Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

{T 0/2} 

1C_562/2010 

 

Urteil vom 23. März 2011 

I. öffentlich-rechtliche Abteilung 

 

Besetzung 

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident, 

Bundesrichter Aemisegger, Merkli, 

Gerichtsschreiberin Scherrer Reber. 

 

Verfahrensbeteiligte 

X.________, Beschwerdeführer, 

 

gegen 

 

Gemeinderat der Stadt Winterthur, vertreten durch 

Dr. Fridolin Störi, Bausekretär der Stadt Winterthur, Neumarkt 4, Postfach, 8402 Winterthur. 

 

Gegenstand 

Verkehrsbaulinien, 

 

Beschwerde gegen den Entscheid vom 28. Oktober 2010 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 

3. Abteilung, 3. Kammer. 

 

Sachverhalt: 

 

A. 

Der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur beschloss am 27. Oktober 2008 die Neufestsetzung und Revision von Baulinien an der Aarberg- und Etzbergstrasse. Unter den betroffenen Grundeigentümern befinden sich auch X.________ und Y.________ (Kat.-Nr. 3/6444). Im Bereich ihrer Liegenschaft wurde die bisherige Baulinie leicht Richtung Strasse verschoben, so dass der Abstand zwischen den beidseits der Strasse verlaufenden Baulinien jetzt 18 m beträgt. Die neue Baulinie schneidet das Grundstück in einer Distanz von 8 m zur Strasse. 

 

B. 

X.________ rekurrierte gegen die geplante Massnahme und verlangte die Rückweisung der Sache an die Vorinstanzen mit dem Auftrag, die Verkehrsbaulinien an der Etzbergstrasse auf einen Abstand von 14 bis maximal 15.5 m zu redimensionieren. Die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich wies den Rekurs am 5. März 2009 ab. 

 

C. 

Dagegen gelangte X.________ an das kantonale Verwaltungsgericht. Neben der Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide und der Rückweisung der Sache an die Baurekurskommission forderte er einen neuen Abstand zwischen den Baulinien von 15 bis maximal 16.5 m. 

 

Am 16. März 2009 lud der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Baudirektion ein, bezüglich der streitbetroffenen Revision der Verkehrsbaulinien einen Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen und diesen dem Verwaltungsgericht zuzustellen. Nachdem der Genehmigungsentscheid der Volkswirtschaftsdirektion am 23. April 2010 ergangen war, schützte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Oktober 2010 die umstrittene Baulinienfestlegung und wies die Beschwerde ab. 

 

D. 

X.________ verlangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. Dezember 2010 die Aufhebung sämtlicher vorinstanzlicher Entscheide und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Stadtbehörden Winterthur, eventualiter an eine der Vorinstanzen. Dabei seien die Stadtbehörden Winterthur insbesondere anzuweisen, zur Änderung der Verkehrsbaulinien ein Quartierplanverfahren durchzuführen. Eventualiter seien sie oder die entsprechende Vorinstanz anzuweisen, den Abstand der Verkehrsbaulinien am betroffenen Teilstück der Etzbergstrasse auf maximal 16 m festzulegen. Gleichzeitig ersucht der Beschwerdeführer um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. 

 

Der Gemeinderat der Stadt Winterthur wie auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliessen je auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. 

 

In seiner Replik hält der Beschwerdeführer sinngemäss an seinen Anträgen fest. 

Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat der Beschwerde mit Verfügung vom 20. Januar 2011 die aufschiebende Wirkung zuerkannt. 

 

Erwägungen: 

 

1. 

1.1 Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid unterliegt grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG). Als Eigentümer des Grundstücks Kat-Nr. 3/6444, welches durch die Baulinie tangiert wird, hat der Beschwerdeführer ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils. Daran ändert nichts, dass schon zuvor Baulinien rechtskräftig festgesetzt worden waren, deren Verlauf für den Beschwerdeführer noch ungünstiger war als die vorliegend streitige Fassung (vgl. Urteil 1C_50/2008 des Bundesgerichts vom 10. Juni 2008 E. 1). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.2 und 1.3 hiernach einzutreten. 

 

1.2 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. 

Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen). 

 

1.3 Nicht einzutreten ist auf die Forderung, sämtliche vorinstanzlichen Entscheide aufzuheben. Letztere sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441). 

 

2. 

Zunächst rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Das Verwaltungsgericht hatte zwar eine Gehörsverletzung durch die Baurekurskommission bejaht, den Mangel aber als im verwaltungsgerichtlichen Verfahren heilbar erachtet. Der Beschwerdeführer sieht darin eine unzulässige Verkürzung des Rechtsmittelwegs. 

 

2.1 Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann wie die Vorinstanz. Ausnahmsweise kann auch bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung abgesehen werden, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Parteien an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f. mit Hinweis; zur Publikation vorgesehenes Urteil 1C_58/2010 des Bundesgerichts vom 22. Dezember 2010 E. 2.1.3). 

 

2.2 Mit Blick auf diese und seine eigene Rechtsprechung führt das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil zunächst aus, es liege auf der Hand, dass der Beschwerdeführer kein Interesse an einer Verzögerung des Verfahrens habe, zumal bis anhin die für ihn ungünstigere Baulinie in Kraft sei. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es ausnahmsweise auch zur Beurteilung von Ermessensfragen ermächtigt, wobei seine Kognition mit Bezug auf die Überprüfung erstinstanzlicher Anordnungen immerhin in gleicher Weise beschränkt sei wie diejenige der Baurekurskommission. Obwohl letztere eine umfassende Kognition habe, hätten sich Rekurskommissionen Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie dürften nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweise oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspreche. 

 

So hat das Verwaltungsgericht auch im Entscheid VB.2009.00521 in E. 2.4 mit Hinweisen auf seine Praxis ausgeführt, hinsichtlich der Überprüfung des planerischen Ermessens einer Gemeinde habe es in seiner Rechtsprechung stets festgehalten, dass die Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden ein erhebliches prospektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss, Zurückhaltung zu üben hätten. Sie setzten in solchen Fällen ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollten nicht eine vertretbare Lösung durch eine andere bloss gleichermassen vertretbare ersetzen. 

 

2.3 Diese Rechtsprechung ist nicht zu beanstanden, sondern trägt dem Ermessen der Gemeinden bei der Planung Rechnung. Insoweit ist denn auch die Kognition des Verwaltungsgerichts nicht eingeschränkter als diejenige der Rekurskommission. Hinzu kommt ein weiterer Aspekt: Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf und entscheidet neu (vgl. § 63 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2]), verfügt es zudem gemäss kantonaler Praxis ausnahmsweise auch über die Befugnis, Ermessensfragen neu zu beurteilen (siehe dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage 1999, N. 11 zu § 63). Nachdem der Beschwerdeführer von der Vorinstanz eine neue Festlegung der Baulinien verlangt hatte, durfte das Verwaltungsgericht seine Kognition mit derjenigen der Rekurskommission gleichsetzen und entsprechend den Mangel der zugestandenen Gehörsverletzung als geheilt betrachten. Einen Rechtsnachteil hat der Beschwerdeführer dadurch nicht erlitten, konnte er doch seine Vorbringen umfassend vor dem Verwaltungsgericht geltend machen. 

 

2.4 Soweit sich das Verwaltungsgericht nicht zur Forderung des Beschwerdeführers nach Durchführung eines Quartierplanverfahrens geäussert hat, ist ihm dies nicht vorzuwerfen. Die Begründungspflicht und der Anspruch auf Begründung sind nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (statt vieler: BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445 mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat detailliert und nachvollziehbar aufgezeigt, weshalb sie die umstrittene Baulinienfestlegung für rechtens hält. Daraus ergibt sich aber auch, dass das Verwaltungsgericht eine zusätzliche Quartierplanung offensichtlich als unnötig erachtete. Es war nicht gehalten, näher auf diese Problematik einzugehen. 

 

3. 

In umfassender Weise wirft der Beschwerdeführer den kantonalen Instanzen Willkür, Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot, Ermessensmissbrauch und -überschreitung, falsche Würdigung von Tatsachen sowie die Verletzung von Treu und Glauben vor. Diese Vorhalte erschöpfen sich über weite Teile in appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid und (nicht näher belegten) Vorwürfen an die Stadtbehörden, ohne den Begründungsanforderungen Genüge zu tun (vgl. E. 1.2 hiervor). Der Beschwerdeführer wiederholt die Bedenken, die er bereits im kantonalen Verfahren geäussert hat, und schildert die persönlich nachteilige Situation; selbst wenn er andere Lösungsmöglichkeiten nennt, legt er nicht dar, inwiefern der angefochtene Entscheid Bundes- oder Verfassungsrecht verletzen soll. Darauf ist nicht einzutreten. Der Vollständigkeit halber sei Folgendes festgehalten: 

 

3.1 Der Beschwerdeführer stösst sich etwa am seines Erachtens rechtsungleichen Vorgehen bei der Festlegung von Verkehrsbaulinien. 

 

Wie das Bundesgericht jüngst im Urteil 1C_297/2010 vom 1. Dezember 2010 in E. 4.3 festgehalten hat, dienen Verkehrsbaulinien nicht nur der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, sondern haben auch eine städtebaulich-ästhetische Funktion, namentlich zur Schaffung und Erhaltung unüberbaubarer Streifen (sog. Vorgärten) und damit zur Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten in städtischen Quartieren (Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2006, Ziff. 12.6.3.1 S. 12-21). In Gestaltungsfragen steht der Stadt als Planungsbehörde ein erhebliches Planungsermessen zu, das von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss (Urteil 1C_297/2010 des Bundesgerichts vom 1. Dezember 2010 E. 4.3). Das Verwaltungsgericht hat aber vorliegend nicht unbesehen das Vorgehen der städtischen Behörden geschützt, sondern sich eingehend mit den vom Beschwerdeführer bemängelten Punkten befasst. Dabei war es nicht streng an sämtliche Begründungen der Vorinstanzen gebunden, wendet es doch das Recht von Amtes wegen an. Entscheidend ist, ob seine Urteilsfindung in Übereinstimmung mit Verfassungs- und Bundesrecht erfolgte. 

 

3.2 Der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang angerufene Rechtsgleichheitsgrundsatz nach Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 134 I 23 E. 9.1 S. 42 mit Hinweisen). Das Gebot der Rechtsgleichheit ist daher nicht bereits dann verletzt, wenn einzelne Grundstücke oder beide Strassenseiten nicht exakt gleichmässig belastet werden, sondern erst dann, wenn für diese unterschiedliche Belastung kein vernünftiger Grund besteht (Urteil 1C_297/2010 des Bundesgerichts vom 1. Dezember 2010 E. 5.2). Zwar hat das Verwaltungsgericht eingeräumt, die Behauptung der Stadt, sie benötige den Abstand von 8 m für allfällige Werkleitungsbauten überzeuge nicht, genüge doch dazu eine Tiefe von 6 m. Jedoch stehen auf der - der beschwerdeführerischen Parzelle gegenüberliegenden - Westseite der Etzbergstrasse bereits Gebäude in einem Strassenabstand von 5 m. Eine durch diese Liegenschaften führende Baulinie macht keinen Sinn. Dieses Argument brachte die Stadt bereits in ihrem Bericht zu den nicht berücksichtigen Forderungen der Grundeigentümer vor (Beilage 8.1 der Stadt im vorinstanzlichen Verfahren). Es wurde denn auch vom Verwaltungsgericht aufgenommen (E. 7.4 des angefochtenen Entscheids). Hinzu kommen topographische Gründe. Gemäss den Erklärungen der Stadt im vorinstanzlichen Verfahren wird der Baulinienabstand bei Hanglagen bei sich hangaufwärts befindlichen Grundstücken grösser bemessen, damit aus städtebaulichen Überlegungen die Gebäude einen grösseren Abstand zur Strasse einhalten müssen und dadurch nicht zu hoch und prägend in Erscheinung treten. Der so entstehende Freiraum für Gärten sei an Hanglagen besonders erwünscht. Das Verwaltungsgericht führt dazu ergänzend aus, bei gleicher Geschossfläche lägen die talseitig einer Strasse erstellten Gebäude naturgemäss tiefer als die bergseitigen Gebäude. Bei symmetrischer Festlegung der Baulinien hätten die bergseitig bis an die Baulinien erstellten Gebäude deshalb eine grössere Beeinträchtigung des Lichteinfalls zur Folge als die talseitig mit demselben Abstand zur Strasse liegenden Häuser. Eine angemessene Verschiebung des Baulinienbereichs hangaufwärts mildere eine solche in Wohnquartieren städtebaulich nicht erwünschte Platzierung hochragender Gebäude im Strassenbereich. An Hanglagen müsse die leicht asymmetrische Baulinienfestlegung deshalb grundsätzlich zulässig sein. Um dies zu belegen, nimmt das Verwaltungsgericht Bezug auf die Plansituation beim Weidweg, welcher weiter oben parallel zur Etzbergstrasse verläuft: Auch dort würden die Baulinien die oberhalb des Weges liegenden Grundstücke deutlich stärker schneiden als die talwärts gelegenen. Diese nachvollziehbaren und durch die Akten belegten Ausführungen zeigen, dass sich die Stadt für die von ihr gewählte Linienführung auf sachliche Gründe stützen kann. Gleichzeitig ist eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots zu verneinen (siehe dazu auch das Urteil 1C_297/2010 des Bundesgerichts vom 1. Dezember 2010 E. 5.2). 

 

3.3 Das Verwaltungsgericht hat sich schliesslich auch mit der Verhältnismässigkeit der geplanten Massnahme befasst. Es hat das öffentliche Interesse an einer Festlegung der Baulinie auf eine Tiefe von rund 8 m zwar nicht als gross bezeichnet, aber das Interesse des Beschwerdeführers an einer weitergehenden Bebauung seines Grundstücks als noch geringer gewertet. Die Möglichkeiten im Fall einer Neubauplanung würden durch die Baulinienfestlegung nicht stark eingeschränkt. Zu diesem Schluss durfte das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung des planerischen Ermessens willkürfrei gelangen. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (Art. 109 Abs. 3 BGG). 

 

4. 

Insgesamt ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdeführer für die Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG). 

 

Demnach erkennt das Bundesgericht: 

 

1. 

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

 

2. 

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. 

 

3. 

Parteientschädigungen werden keine zugesprochen. 

 

4. 

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat der Stadt Winterthur und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt. 

 

Lausanne, 23. März 2011 

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: 

 

Fonjallaz Scherrer Reber