege in beiden Verfahren sind verschieden, d.h. Sondervorschriften, welche die ordentliche Verfahrensordnung durchbrechen, um auf diese Weise eine Koordination der beiden Verfahren zu ermöglichen (unter Vorbehalt der dargelegten Koordination der Kontrollverfahren), fehlen. Der Gesetzgeber hat damit klar auf eine Verfahrenskoordination verzichtet.
Dass gleiche tatsächliche Fragen sich in verschiedenen Verfahren stellen können, ist im Übrigen nicht ungewöhnlich und führt für sich allein nicht dazu, dass solche Verfahren von Verfassungs wegen miteinander zu koordinieren wären. Befürchtet ein Rechtssuchender, dass Verwaltungs- und Justizbehörden in einer solchen Situation mit Bezug auf den einer Streitsache zugrunde liegenden Sachverhalt in verschiedenen Verfahren zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen, steht im Übrigen nichts entgegen, in einem Verfahren eine Sistierung bis zur Beendigung des anderen Verfahrens zu beantragen. Zu Recht weist daher die Vorinstanz auch darauf hin, dass der Beschwerdeführer im gesamten Verfahren keinen Sistierungsantrag gestellt hat, um auf diese Weise zu ermöglichen, dass das Bundesverwaltungsgericht mit Bezug auf den zugrundeliegenden Sachverhalt dessen Überprüfung durch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau abwartet (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.10). Von einer Verletzung des Koordinationsgebots, soweit es sich aus der Verfassung ergibt, kann somit nicht gesprochen werden.
5.
Der Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht die dargelegte Berechnungsweise der Direktzahlungskürzung (E. 3 hiervor). Er macht jedoch geltend, die Vorinstanz habe den relevanten Sachverhalt in versch iedener Hinsicht willkürlich festgestellt, woraus sich im Ergebnis eine viel zu hohe Berechnung der Direktzahlungskürzung ergebe.
5.1. Die Sachverhaltsfeststellung oder die Beweiswürdigung erweist sich als offensichtlich unrichtig und damit willkürlich, wenn das Gericht den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkennt, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt lässt oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen zieht. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmen, belegt keine Willkür (vgl. BGE 150 II 417 E. 2.6.4; 140 III 264 E. 2.3; Urteile 2C_68/2024 vom 30. Juni 2025 E. 5.3, zur Publ. vorgesehen; 2C_160/2023 vom 21. Januar 2025 E. 6.2, nicht publ. in: BGE 151 II 46; 2D_18/2023 vom 5. März 2024 E. 4.1).
5.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe, obwohl im ursprünglich von Hand aufgenommenen Protokoll für die Anzahl der Schafe und Lämmer auf den anlässlich der Kontrolle in Augenschein genommenen Weiden Schätzzahlen figuriert hätten und erst in den Inspektions- und Kontrollbescheinigungen von exakten Zahlen ausgegangen worden sei, einfach auf die Zahlen in der Kontrollbescheinigung abgestellt. Diese Gleichsetzung sei offensichtlich falsch und mithin willkürlich. Gemäss der unzutreffenden Sachdarstellung im angefochtenen Entscheid müssten sich im Kontrollzeitpunkt auf der Weide "C.________" 60 Mutterschafe und 40 Lämmer befunden haben. Die in den Akten liegende Videoaufnahme zeige jedoch, wenn man sie, was einfacher sei, anhalte und Bildschirmfotos davon erstelle (der Beschwerde liegen zwei Fotos bei, auf denen die darauf sichtbaren Tiere - gemäss Beschwerdeführer, um Doppelzählungen zu vermeiden - durch einen roten Strich getrennt sind), dass sich viel weniger Tiere auf der Weide befunden hätten.
5.3. Selbst wenn mit dem Beschwerdeführer davon ausgegangen wird, dass die spätere Fixierung von anlässlich der Kontrolle geschätzten Zahlen im Kontrollbericht nicht bedeutet, dass sich exakt so viele Tiere auf der Weide befanden wie beim Augenschein geschätzt, folgt daraus doch nicht, dass die Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz unhaltbar wäre. Es ist zwar nicht auszuschliessen, dass geringfügig weniger Tiere auf der Weide waren. Ebenso gut ist aber vorstellbar, dass sich einige wenige Tiere mehr als geschätzt auf der Weide befanden. Wie die Berechnung durch das Landwirtschaftsamt zeigt (Direktzahlungskürzung von 127.16 GVE), hätte hier im Übrigen, auch wenn von einer geringfügig niedrigeren Anzahl von Schafen auf der Weide "C.________" ausgegangen worden wäre, eine GVE-Punktzahl resultiert, welche zur vollen Rückforderung der Direktzahlungen 2020 geführt hätte. Die bei jeder Schätzung in Kauf zu nehmenden geringen Abweichungen spielten somit für den Ausgang des vorinstanzlichen Verfahrens keine Rolle. Schon deshalb erweist sich das Vorbringen des Beschwerdeführers als unbegründet.
Unzureichend substanziiert sind im Übrigen seine Einwendungen unter Bezugnahme auf zwei von ihm selbst erstellte Standbilder aus dem Video, welches die Kontrollbehörden am 2. Dezember 2020 auf der Weide "C.________" aufgenommen haben. Allein damit, dass auf diesen beiden Standbildern, welche offensichtlich nur einen Bruchteil des insgesamt aufgenommenen Bildmaterials darstellen und auch nicht die gesamte Weide zeigen, weniger als die geschätzten Schafe sichtbar sind, vermag der Beschwerdeführer nicht darzulegen, dass die Schätzung der Kontrollbehörde offensichtlich überhöht ist.
5.4. Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, die Vorinstanz habe mit Bezug auf jene Schafe, bei denen Lahmheit festgestellt worden sei, den Sachverhalt in unhaltbarer Weise ermittelt. So habe sie zwar gegenüber dem Entscheid des DVI, der von 12 lahmen Tieren ausgegangen sei, aufgrund eigener Feststellungen die Zahl der erwiesenermassen lahmen Tiere um eines auf 11 reduziert. Gleichzeitig habe sie jedoch bei 6 Schafen, für welche die Ohrmarkennummern bekannt seien, angenommen, die im Kontrollbericht gewählte Kategorisierung der Tiere gemäss Anhang zur Verordnung vom 7. Dezember 1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (SR 910.91, LBV) sei korrekt. Die Kategorisierung sei indessen mit Bezug auf zwei Schafe nachweislich falsch, da diese zum Kontrollzeitpunkt noch nicht älter als ein Jahr gewesen seien und daher mit 0.00 Punkten anstatt mit 0.17 Punkten hätten berücksichtigt werden müssen.
Zudem handle es entgegen den Feststellungen bei der Kontrolle sowohl bei diesen beiden als auch bei den übrigen Tieren mit Ohrmarken nicht um Mutterschafe. Umso weniger könne auf die Feststellungen mit Bezug auf die übrigen Schafe, bei denen auf der Weide - und zwar ohne Eruierung der Ohrmarkennummern - Lahmheit festgestellt worden sei, auf eine zutreffende Kategorisierung gemäss Anhang zur LBV Ziff. 3.2 geschlossen werden. Damit erweise sich aber die gesamte Berechnung der Direktzahlungskürzung als unhaltbar, weil von einer viel zu hohen Punktzahl ausgegangen werde, indem nicht nur eine viel zu hohe Zahl von Individuen, sondern überdies eine unzutreffende - da auf eine falschen Zuordnung gemäss Anhang LBV Ziff. 3 beruhende - Kategorisierung zugrunde gelegt werde.
5.5. Der Beschwerdeführer machte diesen Punkt erstmals vor der Vorinstanz geltend. Auch wenn mit Bezug auf die beiden vom Beschwerdeführer erwähnten eingestallten Schafe mit Ohrmarkennummern, bei denen Lahmheit festgestellt wurde, eine falsche Kategorisierung angenommen würde, lässt dies nicht den Schluss zu, die übrigen 9 Tiere mit Lahmheit seien ebenfalls falsch kategorisiert worden. Das Gleiche gilt mit Bezug auf die übrigen Schafe, für welche Mängel hinsichtlich der dauernden Haltung im Freien auf den Weiden "C.________", "D.________" und "E.________" festgestellt wurde. Allein daraus, dass zwei eingestallte Schafe falsch kategorisiert wurden, lässt sich nicht ableiten, dass den erfahrenen Kontrollpersonen hinsichtlich der auf den Weiden kontrollierten Schafe mit Bezug auf deren Kategorisierung gemäss Anhang LBV Ziff. 3 in einem ins Gewicht fallenden Ausmass Fehler unterlaufen wären, die bei richtiger Kategorisierung mit Bezug auf die Kürzung der Direktzahlungen zu einem anderen Ergebnis geführt hätten. Dies muss umso mehr gelten, als wie die Vorinstanz zutreffend feststellt, mindestens 27 Schafe hätten falsch kategorisiert worden sein müssen, damit dies einen Einfluss auf den Entscheid betreffend Rückforderung der Direktzahlungen gehabt hätte (angefochtener Entscheid E. 13.9). Im Ergebnis hält der angefochtene Entscheid damit entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers vor dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot stand.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet und ist daher abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, dem Bundesamt für Landwirtschaft BLW, dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, mitgeteilt.
Lausanne, 26. Februar 2026
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner