Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2A.112/2007 /wim
Urteil vom 30. Juli 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Hungerbühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Wurzburger, Karlen,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
WWP Plakatwerbung AG, Bleicherweg 74, 8002 Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Robert Hadorn, Postfach, 8027 Zürich,
gegen
Gemeinderat Buochs, Postfach 144, 6374 Buochs,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den kantonalen Rechtsdienst,
Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz 1, 6371 Stans.
Gegenstand
Platzierung einer Plakatanschlagstelle,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 11. Dezember 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 18. Oktober 2005 reichte die WWP Plakatwerbung AG beim Gemeinderat der politischen Gemeinde Buochs ein Gesuch ein um Platzierung einer neuen Plakatanschlagstelle mit den Aussenmassen von 275/130 cm entlang der Kantonsstrasse KH3 auf der von ihr für Werbezwecke gemieteten Parzelle Nr. 864, Grundbuch Buochs.
Mit Begutachtung zuhanden des Gemeindebauamtes Buochs vom 8. November 2005 lehnte die Kantonspolizei Nidwalden die Bewilligung aus Gründen der Verkehrssicherheit ab.
B.
Mit Beschluss vom 28. November 2005 wies der Gemeinderat Buochs das Reklamegesuch der WWP Plakatwerbung AG aus den in der Begutachtung der Kantonspolizei genannten Gründen ab.
Eine hiegegen seitens der Gesuchstellerin beim Regierungsrat des Kantons Nidwalden erhobene Beschwerde blieb ohne Erfolg (Beschluss vom 22. März 2006). Der Regierungsrat erachtete das Projekt abgesehen von der als erstellt erkannten Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit auch deswegen als nicht bewilligungsfähig, weil die Plakatanschlagstelle rechtwinklig zur Strasse hätte angebracht werden sollen, die kantonale Reklameverordnung jedoch grundsätzlich eine Anbringung parallel zur Strasse verlange.
Mit Urteil vom 11. Dezember 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden (Verwaltungsabteilung) eine von der WWP Plakatwerbung AG gegen den Entscheid des Regierungsrates gerichtete Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 14. Februar 2007 erhebt die WWP Plakatwerbung AG beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2006 aufzuheben und die Sache an dieses zum Neuentscheid zurückzuweisen.
Die politische Gemeinde Buochs und das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden verzichten unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung. Der kantonale Rechtsdienst (im Auftrag des Regierungsrates des Kantons Nidwalden) schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) stellt keinen ausdrücklichen Antrag.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Da der angefochtene Entscheid vor diesem Zeitpunkt ergangen ist, richtet sich das Verfahren in Anwendung von Art. 132 Abs. 1 BGG noch nach den Bestimmungen des vormaligen Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG).
1.2 Im angefochtenen Urteil kommt das Verwaltungsgericht zum Ergebnis, die anbegehrte Bewilligung für die geplante Plakatanschlagstelle sei aus Gründen der Verkehrssicherheit zu verweigern. Die Streitsache beschlägt damit den bundesrechtlich geregelten Teil der Zulassung einer Reklamevorrichtung, d.h. einen Bewilligungsentscheid für eine Strassenreklame im Sinne von Art. 6 SVG (SR 741.01) in Verbindung mit Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21), gegen welchen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht (BGE 128 I 3 E. 1a S. 6 f. mit Hinweisen; Urteile 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004, E. 1.1; 2A.449/2003 vom 12. März 2004, E. 1.2; 2A.204/2002 vom 30. Oktober 2002, E. 1.1). Was es mit der kantonalen Vorschrift, wonach Reklametafeln in der Regel parallel zu den Strassen anzubringen sind (§ 28 Abs. 2 der Reklameverordnung), für eine Bewandtnis hat und namentlich, ob diese einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit den sich hier stellenden bundesrechtlichen Fragen aufweist (vgl. Urteil 2A.449/2003 vom 12. März 2004, E. 1.2), kann damit - ebenso wie schon im Verfahren vor Verwaltungsgericht (vgl. dort E. 4.3.3) - offen bleiben.
1.3 Die Beschwerdeführerin ist durch den von einer letztinstanzlichen kantonalen richterlichen Behörde stammenden Entscheid (Art. 98 lit. g und
1.4 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (
1.5 Die Beschwerdeführerin beantragt, dass ihr die Vernehmlassungen der "Beschwerdegegner" zur Stellungnahme, mindestens aber zur Kenntnisnahme zuzustellen seien. Nach Art. 110 Abs. 4 OG findet ein zweiter Schriftenwechsel nur ausnahmsweise statt. Sämtliche vorliegend eingeholten Vernehmlassungen wurden der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt. Es wäre ihr insofern unbenommen gewesen, eine Stellungnahme einzureichen, was sie indessen nicht getan hat.
1.6 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gemäss Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 129 II 183 E. 3.4 S. 188; 128 II 145 E. 1.2.2 S. 150 f., je mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin beanstandet vorweg, dass das Verwaltungsgericht - wie zuvor bereits der Regierungsrat - auf die beantragte Durchführung eines Augenscheins verzichtet hat, wodurch sie in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei.
Entgegen ihrer Auffassung durfte das Verwaltungsgericht zulässigerweise auf die Durchführung eines Augenscheines verzichten, nachdem sich der massgebliche Sachverhalt aufgrund des eingereichten Situationsplans im Massstab 1:500 und den Gesuchsunterlagen mit dazugehöriger Fotomontage in rechtsgenüglicher Weise aus den vorhandenen Akten ergibt. Hinzu kommt im Übrigen, dass alle mitwirkenden Verwaltungsrichter gemäss verbindlicher Feststellung im angefochtenen Urteil (Art. 105 Abs. 2 OG) die örtlichen Verhältnisse aus eigener Anschauung kennen. Dass bei aktenmässig genügend erstellter Sachlage bei Reklamegesuchen zur Bestimmung der Sichtweiten und Geschwindigkeiten im Strassenverkehr ein Augenschein zwingend erforderlich wäre, lässt sich aus dem von der Beschwerdeführerin genannten Urteil des Bundesgerichts 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004 (E. 3.1) nicht ableiten. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
Lässt sich nach dem Gesagten die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts in dieser Hinsicht nicht beanstanden, besteht auch für das Bundesgericht kein Anlass zur Erhebung weiterer Beweismittel (vgl. oben E. 1.4). Der Beweisantrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines Augenscheins im bundesgerichtlichen Verfahren ist somit abzulehnen.
3.
3.1 Gemäss Art. 6 Abs. 1 SVG sind im Bereich der für die Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen Reklamen und andere Ankündigungen untersagt, die zu Verwechslungen mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Konkretisiert wird Art. 6 Abs. 1 SVG in den Art. 95 ff. SSV. Letztere Bestimmungen wurden am 1. März 2006 in überarbeiteter Form in Kraft gesetzt (Fassung vom 17. August 2005; AS 2005 4495). Die kantonalen Behörden behandelten das noch unter der Geltung des früheren Rechts anhängig gemachte Reklamegesuch nach den Bestimmungen der Signalisationsverordnung in ihrer bis Ende Februar 2006 gültigen Fassung. Die Frage nach dem vorliegend anwendbaren Recht kann offen bleiben, da die beiden Normtexte im hier interessierenden Zusammenhang von ihrem Gehalt her übereinstimmen.
Als Strassenreklamen, deren Anbringung oder Änderung der Bewilligung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde bedarf (Art. 99 Abs. 1 SSV, bisher Art. 100 Abs. 1), gelten alle Werbeformen und anderen Ankündigungen in Schrift, Bild, Licht, Ton usw., die im Wahrnehmungsbereich der Fahrzeugführer liegen, während diese ihre Aufmerksamkeit dem Verkehr zuwenden (Art. 95 Abs. 1 SSV, bisher Abs. 1 und 2). Untersagt sind gemäss Art. 96 Abs. 1 SSV Strassenreklamen, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten; die Bestimmung in ihrer aktuellen Fassung enthält in den lit. a bis d eine nicht abschliessende Aufzählung von Umständen, bei welchen typischerweise von einer solchen Beeinträchtigung auszugehen ist. Sodann benennt Art. 96 Abs. 2 SSV neu jene Konstellationen, bei welchen Strassenreklamen stets untersagt sind, d.h. eine Bewilligung zum Vornherein nicht in Frage kommt. In allen übrigen Fällen hat die zuständige Behörde im Einzelfall zu prüfen, ob die Reklame die Verkehrssicherheit beeinträchtigen würde (vgl. noch zum bisherigen Art. 96 Abs. 1 SSV: Urteile 2A.204/2002 vom 30. Oktober 2002, E. 2.1, sowie 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen).
3.2 Der Begriff der möglichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der seinen Inhalt aus dem Sinn und Zweck von Art. 6 Abs. 1 SVG sowie seiner Stellung im Gesetz und im Rechtssystem gewinnt. Der Behörde, die einen solchen Begriff anzuwenden hat, ist ein gewisser Beurteilungsspielraum eingeräumt. Das Bundesgericht prüft deshalb die Begriffsauslegung nur mit Zurückhaltung, insbesondere soweit örtliche oder technische Verhältnisse zu würdigen sind, worüber die lokalen Behörden in der Regel bessere Kenntnisse haben. Besondere Zurückhaltung ist geboten, wenn die entscheidenden Fragen der Rechtsanwendung mit der Frage der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung verflochten sind, was bei der Beurteilung von Belangen der Verkehrssicherheit im Zusammenhang mit dem Anbringen von Reklamen ausgeprägt der Fall ist (Urteile 2A.204/2002 vom 30. Oktober 2002, E. 2.2, sowie 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004, E. 2.2, je mit Hinweisen).
3.3 Grundsätzlich misst das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 SVG bzw. von Art. 96 SSV dem Aspekt der Verkehrssicherheit unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens im Verhältnis zu wirtschaftlichen Interessen grosses Gewicht bei. Es bestätigt die Kantone in ihren Bemühungen, bei der Bewilligung von Reklamen eine strenge Praxis zu handhaben (vgl. dazu die umfassende Darlegung im Urteil 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, in: SJ 2001 I 529 ff., E. 3b mit Hinweisen; ferner: Urteile 2A.204/2002 vom 30. Oktober 2002, E. 2.2, sowie 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004, E. 2.2). Bereits eine potentielle Beeinträchtigung oder eine entfernte, nicht einmal in der Regel eintretende mittelbare Gefährdung reicht aus, um die Verkehrssicherheit beeinträchtigen zu können, wie sich bereits aus dem Gesetzestext von Art. 6 Abs. 1 SVG ("beeinträchtigen könnten") ergibt (BGE 99 Ib 377 E. 2 S. 379; vgl. auch Urteil 2A.431/2004 vom 16. Dezember 2004, E. 2.2) und nunmehr auch in der geltenden Fassung von Art. 96 Abs. 1 SSV zum Ausdruck kommt.
4.
4.1 Mit dem angefochtenen Urteil schützt das Verwaltungsgericht den Entscheid der Bewilligungsbehörde und des Regierungsrates, wonach die anbegehrte Bewilligung zu verweigern sei, weil durch das Aufstellen der Plakatanschlagstelle am vorgesehenen Standort die Verkehrssicherheit beeinträchtigt werden könne. Dabei nimmt das Gericht im Wesentlichen Bezug auf die Begutachtung durch die Kantonspolizei vom 8. November 2005, worin diese ihre ablehnende Haltung damit begründet hatte, dass die geplante Plakatstelle sich im Bereich eines Fussgängerstreifens inklusive des entsprechenden Signals (Nr. 4.11) und von zwei bestehenden sowie einer weiteren geplanten Einmündung befinde; mit dem vorgesehenen Standort werde die Erkennbarkeit der Fussgänger beim Benützen des Fussgängerstreifens vermindert und die Fahrzeuglenker würden in einem heiklen Bereich abgelenkt. Ergänzend stellt das Verwaltungsgericht fest, der Standort der Plakatanschlagstelle sei ca. 30 m nach einer Einmündung von rechts (Guggerhofstrasse) bzw. ca. 25 m vor einer Einmündung von links (Bürgerheimstrasse) geplant. Sowohl die Stanserstrasse (die Hauptstrasse) als auch die Einmündungen in die Guggerhofstrasse und die Bürgerheimstrasse würden häufig befahren. Hinzu komme, dass sich die Reklamestelle im näheren Bereich des Fussgängerstreifens mit dem Signal Nr. 4.11 befinde und ein Fahrradstreifen bei der Einmündung der Guggerhofstrasse auf die Fahrbahn der Stanserstrasse führe und zwar im unmittelbaren Bereich des Fussgängerstreifens. Diese besonderen örtlichen Umstände erfordern nach Auffassung des Gerichts die ganze Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer, weshalb die Verweigerung der Bewilligung nicht zu beanstanden sei.
4.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen einer konkreten Gefährdung der Verkehrssicherheit durch Ablenkung der Verkehrsteilnehmer. Dabei ist ihr vorweg entgegenzuhalten, dass die Verweigerung einer Strassenreklame nach dem oben Gesagten (E. 3.3) nicht erst dann gerechtfertigt ist, wenn von ihr eine "konkrete" Gefährdung der Verkehrssicherheit ausgehen würde. Es genügt schon eine potentielle Beeinträchtigung im umschriebenen Sinne. Unter diesem Gesichtswinkel sind im Folgenden die Vorbringen der Beschwerdeführerin zu prüfen.
4.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die geplante Plakatanschlagstelle mit einer Entfernung von 25 m bzw. von 30 m von den beiden seitlichen Einmündungen in die Hauptstrasse bzw. von mindestens 25 m vom Fussgängerstreifen optimal positioniert sei. Der Standort befinde sich damit gerade nicht im näheren Bereich der Verzweigung, denn als solcher gelte in Analogie zu Art. 18 Abs. 2 lit. d der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV; SR 741.11) ein Abstand von 5 m zu einem Fussgängerstreifen oder einer Verzweigung. Gleiches gelte mit Bezug auf das Signal Nr. 4.11: Als in unmittelbarer Nähe zu einem Signal gelte ein Plakat im Abstand von weniger als 3 m, während vorliegend derselbe Abstand gegeben sei wie beim Fussgängerstreifen.
4.4 Eine potentielle Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 SVG liegt nach den Ausführungsbestimmungen unter anderem dann vor, wenn durch die Strassenreklame das Erkennen anderer Verkehrsteilnehmer erschwert wird, wie im "näheren Bereich" von Fussgängerstreifen, Verzweigungen oder Ausfahrten (Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV). Der Verordnungsgeber hat indessen darauf verzichtet, diesbezüglich starre Distanzangaben festzulegen. Vielmehr soll die Bewilligungsbehörde, wie das Bundesamt für Strassen in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht zum Ausdruck bringt, sämtliche Sachverhaltsmomente des konkreten Einzelfalles in ihren Entscheid einbeziehen (wie beispielsweise auch Art, Grösse und Ausrichtung der Strassenreklame, Umgebungsgestaltung, Streckenführung, usw.). Es liegt daher auf der Hand, dass eine analoge Anwendung der Distanzvorgabe von Art. 18 Abs. 2 lit. d VRV, welche den Bereich absteckt, in welchem das Anhalten von Fahrzeugen vor und nach Strassenverzweigungen (in jedem Fall) unzulässig ist, für die Beurteilung von Strassenreklamen wenig sachgerecht erscheint. Zwar spielen die Abstände zwischen dem Reklamestandort und Fussgängerstreifen, Verzweigungen und weiteren sensiblen, die Aufmerksamkeit der Fahrzeuglenker in erhöhtem Masse beanspruchenden Stellen für die Abschätzung einer möglichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit durchaus eine Rolle und nimmt das Gefährdungspotential mit zunehmender Entfernung tendenziell ab. Es kann jedoch nicht von einer festen Distanz ausgegangen werden, ab welcher eine derartige Gefährdung so oder so ausgeschlossen werden kann.
Ähnlich verhält es sich mit dem Abstand zu Signalen: Zwar untersagt Art. 97 Abs. 1 SSV nur Strassenreklamen an Signalen oder in ihrer unmittelbaren Nähe; eine potentielle Verkehrsgefährdung namentlich aus den in
4.5 Vorliegend lassen die festgestellten Abstände zwischen der geplanten Plakatanschlagstelle und dem Fussgängerstreifen sowie den beiden bestehenden Einmündungen in die Hauptstrasse noch nicht zwingend den Schluss zu, dass die Verkehrssicherheit durch das Reklamevorhaben beeinträchtigt werden könnte. Die Beurteilung hat vielmehr unter Würdigung sämtlicher Umstände des Einzelfalles zu erfolgen: Aufgrund ihrer Grösse, ihrer Nähe zur Hauptstrasse sowie ihrer Ausrichtung quer zur Fahrbahn befindet sich die geplante Plakatanschlagstelle unstreitig im Wahrnehmungsbereich der Verkehrsteilnehmer, wobei sich die darauf angebrachten Reklamen in erster Linie an die Fahrzeuglenker auf der Hauptstrasse wenden dürften. Der vorgesehene Standort liegt - von der Hauptstrasse aus betrachtet - zwischen zwei versetzt angelegten, ungefähr 55 m auseinander liegenden Einmündungen. Im Bereich der einen Einmündung wird ein Radstreifen in die Hauptstrasse überführt; unmittelbar anschliessend befindet sich der Fussgängerstreifen mit dem entsprechenden Hinweissignal (Nr. 4.11). Angesichts dieser Umstände ist im Bereich der geplanten Strassenreklame insgesamt von einer vergleichsweise komplexen Verkehrssituation auszugehen, welche insbesondere von den Fahrzeuglenkern auf der Hauptstrasse eine erhöhte Aufmerksamkeit erfordert. Dass durch die Setzung zusätzlicher Sinnesanreize im Wahrnehmungsbereich der Verkehrsteilnehmer deren Aufmerksamkeit vermindert und damit die Verkehrssicherheit beeinträchtigt werden könnte, erscheint insofern plausibel. Daran vermögen die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Wie das Bundesamt für Strassen in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht überdies zu Recht betont, kann aufgrund der Fotomontage nicht ausgeschlossen werden, dass sich die besagte Plakatanschlagstelle je nach räumlicher Konstellation direkt in der "optischen Flucht" eines am Fussgängerstreifen stehenden (oder herannahenden), vortrittsberechtigten Fussgängers befindet, was bei entsprechender Witterung und farblicher Nähe von Plakat und Fussgänger zu einer erschwerten Erkennbarkeit des Letzteren führen könnte. Wenn die Vorinstanz im Einklang mit den kantonalen Behörden bei der gegebenen Sachlage zum Ergebnis gelangt, es liege eine potentielle Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit vor, und der Beschwerdeführerin die anbegehrte Bewilligung für die Plakatanschlagstelle aus diesem Grund versagt wird, ist dies bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Buochs, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht, Verwaltungsabteilung, des Kantons Nidwalden sowie dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Juli 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: