Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_561/2018
Arrêt du 13 février 2020
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.A.________,
B.A.________,
C.A.________,
tous les trois représentés par Me Pierre-Yves Brandt, avocat,
recourants,
contre
Conseil communal de Montreux, Grand-Rue 73, 1820 Montreux, représenté par Me Alain Thévenaz, avocat,
Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, Service du développement territorial, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud (DGE-DIRNA), p.a. Unité du Service juridique, rue Caroline 11, 1014 Lausanne.
Objet
Plan général d'affectation; constatation de la nature forestière,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, du 28 décembre 2017 (AC.2015.0226).
Faits :
A.
A.A.________, B.A.________ et C.A.________ sont copropriétaires de la parcelle n
o 3460 du registre foncier de la Commune de Montreux. Celle-ci se situe au nord-est du Bourg de Chernex, entre les secteurs "Maula Ferran" et "Les Rafors". D'une surface de 4'543 m
2, elle ceint la parcelle n
o 3459, sur laquelle se trouve une maison d'habitation. Ces deux biens-fonds supportent, sur une large surface, un épais massif boisé, qui s'étend en croissant de lune au-delà de leurs limites respectives, jusqu'à la route de Chamby. Selon le registre foncier, la parcelle n
o 3460 est en nature de forêt à raison de 3'122 m
2et en pré-champ, pour le solde.
B.
Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre 1972 (ci-après: PGA 1972, respectivement RPGA 1972).
Selon ce plan, la parcelle n
o 3460 est affectée à la zone intermédiaire pour sa partie ouest. Sa portion est appartient à l'aire forestière. Sur le plan, la zone intermédiaire est délimitée par un tracé rectiligne s'étendant de la voie carrossable, au nord, légèrement à l'est de la bâtisse supportée par le fond n
o 3459, jusqu'à proximité de l'angle sud de la parcelle n
o 3460.
Le nouveau plan cadastral, mis à l'enquête du 1
er septembre au 30 septembre 1994, fait figurer pour la forêt une limite qui diffère quelque peu de ce tracé, notamment pour la partie sud du bien-fonds n
o 3460. Elle s'étire vers le sud, dans le prolongement de la limite parcellaire avec le bien-fonds n
o 3459, puis oblique plus au sud jusqu'à rejoindre l'angle sud du bien-fonds n
o 3460. Le seul propriétaire d'alors n'avait pas émis de remarque s'agissant de la couverture du sol.
C.
La Commune de Montreux a entrepris, dès la fin de l'année 2002, des études de révision de sa planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier examen préalable par les services concernés de l'Etat, le 22 décembre 2005, un projet de plan général d'affectation et de règlement entièrement révisés (ci-après: projet de PGA et son règlement, ou encore nPGA et nRPGA) a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Dans ce cadre, il a été décidé de fixer la limite entre l'aire forestière et les zones du nouveau PGA (plan de constatation de la nature forestière). A cet effet, il a été tenu compte de la constatation de la nature forestière du 28 mars 2007. La délimitation de l'aire forestière sur la parcelle n
o 3460 s'étirait alors au sud dans le prolongement de sa limite avec la parcelle n
o 3459, suivant vraisemblablement la courbe de niveau sur 24.50 mètres, puis bifurquant en direction du sud sur 19 mètres et ceci jusqu'à l'angle sud de la parcelle.
Le 21 mai 2007, A.A.________, B.A.________ et C.A.________ ont fait opposition au projet de PGA contestant notamment la délimitation, sur la parcelle n
o 3460, de la nature forestière; ils ont complété leur opposition le 3 décembre 2007.
Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le nouveau PGA avec divers amendements. Ceux-ci, ainsi que les modifications apportées au nouveau règlement et à son plan, ont nécessité une enquête publique complémentaire, qui a eu lieu du 4 septembre au 3 octobre 2013. Les intéressés ne se sont pas opposés à cette occasion. La délimitation de la nature forestière sur la parcelle n
o 3460, figurant sur le plan y relatif, et basée sur un constat du 16 décembre 2009, n'a alors pas varié depuis la précédente mise à l'enquête.
Le 7 août 2014, statuant sur les oppositions dirigées contre la constatation de la nature forestière, la Direction générale de l'environnement - conservation des forêts (ci-après: DGE-FORET) a confirmé en ces termes la délimitation de la lisière sur la parcelle n
o 3460:
--..] La partie délimitée comme forêt sur le terrain est de longue date en zone forêt. Toutefois, globalement, suite à l'ouragan Lothar, l'état des lieux a été profondément bouleversé:
En mars 1999, un permis de coupe portant sur 25 arbres feuillus a été délivré au propriétaire et après le passage de l'ouragan Lothar plusieurs plantes supplémentaires ont dû être exploitées. Actuellement, il y a encore quelques grandes souches entre le bas de la parcelle n
o 3459 et la «nouvelle» lisière de la forêt sur la parcelle n
o 3460.
La DGE-FORET constate que depuis la délivrance du permis de coupe de 1999, la végétation forestière a été entièrement éliminée et la surface traitée en prairie, en contravention avec les dispositions de la LVLFo. Toutefois, la disparition du couvert forestier ne change rien au statut de la parcelle (art. 4 LVLFo).
La lisière, telle que figurée dans le PGA, correspond à l'état des lieux de 1999, comme le démontrent les orthophotos de 1995 et de 1998. La végétation est soumise au régime forestier. [...]".
Le 4 septembre 2014, le conseil communal a levé les oppositions formulées lors de l'enquête publique ouverte le 4 septembre 2013 et décidé d'adopter les modifications apportées au nPGA.
D.
Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement et partiellement le nouveau plan général d'affectation de Montreux. Sa décision a été notifiée aux opposants avec les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4 septembre 2014; y était également jointe, la décision de la DGE-FORET sur la constatation de la nature forestière, du 7 août 2014.
D.a. Le 31 août 2015, A.A.________, B.A.________ et C.A.________ ont recouru contre ces décisions à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Ils concluaient notamment à la réforme de la décision de constatation de la nature forestière du 7 août 2014 en ce sens que la lisière, telle que figurée dans le nPGA, est ramenée en limite nord de la parcelle n
o 3460 et que, par conséquent, la végétation sise sur le bien-fonds n'est pas soumise au régime forestier.
L'Office fédéral du développement territorial ARE a également recouru - pour d'autres motifs - contre la décision d'approbation du DTE du 10 juin 2015. La Commune de Montreux a en conséquence entrepris des négociations avec l'office fédéral et engagé une procédure de modification du projet de PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction du recours cantonal de A.A.________, B.A.________ et C.A.________ a par conséquent été suspendue.
D.b. Les modifications du nPGA affectaient notamment la parcelle n
o 3460 en zone réservée délimitée par un liseré gris sur le plan, pour ce qui ne relevait pas de l'aire forestière. Au cours de l'enquête publique complémentaire, organisée postérieurement à l'examen préalable complémentaire du Service du développement territorial (ci-après: SDT), A.A.________, B.A.________ et C.A.________ ont formé opposition à l'encontre de l'affectation en zone réservée, d'une part, et de la limite forestière, d'autre part. Cette opposition a été levée par le conseil communal, par décision du 12 octobre 2016; celle-ci n'a pas fait l'objet de recours.
D.c. L'instruction a été reprise le 8 mars 2017. Le Tribunal cantonal a procédé à trois inspections locales sur la parcelle n
o 3460, les 4 avril, 28 août et 22 septembre 2017. Par arrêt du 28 décembre 2017, la cour cantonale a rejeté le recours; elle a en particulier - et notamment - confirmé la décision de constatation de la nature forestière. L'instance précédente a estimé que l'aire forestière répondait à la notion de forêt au sens de l'art. 2 al. 1 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0); elle a par ailleurs confirmé la délimitation de l'aire forestière arrêtée par la DGE.
E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________, B.A.________ et C.A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. L'objet de leur recours fédéral est limité à la question de constatation de la nature forestière de la parcelle n
o 3460.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours en se référant aux considérants de son arrêt. Le SDT renonce à se prononcer, seule la constatation de la nature forestière étant encore discutée. Pour le même motif, la commune renonce également à déposer une réponse; elle conclut néanmoins formellement au rejet du recours. Egalement invité à se prononcer, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) estime que la délimitation de l'aire forestière, qui figure sur le nPGA, est conforme aux critères de la législation forestière. Les recourants ont répliqué, persistant dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et en matière de constatation de la nature forestière au sens de l'art. 10 LFo; à ce titre, il est recevable comme recours en matière de droit public (art. 82 let. a LTF), aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal. En tant que propriétaires de la parcelle concernée, ils peuvent se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que les plantations présentes ou supposées sur la surface litigieuse - à savoir la partie médiane de leur parcelle - ne rempliraient pas de fonctions forestières; ils estiment que l'existence de telles fonctions aurait été retenue de manière arbitraire par l'instance précédente. Il n'aurait de même pas été établi que cette portion de terrain aurait supporté des arbres et arbustes forestiers au sens de l'art. 2 al. 1 LFo. Les recourants contestent également que "le peuplement de la surface litigieuse ait atteint la limite de 800 m
2 " fixée par l'art. 4 al. 1 let. a de la loi forestière cantonale du 8 mai 2012 (LVLFO; RS/VD 921.01) pour reconnaître l'existence d'une forêt. La cour cantonale aurait encore fait arbitrairement abstraction de la condition de durée du peuplement prévue par l'art. 1 al. 1 let. a de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01) et par la législation cantonale d'exécution, à l'art. 4 al. 1 let. c LVLFO.
2.1.
2.1.1. La LFo, qui a pour but général la protection des forêts, notamment la conservation de l'aire forestière (
Dans le cadre de la législation d'exécution qui leur est attribuée (art. 50 LFo et 66 OFo), les cantons peuvent, dans les limites fixées par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considéré comme forêt (art. 2 al. 4 LFo). Le cadre précité a été fixé à l'art. 1 al. 1 OFo de la façon suivante: surface comprenant une lisière appropriée: de 200 à 800 m
2; largeur comprenant une lisière appropriée: 10 à 12 m; âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo).
Sur le plan cantonal, l'art. 4 al. 1 LVLFO définit quantitativement comme forêts les surfaces boisées de 800 m
2et plus (let. a), les cordons boisés de douze mètres de largeur et plus (let. b), ainsi que les surfaces conquises par un peuplement fermé âgé de plus de vingt ans (let. c).
2.1.2. En principe, l'autorité forestière compétente pour procéder à une constatation de nature forestière au sens de l'art. 10 LFo doit se fonder sur la situation effective du terrain au moment où elle statue. Dans certaines circonstances, l'existence d'une forêt peut toutefois être admise malgré l'absence de boisement, en particulier lorsqu'il apparaît qu'un défrichement a eu lieu sans autorisation; en effet, la suppression du couvert forestier sans autorisation de défricher ne modifie pas le caractère forestier du terrain concerné; le moment déterminant pour évaluer la nature du boisement n'est alors plus celui de la décision de première instance (ATF 124 II 85 consid. 4d p. 92; 120 Ib 339 consid. 4a p. 342; cf. arrêt 1C_187/2014 du 13 novembre 2014 consid. 5.1). L'intérêt à la conservation de la forêt est reconnu de plein droit pour les surfaces d'où la forêt a été éliminée sans autorisation; elles sont assujetties à l'obligation de reboiser et elles continuent ainsi d'appartenir à l'aire forestière (cf. art. 2 al. 2 let. c LFo).
2.2. L'instance cantonale a constaté que le peuplement présent sur la parcelle n
o 3460 dépassait la surface minimale de 800 m
2 requise par le droit cantonal pour reconnaître, du point de vue quantitatif, l'existence d'une forêt. Ce massif forestier remplissait par ailleurs une fonction économique au sens de l'art. 1 let. c LFo, celui-ci ayant notamment fait l'objet, en 1998 et 1999, d'autorisations de coupe portant respectivement sur la coupe d'un résineux portant sur 2 m
3 forestier (à savoir 2 sylves) et de 25 résineux pour 22 sylves. Sur le vu de ces éléments, la cour cantonale a admis que le massif forestier répondait à la définition de forêt au sens de l'art. 2 al. 1 LFo.
2.3. Les recourants contestent que la surface minimale exigée par l'art. 4 al. 1 let. a LVLFO soit en l'occurrence atteinte. Leur critique porte cependant uniquement sur la portion médiane de leur parcelle et n'est pour ce motif pas pertinente. En effet, à ce stade, il s'agit de déterminer si le massif boisé, dans son ensemble, présente ou non une nature forestière, avant d'en fixer, ensuite, la limite, respectivement de déterminer si cette portion médiane doit y être englobée, ce que contestent les recourants. Il n'existe dès lors pas de motif de s'écarter des constatations cantonales établissant que le peuplement présente, dans sa globalité, une surface supérieure à 800 m
2, celui-ci s'étendant d'ailleurs bien au-delà des limites strictes de la parcelle, jusqu'à la route de Chamby. Il apparaît dès lors que, sous cet angle déjà, le massif revêt une nature forestière puisque, sauf circonstances particulières, cette qualité doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont satisfaits (cf. arrêts 1C_559/2016 du 28 août 2017 consid. 5.1 et les arrêts cités; 1A.100/2002 du 10 octobre 2002 consid. 3.2.3).
2.4. Sur le plan qualitatif, il n'est pas pas non plus pertinent de soutenir - comme le font les recourants - que les arbres coupés en 1999 se situaient dans la partie amont de la parcelle et non sur la partie médiane; pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus, une telle argumentation est impropre à remettre en cause la fonction économique du massif, dans sa totalité, reconnue par l'instance précédente; au regard de la jurisprudence, il n'est d'ailleurs pas déterminant de savoir si le bois est exploité régulièrement; ce qui est seul décisif, c'est que le peuplement soit apte à produire du bois (cf. arrêts 1A.30/2004 du 11 août 2004 consid. 4.1; 1A.44/2003 du 19 août 2003 consid. 3.4.1; KEEL/ZIMMERMANN, Jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la législation sur les forêts 2000-2008, in DEP 2009, p. 300 s.). Par ailleurs, pour l'analyse de la notion de forêt selon les critères qualitatifs, il faut se référer à la planification forestière au sens des art. 20 LFo et 18 OFo. A ce sujet, l'OFEV souligne - éléments que les recourants ne discutent que laconiquement en réplique - que le plan directeur forestier de l'Est vaudois, partie nord, plus particulièrement la "Carte des objectifs prépondérants Nord" (PD 1.1), fixe pour le massif forestier en question, les objectifs prépondérants de protection et de production pour l'aménagement forestier. La "Carte de l'importance de l'accueil en forêt Nord" (AN 8.1) arrête en outre pour cette même zone une importance d'accueil générale. Dans ces conditions, il n'apparaît pas contraire au droit d'avoir également reconnu que le massif boisé s'étendant sur la parcelle n
o 3460 - et au-delà - remplissait les conditions qualitatives exigées par la législation forestière (cf. art. 2 al. 1 LFo et 1 al. 2 OFo).
Dans ces conditions, il faut, avec l'OFEV, reconnaître que c'est à juste titre que la cour cantonale a confirmé le caractère forestier du massif boisé présent sur la parcelle litigieuse.
2.5. Il reste dès lors à examiner si c'est à tort, comme le soutiennent encore les recourants, que la cour cantonale a englobé la portion médiane de leur parcelle dans l'aire forestière. Ceux-ci contestent en particulier que cette portion de terrain ait été peuplée d'arbres ou d'arbustes forestiers. Il n'avait en effet pas été possible de déterminer l'essence des trois souches présentes sur cette portion du terrain, de sorte que l'on ne pouvait en inférer l'existence d'une forêt. Cette conclusion ne pouvait pas davantage être déduite de la présence de jeunes pousses d'arbres et de petites souches d'essence indéterminée. Les recourants estiment par ailleurs que le critère de pérennité de la végétation ne serait pas rempli, cette portion de terrain étant entretenue; le fauchage régulier serait propre, selon eux, à faire échec à la condition de durée prévue par le droit fédéral (cf. art. 1 al. 1 let. c OFo) et concrétisée par la législation cantonale (cf. art. 4 al. 1 let. c LVLFO). Il ne serait d'ailleurs pas non plus établi que des plantations aient colonisé de manière durable la parcelle.
2.5.1. La cour cantonale n'a cependant pas, pour confirmer le caractère forestier de la portion médiane, limité son analyse aux seuls éléments ainsi mis en évidence par les recourants. L'instance précédente a en effet constaté que la délimitation de l'aire forestière mise à l'enquête en 1994, outre qu'elle n'avait alors fait l'objet d'aucune contestation, correspondait aux données cadastrales actuelles et au tracé de limite forestière mis à l'enquête en 2007 et 2013, dans le cadre de la révision du PGA. Par ailleurs, se référant aux déclarations de l'inspecteur forestier, lors de la séance du 28 août 2017, le Tribunal cantonal a retenu que la végétation en lisière s'était densifiée dès 1974 (cf. procès-verbal de l'inspection locale du 28 août 2017, p. 1 s.), ce dont rien dans les explications des recourants ne commande de s'écarter. Cette appréciation est d'ailleurs partagée par l'OFEV, qui a précisé que les orthophotographies au dossier - qui constituent un moyen de preuve reconnu en matière de constatation de la nature forestière (cf. ATF 113 Ib 357 consid. 2b p. 359; 108 Ib 511 consid. 5 p. 511; voir également arrêts 1C_559/2016 du 28 août 2017 consid. 5.2.2; 1C_239/2016 du 13 février 2017 consid. 3) - confirmaient la colonisation de cette portion de la parcelle par la forêt (cf. observations OFEV du 11 février 2019, p. 4
i.f). Si les photographies aériennes au dossier (pour les années 1974, 1986, 1994, 1998, 2010 et 2013) montrent certes que la forêt s'étendait aussi sur la portion médiane, il faut en revanche concéder aux recourants qu'elles ne permettent pas de "déterminer clairement la surface litigieuse"; l'OFEV l'a d'ailleurs également reconnu, soulignant que la lisière ne pouvait, sur la base de ces clichés, être établie avec précision. Cela étant, si une incertitude demeure quant à la limite, cela n'enlève rien au constat de colonisation de la portion médiane par la forêt; les photographies au dossier sont à cet égard suffisantes; la recevabilité des clichés déposés céans par l'OFEV peut ainsi demeurer indécise (cf. art. 99 al. 1 LTF). Dans un tel cas de figure, les directives cantonales commandent d'établir la lisière en fonction d'éléments fixes du paysage, tels ceux à proximité immédiate des limites de parcelles, des murs, des routes, etc. (cf. DGE, Instruction constatation de nature forestière, annexe 1, 2016, p. 4) : ici une lisière longeant la limite de la parcelle voisine n
o 3459 jusqu'à la ligne de rupture de pente. L'inspecteur forestier a d'ailleurs implicitement confirmé cette limite, indiquant que, lors de son relevé de la lisière en 2004, pour le nouveau plan de zones, il avait constaté un état conforme au relevé de 1994 (cf. procès-verbal de l'inspection locale du 28 août 2017, p. 1 s.), lui-même identique - on l'a dit - à la limite retenue par le nPGA. Les inspections locales ont par ailleurs encore permis de mettre en évidence l'existence de sols frais et basophiles, ne se retrouvant généralement pas dans les lieux ouverts (cf. procès-verbal de l'inspection locale du 4 avril 2017, p. 2), appuyant encore le caractère forestier du secteur.
2.5.2. Au regard de l'ensemble de ces éléments, fruit d'une instruction approfondie de la cause, il n'apparaît pas arbitraire - contrairement à ce que soutiennent les recourants - de retenir la présence d'une végétation forestière, sur la portion médiane de leur parcelle, sur plus de deux décennies (cf. art. 4 al. 1 let. c LVLFO); ni que celle-ci a été entièrement éradiquée par un traitement intensif de la surface en prairie. Il n'est ainsi pas critiquable, indépendamment de l'état actuel de cette portion de terrain, de considérer qu'elle forme, avec la forêt en amont, une unité fonctionnelle (cf. arrêt 1A.44/2003 du 19 août 2003 consid. 3.2) et de l'englober dans l'aire forestière (cf. ATF 124 II 85 consid. 4d; 120 Ib 339 consid. 4; arrêt 1C_239/2016 du 13 février 2017 consid. 3).
2.6. Dans ces conditions, compte tenu de surcroît de la retenue que s'impose le Tribunal fédéral en matière d'appréciation des circonstances locales et d'éléments techniques (cf. ATF 131 II 680 consid. 2.3.2 p. 683 s.; arrêts 1C_559/2016 du 28 août 2017 consid. 5.3; 1C_430/2016 du 6 juillet 2017 consid. 6.2), le grief doit être rejeté et la limite de l'aire forestière fixée par décision de la DGE confirmée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent en définitive au rejet du recours, aux frais des recourants, qui succombent (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil communal de Montreux, au Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud (DGE-DIRNA), ainsi qu'à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 13 février 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
Le Greffier : Alvarez