Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_603/2025
Urteil vom 7. Juli 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Merz,
nebenamtliche Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführende,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Vollenweider, Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Einwohnergemeinde Kirchlindach, Baubewilligungsbehörde, Lindachstrasse 17, 3038 Kirchlindach,
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern.
Gegenstand
Bauvorhaben, Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 17. September 2025 (100.2023.230U).
Sachverhalt
A.
Am 19. bzw. 21. Oktober 2021 reichte die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) bei der Einwohnergemeinde (EG) Kirchlindach ein Baugesuch für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf der Parzelle Kirchlindach GB Nr. 17 ein. Die Parzelle befindet sich in der Landwirtschaftszone. Das Vorhaben umfasst den Ersatz des bestehenden, rund 15 m hohen Mastes durch einen um 5 m höheren Mast mit 12 neuen Antennen. Gemäss Standortdatenblatt vom 10. Mai 2021 sind vier dieser geplanten Antennen (Nrn. 9-12) sogenannte adaptive Antennen, die im Frequenzband 3'600 MHz unter Anwendung eines Korrekturfaktors KAA betrieben werden sollen.
Die EG Kirchlindach überwies das Baugesuch am 22. Oktober 2021 zuständigkeitshalber an das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) erteilte am 3. Dezember 2021 die Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone. Gegen das Baugesuch erhoben unter anderem A.A.________ und B.A.________ am 9. Februar 2022 Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 18. Juli 2022 bewilligte der stellvertretende Regierungsstatthalter das Baugesuch und wies die Einsprache von A.A.________ und B.A.________ ab.
B.
Die Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wiesen die durch A.A.________ und B.A.________ dagegen erhobenen Beschwerden mit Entscheid vom 7. August 2023 bzw. mit Urteil vom 17. September 2025 ab.
C.
Mit Eingabe vom 15. Oktober 2025 führen A.A.________ und B.A.________ gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Eventualiter sei dieses den Vorinstanzen zur Nachbesserung zurückzuweisen, eventuell unter Zuhilfenahme von externen funktechnisch und medizinisch versierten Fachpersonen.
Die BVD und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Swisscom beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die EG Kirchlindach hat auf eine Stellungnahme verzichtet. In seiner Stellungnahme vom 13. Februar 2026 verweist das Bundesamt für Raumentwicklung ARE auf den angefochtenen Entscheid und weist auf den am 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG hin. Das Bundesamt für Umwelt BAFU erachtet den angefochtenen Entscheid in seiner Stellungnahme vom 25. März 2026 als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
Die Beschwerdeführenden haben repliziert.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer bau- und umweltrechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG haben Rechtsschriften unter anderem die Begehren und deren Begründung zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinan-dersetzen (vgl. BGE 151 III 405 E. 2; 146 IV 297 E. 1.2). Mit ungenügend begründeten Rügen und allgemein gehaltener, rein appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid setzt sich das Bundesgericht nicht auseinander (vgl. BGE 148 I 104 E. 1.5; 145 I 26 E. 1.3).
3.
Streitgegenstand bildet der Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf der Parzelle Kirchlindach GB Nr. 17. Sowohl die BVD wie auch das Verwaltungsgericht erachteten den geplanten Umbau für bewilligungsfähig.
4.
Wie bereits vor der Vorinstanz bringen die Beschwerdeführenden gegen dieses Vorhaben zunächst vor, die Sendeleistung der adaptiv betriebenen Antennen sei höher als im Standortdatenblatt angegeben.
4.1. Die Vorinstanz hat dazu erwogen, im Standortdatenblatt sei die massgebende Sendeleistung für die adaptiven Antennen mit 11'350 Watt (W) angegeben. Da die fraglichen Antennen Nrn. 9-12 laut Standortdatenblatt über je 16 Sub-Arrays verfügten, dürften sie gestützt auf Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) grundsätzlich mit einem Korrekturfaktor KAA von ≥ 0.20 betrieben werden. Der Korrekturfaktor bedeute nicht, dass die Antennen dauerhaft mit einer Sendeleistung von 56'750 W betrieben würden; diese hochgerechnete, maximal mögliche Sendeleistung stelle die kurzzeitige Leistungsspitze dar, die erreicht werden könne. Die Bestimmungen der NISV würden sicherstellen, dass die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung nicht wie bei konventionellen Antennen im Maximum, sondern über 6 Minuten gemittelt eingehalten werde.
4.2. Die Beschwerdeführenden machen dagegen geltend, Datenpakete würden scheibchenweise im Millisekundentakt gesendet, wobei jeweils eine Pause von 80 Millisekunden eingehalten werde. Dies bedeute, dass alle 100 Millisekunden eine Sendung mit der unkorrigierten Sendeleistung von 56'750 W gesendet werde. Bei der Berechnung dürfe jedoch allein die Sendeleistung des Impulses massgebend sein und nicht diejenige eines Mittelwertes resultierend aus dem Nullwert während der Pause.
4.3. Soweit diese Argumentation überhaupt den oben ausgeführten Begründungsanforderungen genügt und nicht rein appellatorisch ist (vgl. oben E. 2), vermögen die Beschwerdeführenden damit nicht zu überzeugen:
Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, hat sich das Bundesgericht schon mehrmals mit dieser Frage auseinandergesetzt. In BGE 151 II 593 hat es festgehalten, dass es mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar sei, bei adaptiven Mobilfunkanlagen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung einen Korrekturfaktor anzuwenden, wobei die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Diese Rechtsprechung wurde seither mehrfach bestätigt (vgl. etwa Urteile 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 6.1; 1C_342/2025 vom 30. April 2026 E. 8). Das Bundesgericht hat im Übrigen bezüglich der "Pulsation" der Strahlung erwogen, dass keine genügenden Hinweise dafür bestehen, dass diese bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Auswirkungen verursacht (BGE 151 II 593 E. 6.3.4; Urteil 1C_539/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 10.3).
Wenn die Beschwerdeführenden also ausführen, es sei allein die Sendeleistung des Impulses massgebend, so verkennen sie die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die es eben gerade als zulässig erachtet, dass die korrigierte Sendeleistung lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Im Übrigen setzen sie sich auch in keiner Weise mit dieser Rechtsprechung auseinander. Gleichzeitig bringen sie auch nichts vor, das darauf hindeuten könnte, diese publizierte Rechtsprechung sei bereits überholt. Ihre Rüge erweist sich somit als unbegründet.
5.
Sodann bestreiten die Beschwerdeführenden vor Bundesgericht wiederum die Standortgebundenheit der Mobilfunkanlage.
5.1. Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG (SR 700), der in der Fassung vom 1. Januar 2026 neu über zwei Absätze verfügt, standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt vielmehr eine relative Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7.1, zur Publikation vorgesehen, mit Hinweisen).
Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen gelten rechtsprechungsgemäss dann als absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehenden Bauten und Anlagen montiert werden können. Als zusätzliche Voraussetzung muss gewährleistet sein, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7.1, zur Publikation vorgesehen, mit Hinweisen).
5.2. Das ARE wies in seiner Stellungnahme darauf hin, dass ab 1. Januar 2026 gemäss Art. 24bis Abs. 3 RPG Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten. Eine derartige Erweiterung einer bestehenden Mobilfunkanlage liegt hier vor. Damit stellt sich die Frage, wie sich die während dem hängigen Beschwerdeverfahren eingetretene Rechtsänderung auf den vorliegenden Fall auswirkt.
5.3. Das Bundesgericht hat diese Frage bereits in einem kürzlich ergangenen, zur Publikation vorgesehenen Urteil behandelt (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026, das eine gegen das von den Beschwerdeführenden zitierte Urteil VB.2024.00753 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 22. Mai 2025 erhobene Beschwerde gutheisst). Es hat festgehalten, dass im öffentlichen Baurecht der Grundsatz gilt, wonach hängige Beschwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende geführt werden, sofern das neue Recht für die gesuchstellende Partei nicht günstiger ist. Diese Lösung dient der Verfahrensökonomie, denn damit wird verhindert, dass die Bauherrschaft nachträglich ein neues Gesuch einreichen muss, um in den Genuss des für sie günstigeren Rechts zu gelangen (E. 7.3). Der Gesetzgeber hat auf eine Übergangsregelung zu Art. 24bis RPG verzichtet. Damit kommen die eben erwähnten allgemeinen intertemporalen Grundsätzen im öffentlichen Baurecht zur Anwendung (vgl. auch BGE 127 II 209 E. 2b). Da der Nachweis der Standortgebundenheit mit dem neuen Art. 24bis Abs. 3 RPG entfällt, erweist sich dieser als günstiger für die gesuchstellende Partei. Damit gelangte diese neue Regelung unmittelbar zur Anwendung (zit. Urteil 1C_438/2025 E. 7.4).
5.4. Auch im vorliegenden Fall muss der neue Art. 24bis Abs. 3 RPG somit zur Anwendung kommen, denn er erweist sich für die gesuchstellende Partei - vorliegend die Beschwerdegegnerin - als günstiger, entfällt doch dadurch der Nachweis der Standortgebundenheit.
Zwar hatte das Bundesgericht das erwähnte Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 bei Beschwerdeerhebung noch nicht gefällt und dieses war auch zum Zeitpunkt des Einreichens der Replik noch nicht auf der Website des Bundesgerichts abrufbar. Das ARE hat jedoch in seiner Stellungnahme auf die Gesetzesänderung hingewiesen, womit die Beschwerdeführenden im Rahmen des Schriftenwechsels Gelegenheit gehabt hätten, sich dazu zu äussern. Der unmittelbaren Anwendung des neuen Rechts ist aber unter Umständen im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen Rechnung zu tragen (vgl. hinten E. 7).
5.5. Da der Umbau der bestehenden strittigen Mobilfunkanlage von Gesetzes wegen als standortgebunden gilt, müssen die Rügen der Beschwerdeführenden bezüglich der Netzabdeckungskarten nicht mehr behandelt werden. Andere Rügen - insbesondere bezüglich allfälligen dem Bauvorhaben entgegenstehenden, überwiegenden Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG - bringen die Beschwerdeführenden nicht vor, womit von einer Standortgebundenheit der strittigen Mobilfunkanlage auszugehen ist.
6.
Schliesslich bringen die Beschwerdeführenden noch vor, das verwaltungsrechtliche Urteil entspreche nicht dem neusten Stand in Sachen Schutz vor nichtionisierender Strahlung. Eine neue Studie belege, dass die schweizerischen Grenzwerte viel zu hoch angesetzt seien.
6.1. In den vergangenen Jahren hat das Bundesgericht die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV wiederholt als rechtskonform beurteilt (vgl. insbesondere das Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, welches mehrfach bestätigt wurde, zuletzt etwa in den Urteilen 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 6.5; 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9). Das Bundesgericht hat mehrmals ausgeführt, das BAFU komme seiner Aufgabe nach, in diesem Bereich die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu verlangen (zit. Urteil 1C_100/2021 E. 5.3.3 und 5.7 mit weiteren Hinweisen).
6.2. Die Beschwerdeführenden verwerfen zwar pauschal die bundesgerichtliche Rechtsprechung, setzen sich aber nicht im Detail damit auseinander. Sie stützen sich einzig auf eine neue Studie (MEVISSEN ET AL.,
Effects of radiofrequency electromagnetic field exposure on cancer in laboratory animal studies, a systematic review [2025]), die belegen würde, dass die schweizerischen Grenzwerte zu hoch angesetzt seien. Diese - sowie zahlreiche andere Studien - wurde von der Beratenden Expertinnen- und Expertengruppe nicht-ionisierende Strahlung (BERENIS) in der Newsletter-Sonderausgabe vom Dezember 2025 ausgewertet. Darin führte die BERENIS aus, dass in der von den Beschwerdeführenden zitierten Studie an Labortieren eine erhöhte Inzidenz von Herz-Schwannomen und Gliomen sowie Tumoren anderer Organe festgestellt worden sei; deren Übertragbarkeit auf den Menschen sei jedoch aufgrund der verwendeten Expositionsbedingungen und methodischer Unterschiede begrenzt. Mit Verweis auf andere Studien erwog die BERENIS sodann, dass sich die Ergebnisse der verschiedenen Studien zum Thema "Krebs" unterscheiden würden, weshalb weitere Forschung nötig sei, um definitive Schlussfolgerungen über mögliche gesundheitliche Auswirkungen machen zu können.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden kann also aus der zitierten Studie an Labortieren nicht direkt der Schluss gezogen werden, dass in der Schweiz die Grenzwerte zu hoch angesetzt sind (vgl. Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 6.5). Sie vermögen auch nicht aufzuzeigen, dass die Gruppe BERENIS die relevante Forschung falsch ausgewertet und daraus unzutreffende Schlussfolgerungen gezogen hat, unter anderem weil sie sich gar nicht mit den Berichten und Newslettern dieser Gruppe auseinandergesetzt haben. Auch diese Rüge erweist sich somit als unbegründet.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.1. Bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht die Beschwerde auch deshalb abweist, weil es den während des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar anwendet. Würde sich nämlich die Beschwerde gestützt auf das alte Recht als begründet erweisen, würden die Beschwerdeführenden obsiegen, was nur deshalb nicht eintreten konnte, weil das Verfahren vor dem Bundesgericht bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts andauerte. Diesbezüglich rechtfertigt es sich, auf die Grundsätze zur Gegenstandslosigkeit bei nachträglichem Wegfall des Rechtsschutzinteresses abzustützen, wobei summarisch geprüft wird, wie der Prozess mutmasslich ausgegangen wäre (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 72 BZP [SR 273]; BGE 148 II 369 E. 3.3.4; zur Publikation vorgesehenes Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026, E. 9.1).
7.2. Das Bundesgericht hat diese summarische Prüfung bezüglich Standortgebundenheit und Abdeckungskarten bereits im Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 vorgenommen. Es hat ausgeführt, dass strenge Anforderungen an die Abdeckungskarten beim Nachweis der absoluten Standortgebundenheit im Sinne einer eigentlichen Deckungs- oder Kapazitätslücke ihre Berechtigung haben mögen. Im Rahmen der relativen Standortgebundenheit, wie sie gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei der Erweiterung einer rechtmässig bestehenden Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen in Betracht falle, würden die Anforderungen demgegenüber übersetzt erscheinen (zur Publikation vorgesehenes Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026, E. 9.1 mit Hinweisen). Folglich hätten die Beschwerdeführenden mutmasslich auch dann nicht obsiegt, wenn das Bundesgericht die Beschwerde im Lichte des alten Rechts beurteilt hätte.
7.3. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der durch ihren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Kirchlindach, der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen