Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_262/2022
Urteil vom 21. April 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno Beeler,
Beschwerdeführerin,
gegen
B.B.________ und C.B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Bruno Küttel,
Beschwerdegegner,
Gemeinderat Schübelbach,
Grünhaldenstrasse 3, 8862 Schübelbach,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, 6430 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.
Gegenstand
nachträgliche Bewilligung für Umbau Pferdestall und Auslaufplatz,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 8. März 2022 (III 2021 126).
Sachverhalt
A.
A.________ ist Miteigentümerin der in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Schübelbach gelegenen Parzelle Nr. 405 (rund 2.5 ha), auf der ein Stall mit Anbau steht. Am 27. Mai 2003 erteilte ihr das Meliorationsamt des Kantons Schwyz die Raumplanungsbewilligung für den Abbruch und den Wiederaufbau des Stallanbaus und den Bau von drei Pferdeboxen in dessen Innern. Der Gemeinderat von Schübelbach erteilte seinerseits die Baubewilligung am 8. Juli 2003, wobei er gleichzeitig die kantonale Raumplanungsbewilligung eröffnete. Diese Baubewilligung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Im Rahmen einer Baukontrolle wurden am 21. April 2006 indessen verschiedene Abweichungen vom bewilligten Bauvorhaben festgestellt.
Auf eine Anzeige von B.B.________ und C.B.________ hin forderte das Amt für Landwirtschaft des Kantons Schwyz den Gemeinderat Schübelbach mit Schreiben vom 9. und 12. März 2015 auf, A.________ zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs zu verpflichten. Am 17. April 2015 reichte Letztere beim Gemeinderat ein solches Gesuch für drei zusätzliche Pferdeboxen, einen Auslaufplatz beim Stall und den Rückbau von zwei Auslaufflächen ein. Gegen das Bauvorhaben erhoben neben einer weiteren Person B.B.________ und C.B.________ Einsprache.
Mit Gesamtentscheid vom 10. September 2015 und mit Beschluss vom 22. September 2015 wiesen das Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz (ARE/SZ) und der Gemeinderat die Einsprachen ab und erteilten die Baubewilligung unter anderem mit einer Auflage betreffend die Frist zum Rückbau und zur Rekultivierung des Allwetterauslaufs. B.B.________ und C.B.________ erhoben zunächst erfolglos eine Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Schwyz. Hingegen hiess das von ihnen daraufhin angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz ihr Rechtsmittel mit Entscheid vom 28. September 2016 gut und wies im Wesentlichen die Sache im Sinne der Erwägungen zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an den Gemeinderat zurück. Es erwog unter anderem, dass auch ein Zwischenboden und eine Aussentreppe Gegenstand des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens hätten sein müssen. Zudem sei abzuklären, ob die Pferdepensionshaltung durch den neuen Pächter zulässig sei.
Am 31. Dezember 2016 zog A.________ das Baugesuch vom 17. April 2015 zurück. Daraufhin teilte ihr das ARE/SZ mit, dass dieses Baugesuch nur abgeschrieben werden könne, wenn sie ein neues einreiche. Am 16. Februar 2017 reichte A.________ deshalb bei der Gemeinde Schübelbach ein neues Baugesuch ein, das unter anderem die bereits erstellten drei zusätzlichen Pferdeboxen, einen Zwischenboden und einen Auslaufplatz umfasste. Dagegen erhoben B.B.________ und C.B.________ wiederum Einsprache. In der Folge schrieben das ARE/SZ und der Gemeinderat das Verfahren betreffend das Baugesuch vom 17. April 2015 ab. Mit Gesamtentscheid vom 29. Juni 2020 verweigerte das ARE/SZ die kantonale Bewilligung für das Baugesuch vom 16. Februar 2017 und verfügte die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, wobei es die erforderlichen Rückbaumassnahmen im Dispositiv seines Entscheids aufführte. Mit Beschluss vom 11. August 2020 verweigerte der Gemeinderat die Baubewilligung unter Verweisung auf den kantonalen Gesamtentscheid. Dagegen erhob A.________ Beschwerde an den Regierungsrat. Dieser hiess ihr Rechtsmittel mit Beschluss vom 29. Juni 2021 teilweise gut. Er hob die Anordnung der Rückbaumassnahme betreffend die Trennwände auf und wies die Sache zur Neufestlegung der Rückbaumassnahmen an das ARE/SZ zurück. Zudem reduzierte er die kantonale Bewilligungsgebühr von Fr. 6'000.-- auf Fr. 4'000.--. Im Übrigen wies er die Beschwerde ab.
Eine von A.________ in der Folge erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 8. März 2022 teilweise gut. Es hob den regierungsrätlichen Beschluss vom 29. Juni 2021 auf und erteilte die Baubewilligung im Sinne der Erwägungen unter Auflagen und Bedingungen, wobei es davon den Raum "Büro" und den Auslaufplatz, soweit dieser die Fläche von 220 m2 überschreitet, ausnahm. Es ordnete an, dass diesbezüglich die vom Regierungsrat definierten Rückbaumodalitäten weiterhin gelten würden. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 11. Mai 2022 beantragt A.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. März 2022 sei insofern abzuändern, als ihr die Baubewilligung für den Auslaufplatz mit einer Fläche von 748.98 m2 zu erteilen sei. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen, subeventualiter sei von der Anordnung des Rückbaus des Auslaufplatzes auf eine Fläche von weniger als 748.98 m2 abzusehen.
Das Verwaltungsgericht hat dem Bundesgericht die kantonalen Akten eingereicht und auf eine Stellungnahme verzichtet. Auch der Regierungsrat sowie B.B.________ und C.B.________ haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Das ARE/SZ und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat hat sich nicht vernehmen lassen. Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihrer Rechtsauffassung fest.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass im Rahmen des ersten Baubewilligungsverfahrens die Grösse der Auslaufplätze nicht beanstandet worden sei. Die mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. September 2016 erfolgte Rückweisung an den Gemeinderat habe andere Fragen betroffen, nämlich die Bodenbeschaffenheit des Allwetterplatzes und die Zulässigkeit von dessen Verwendung als Reit- und Springplatz. Es verletze den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Bindungswirkung von Rückweisungsentscheiden und sei willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht nun die Baubewilligung wegen der Grösse der Auslaufplätze teilweise nicht erteile. Dass sie das Baugesuch zurückgezogen habe, sei unerheblich, denn der Entscheid vom 28. September 2016 sei in Rechtskraft erwachsen und Gegenstand des neuen Baugesuchs sei dasselbe (bereits ausgeführte) Bauvorhaben. Zudem sei unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu berücksichtigen, dass das ARE/SZ von ihr verlangt habe, ein neues Baugesuch einzureichen, damit das alte Verfahren abgeschrieben werden könne. Weder der Sachverhalt noch die Rechtsgrundlagen hätten seit dem Entscheid vom 28. September 2016 in Bezug auf die Auslauffläche geändert.
2.2. Eine kantonale Rechtsmittelbehörde bleibt nach der Rechtsprechung an ihre eigenen Zwischenentscheide gebunden (BGE 133 V 477 E. 5.2.3; Urteil 8C_624/2020 vom 16. April 2021 E. 5.2, in: SVR 2021 UV Nr. 36 S. 162; vgl. auch Urteil 6B_694/2016 vom 22. Mai 2017 E. 8; je mit Hinweisen). Die sachliche Reichweite der Bindungswirkung ergibt sich aus Dispositiv und Begründung des Rückweisungsentscheids (Urteil 1C_205/2016 vom 10. November 2016 E. 4.6.2 mit Hinweis). Allerdings erstreckt sie sich nicht auf das Bundesgericht (BGE 133 V 477 E. 5.2.3 mit Hinweisen) und gilt zudem nur für das betreffende Verfahren. Es ist deshalb entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durchaus bedeutsam, dass sie ihr ursprüngliches Baubewilligungsgesuch zurückgezogen und ein neues eingereicht hat. Der Rückzug des ursprünglichen Gesuchs erfolgte im Übrigen gemäss den unbestrittenen vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen auf Initiative der Beschwerdeführerin, weshalb ein treuwidriges Verhalten der Behörden (Art. 9 BV) nicht erkennbar ist. Unzutreffend ist die Auffassung, der Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. September 2016 sei in Rechtskraft erwachsen. Es handelte sich vielmehr um einen Zwischenentscheid, den die Beschwerdegegnerschaft nach Massgabe von Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid hätte anfechten können, hätte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch nicht kurz darauf zurückgezogen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. September 2016 vermochte somit nach Abschreibung des Verfahrens keine Bindungswirkung mehr zu entfalten. Eine Auseinandersetzung mit der Frage, welchen Gehalt seine Bindungswirkung zuvor hatte, erübrigt sich deshalb.
3.
3.1. In der Landwirtschaftszone zonenkonform sind in erster Linie Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG [SR 700]). Bauten und Anlagen, die zur Haltung von Pferden auf einem bestehenden landwirtschaftlichen Gewerbe nötig sind, werden nach Art. 16a bis Abs. 1 RPG als zonenkonform bewilligt, wenn das Gewerbe über eine überwiegend betriebseigene Futtergrundlage und Weiden für die Pferdehaltung verfügt. Dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt ist, ist unbestritten. Weiter sieht Art. 16a bis RPG vor, dass für die Nutzung der auf dem Betrieb gehaltenen Pferde Plätze mit befestigtem Boden (Abs. 2) sowie mit der Pferdenutzung unmittelbar zusammenhängende Einrichtungen wie Sattelkammern oder Umkleideräume (Abs. 3) bewilligt werden können. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Abs. 4). Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Allwetterausläufe im Licht der anwendbaren Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes, der Raumplanungsverordnung und der Tierschutzgesetzgebung zu Unrecht als überdimensioniert erachtet und dadurch auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verletzt.
3.2. Pferde müssen ganzjährig Auslauf erhalten (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 4 f. der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 [TSchV; SR 455.1]). Als Auslauffläche gilt gemäss Art. 2 Abs. 3 lit. f TSchV die Weide oder ein für den täglichen Auslauf wettertauglich eingerichtetes Gehege (sog. Allwetterauslauf). Die Auslauffläche beträgt mindestens 12-36 m² pro Pferd, je nach Widerristhöhe und Zugänglichkeit der Fläche vom Stall aus (Art. 61 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Anh. 1 Tab. 7 Ziff. 3 TSchV). Bei fünf und mehr gut verträglichen Equiden kann die Gesamtfläche um maximal 20 % verkleinert werden (Fn. 3 zu Anh. 1 Tab. 7 Ziff. 3 TSchV). Wenn möglich, sind jedoch die empfohlenen Flächen nach Anh. 1 Tab. 7 Ziff. 4 TSchV zur Verfügung zu stellen (Art. 61 Abs. 2 Satz 2 TSchV). Diese betragen 150 m² pro Pferd (Anh. 1 Tab. 7 Ziff. 4 TSchV) bzw. 75 m² ab dem sechsten Tier bei Gruppenlaufställen mit permanent zugänglichem Auslauf (Fn. 8 zu Anh. 1 Tab. 7 Ziff. 4 TSchV).
3.3. Grosszügige Allwetterausläufe stehen in einem Spannungsverhältnis zum Planungsgrundsatz, wonach der Landwirtschaft genügende Flächen geeignetes Kulturland erhalten bleiben sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Art. 34b Abs. 3 RPV (SR 700.1) sieht in dieser Hinsicht vor, dass Allwetterausläufe grundsätzlich unmittelbar an den Stall angrenzen müssen (lit. a). Soweit sie die Mindestfläche gemäss Tierschutzgesetzgebung überschreiten, muss die Bodenbefestigung ohne grossen Aufwand wieder entfernt werden können, und der Allwetterauslauf darf die empfohlene Fläche gemäss Tierschutzgesetzgebung nicht überschreiten (lit. b). Im Übrigen müssen die Voraussetzungen von Art. 34 RPV erfüllt sein (Abs. 6). Nach dieser Bestimmung dürfen der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort insbesondere keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV). Lenkender Massstab der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze der Raumplanung, wobei die Anliegen des Landschaftsschutzes und der Erhaltung von genügend Flächen an geeignetem Kulturland von besonderer Bedeutung sind (Urteil 1C_238/2021 vom 27. April 2022 E. 4.3 mit Hinweisen). In seiner Rechtsprechung zu Art. 24e RPG (hobbymässige Tierhaltung) hat das Bundesgericht festgehalten, dass die Inanspruchnahme von Fruchtfolgefläche für den Auslauf nicht mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist, soweit die Auslauffläche über die tierschutzrechtlichen Mindestvorgaben hinausgeht (Urteil 1C_347/2017 vom 23. März 2018 E. 4.4.2).
3.4. Das Verwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass für sechs Pferde ein Auslaufplatz von 220 m2 das tierschutzrechtliche Minimum gewährleiste, wobei es berücksichtigte, dass die Ausläufe von den Boxen teilweise direkt zugänglich sind. Die Beschwerdeführerin stellt diese Berechnung nicht in Abrede. Sie kritisiert jedoch, es sei unklar, ob die im Kanton Schwyz ausgeschiedenen Fruchtfolgeflächen überhaupt die erforderliche Qualität aufwiesen. Zudem weist sie darauf hin, dass der Kanton über "Reserven" an Fruchtfolgeflächen verfüge und die Bodenbefestigung für den Allwetterauslauf entgegen der Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts leicht wieder entfernt werden könne. Sie fordert, der Kanton müsse eine "Bagatellgrenze" einführen oder ihr zumindest die Möglichkeit geben, die beanspruchten Fruchtfolgeflächen an anderer Stelle zu kompensieren.
3.5. Das Verwaltungsgericht wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass gemäss den Ausführungen des Vertreters des kantonalen Amts für Landwirtschaft am Augenschein die Fruchtfolgeflächen im Kanton bisher nur grob erfasst worden seien und die aktuell gültige Ausscheidung auch Infrastrukturanlagen erfasse. Die Ausscheidung werde nun überprüft. Vorliegend ist jedoch einzig massgebend, wie es sich mit der Bodenfläche auf der Parzelle Nr. 405, die für den Allwetterauslauf beansprucht werden soll, verhält. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was deren Qualifikation als Fruchtfolgefläche ernsthaft in Frage stellen und damit die betreffende Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts als offensichtlich falsch erscheinen lassen würde (Art. 97 Abs. 2 BGG). Ob die Befestigung wieder leicht entfernt werden kann, spielt insofern keine Rolle, da die Fläche jedenfalls nicht mehr als Fruchtfolgefläche zur Verfügung stehen würde (vgl. Urteil 1C_238/2021 vom 27. April 2022 E. 6.2, wonach die Inanspruchnahme von Fruchtfolgeflächen auf ein Minimum zu reduzieren ist, auch wenn die Beläge reversibel ausgestaltet werden). Die Frage nach der leichten Entfernbarkeit ist somit für den Verfahrensausgang nicht entscheidend, weshalb auf die betreffende Rüge an der vorinstanzlichen Feststellung, wonach es bei einem Rückbau eine Weile dauern würde, bis man die Fläche wieder als Fruchtfolgefläche nutzen könnte, nicht einzutreten ist (Art. 97 Abs. 2 i.f. BGG). Schliesslich ist der Kanton Schwyz von Bundesrechts wegen auch nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerin von einer "Bagatellgrenze" oder der Möglichkeit einer Kompensation der beanspruchten Fruchtfolgeflächen profitieren zu lassen.
3.6. Hinzu kommt, dass gemäss den Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid auch Weiden vorhanden sind, wobei das Verwaltungsgericht diesbezüglich unter anderem auf ein vom Schweizer Bauernverband erstelltes und von der Beschwerdeführerin mitunterzeichnetes Betriebskonzept vom 16. Juli 2019 verweist. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass die vorhandenen Weiden morastig seien und dass Böden in Bereichen, in denen sich Tiere vorwiegend aufhalten, gemäss Art. 6 Abs. 3 der Verordnung des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) vom 27. August 2008 über die Haltung von Nutztieren und Haustieren (SR 455.110.1) nicht morastig sein dürfen. Wie das ARE zu Recht einwendet, bezieht sich diese Bestimmung allerdings auf die dauernde Haltung von Tieren im Freien, was hier nicht zutrifft. Selbst wenn die auf dem Grundeigentum der Beschwerdeführerin vorhandenen Weiden bei Nässe für Pferde ungeeignet sein sollten, geht der Auslauf jedenfalls bei trockener Witterung über die tierschutzrechtliche Mindestfläche hinaus (vgl. Urteil 1C_238/2021 vom 27. April 2022 E. 6.2 mit Hinweis). Wie das Bundesgericht im soeben zitierten Urteil ausgeführt hat, stellen Weiden den idealen Auslauf für Pferde dar, da diese durch das Grasen natürlich zur Bewegung angehalten werden. Es liegt daher nicht nur im Interesse des Kulturlandschutzes, sondern entspricht auch dem Tierwohl, Weidefläche zu erhalten und nur insoweit zu befestigen, als dies zur Gewährleistung eines Auslaufs bei widrigen Witterungsverhältnissen und zur Schonung der Grasnarbe nötig ist. Dabei steht den zuständigen Behörden ein Entscheidungsspielraum zu (a.a.O., E. 5.5.3 mit Hinweisen).
3.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzt hat, indem es die nachträgliche Baubewilligung nur für eine Auslauffläche von 220 m2 erteilte. Die betreffenden Rügen der Beschwerdeführerin sind unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
4.
4.1. Formell rechtswidrige Bauten, die nachträglich nicht bewilligt werden können, müssen grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E. 6 mit Hinweisen). Die mit der Anordnung der Beseitigung einer Baute verbundene Eigentumsbeschränkung ist jedoch nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 mit Hinweis). Auf die Verhältnismässigkeit kann sich auch berufen, wer nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.; Urteil 1C_173/2020 vom 24. März 2021 E. 6.4; je mit Hinweisen).
4.2. Dass das Verwaltungsgericht nicht von Gutgläubigkeit ausging, ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin setzte sich über die ihr erteilte Baubewilligung hinweg, was anlässlich einer Baukontrolle im Jahr 2006 beanstandet wurde. Daran vermag nichts zu ändern, dass sie der Gemeinderat erst im Jahr 2015 aufforderte, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen (vgl. Urteil 1C_572/2020 vom 30. November 2021 E. 9.3 mit Hinweisen). An der Rekultivierung der betroffenen Auslauffläche besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse: Fruchtfolgeflächen gehören zum wertvollsten Kulturland und sollen daher der Landwirtschaft erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG; vgl. auch BGE 147 II 309 E. 5.6 i.f. S. 318). Dem stehen keine gleichwertigen privaten Interessen der Beschwerdeführerin gegenüber. Diese selbst geht davon aus, dass sich die Rekultivierung ohne bedeutenden Aufwand bewerkstelligen lässt (siehe E. 3.4 hiervor). Der angefochtene Entscheid ist deshalb auch in dieser Hinsicht mit der Eigentumsgarantie vereinbar.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da die obsiegenden privaten Beschwerdegegner auf eine Vernehmlassung verzichtet haben, ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (Urteil 1C_112/2017 vom 12. Mai 2017 E. 4). Eine solche steht auch der Gemeinde und dem Kanton nicht zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Schübelbach, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. April 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold