Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_235/2020
Urteil vom 16. Dezember 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller Th., Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Ittigen, handelnd durch den Gemeinderat, Rain 7, 3063 Ittigen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
Staatskanzlei, Postgasse 68, 3000 Bern 8,
handelnd durch die Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern.
Gegenstand
Entlassung von Grundstücken aus dem Inventar der Fruchtfolgeflächen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24. März 2020 (100.2019.210U).
Sachverhalt
A.
Am 18. September 2014 informierten das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und das Amt für Landwirtschaft und Natur (LANAT) des Kantons Bern die Gemeinden über die vorgesehenen Ergänzungen des Inventars der Fruchtfolgeflächen (nachfolgend: Inventar) und gaben ihnen Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
Die Einwohnergemeinde Ittigen wies auf die spezielle planerische Situation der bereits im Inventar verzeichneten Fruchtfolgeflächen (nachfolgend auch: FFF) in den Gebieten «Ittigenfeld» und «Chasseralstrasse» hin. Diese seien im Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Regionalkonferenz Bern-Mittelland als "Vorranggebiete Siedlungserweiterung Wohnen" ausgewiesen (als Festsetzung vom Kanton genehmigt am 23. Mai 2017); die Gemeinde wolle hier Zonen mit Planungspflicht (ZPP L und M) ausscheiden. Überdies bestritt sie die FFF-Qualität einer neu in das Inventar aufzunehmenden Fläche auf der Parzelle Nr. 3733.
Am 15. November 2017 beantragte die Gemeinde Ittigen, auf die Aufnahme der Zusatzfläche auf Parzelle Nr. 3733 sei zu verzichten und die im Perimeter der beiden vorgesehenen ZPP liegenden Fruchtfolgeflächen seien aus dem Inventar zu entlassen.
B.
Am 29. August 2018 beschloss der Regierungsrat des Kantons Bern, die mit den Gemeinden bereinigten Zusatzflächen (insgesamt 278 ha) definitiv ins Inventar aufzunehmen und gewisse, provisorisch aufgenommene Zusatzflächen, welche die Kriterien für FFF nach entsprechender Prüfung nicht erfüllten, aus dem Inventar zu entlassen. Am 12. September 2018 teilte das AGR der Gemeinde Ittigen mit, dass die von ihr bestrittene Zusatzfläche auf der Parzelle Nr. 3733 unverändert als «unbereinigte Zusatzfläche» im Inventar verbleibe. Weiter habe dem Antrag auf Entlassung der Fruchtfolgeflächen im Bereich der vorgesehenen ZPP «L Ittigenfeld» und «M Chasseralstrasse» nicht entsprochen werden können.
C.
Dagegen erhob die EG Ittigen am 12. Oktober 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit folgenden Begehren:
1. Der Beschluss des Regierungsrates vom 29. August 2018 über die Anpassung des Inventars der Fruchtfolgeflächen sei aufzuheben.
2. Und es sei festzustellen,
a) dass es sich beim Inventar der Fruchtfolgeflächen des Kantons Bern nicht um einen Sach- oder Richtplan im Sinne von Art. 57 BauG handelt und
b) dass die Hinweiskarte des Inventars der Fruchtfolgeflächen des Kantons Bern für den Raum Ittigen bundesrechtswidrig sei.
3a. Das Inventar der Fruchtfolgeflächen des Kantons Bern für den Raum Ittigen sei aufzuheben.
3b. Eventualiter: Derjenige Teil, nämlich die Hinweiskarte des Inventars der Fruchtfolgeflächen des Kantons Bern für den Raum Ittigen, der bundesrechtswidrig ist, sei aufzuheben.
Das Bundesgericht trat mit Urteil vom 28. Mai 2019 auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zum Entscheid (Urteil 1C_537/2018 vom 28. Mai 2019).
Dieses wies die Beschwerde am 24. März 2020 ab, soweit es darauf eintrat.
D.
Dagegen hat die Gemeinde Ittigen am 11. Mai 2020 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Eventualiter seien der angefochtene Entscheid und der Beschluss des Regierungsrats vom 29. August 2018, subeventualiter die Hinweiskarte des Inventars der Fruchtfolgeflächen für den Raum Ittigen, aufzuheben. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Hinweiskarte des Inventars der Fruchtfolgeflächen für den Raum Ittigen bundesrechtswidrig sei, und das bundesrechtswidrige Inventar der Fruchtfolgeflächen des Kantons Bern für den Raum Ittigen sei aufzuheben.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern verweist auf die vorinstanzlichen Entscheide sowie ihre Stellungnahme vor Verwaltungsgericht und verzichtet auf weitere Bemerkungen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schliesst sich dem Entscheid des Verwaltungsgerichts an. Es weist darauf hin, dass die Kantone gemäss Art. 28 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) verpflichtet seien, sämtliche Böden mit FFF-Qualität auf dem gesamten Kantonsgebiet zu erheben und im kantonalen FFF-Inventar auszuweisen.
Die Gemeinde Ittigen hält in der Replik an ihren Rechtsbegehren fest.
Erwägungen
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Gemeinde Ittigen rügt eine Verletzung ihrer nach Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV/BE; RS 131.212) garantierten Autonomie in Fragen der Ortsplanung. Dazu ist sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, wird sie doch durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung betroffen. Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Dies gilt allerdings nur für die Anträge, die materiell vom Verwaltungsgericht beurteilt wurden. Soweit das Verwaltungsgericht auf gewisse Anträge nicht eingetreten ist, kann lediglich das Nichteintreten überprüft werden (vgl. unten E. 2).
2.
Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde nur eingetreten, soweit damit die Entlassung der Fruchtfolgeflächen in den Entwicklungsgebieten «Ittigenfeld» und «Chasseralstrasse» aus dem Inventar und die Nichtaufnahme der Zusatzfläche auf Parzelle Nr. 3733 in das Inventar verlangt wurde. Auf die weitergehenden Anträge (Ziff. 1, 3a und 3b) trat es nicht ein, weil diese den Streitgegenstand überschritten. Auf die Feststellungsanträge 2a und 2b trat es ebenfalls nicht ein, weil diese gegenüber rechtsgestaltenden Begehren subsidiär seien und dem Anliegen der Gemeinde vollständig Genüge getan wäre, wenn ihre Begehren auf Entlassung der Flächen in den geplanten ZPP und auf der Parzelle Nr. 3733 aus dem Inventar gutgeheissen würden. Ein darüber hinausgehendes Feststellungsinteresse sei nicht ersichtlich.
Die Beschwerdeführerin legt vor Bundesgericht nicht substanziiert dar, inwiefern diese Erwägungen Bundesrecht verletzen. Dies ist auch nicht ersichtlich, betont sie doch selbst, dass es ihr darum gehe, die Flächen im Bereich der geplanten ZPP M und L sowie die als "unbereinigte Zusatzfläche" bezeichnete Teilfläche der Parzelle Nr. 3733 aus dem Inventar streichen zu lassen. Nur diese Flächen waren denn auch Gegenstand ihres Antrags vom 15. November 2017.
3.
Vorab sind die bundes- und kantonalrechtlichen Rechtsgrundlagen darzustellen.
3.1. Fruchtfolgeflächen sind besonders wertvolle landwirtschaftliche Nutzflächen, die einen erhöhten Schutz geniessen (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. a und
Ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wird benötigt, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 26 Abs. 3 RPV). Der Bund legt im Sachplan Fruchtfolgeflächen den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest (Art. 29 BV). Die Kantone müssen sicherstellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV).
Die FFF sind mit Massnahmen der Raumplanung zu sichern (Art. 26 Abs. 1 RPV). Gemäss Art. 30 Abs. 1 RPV sorgen die Kantone dafür, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden und zeigen in ihren Richtplänen die dazu erforderlichen Massnahmen auf (Art. 30 Abs. 1 RPV). Fruchtfolgeflächen dürfen nur eingezont werden, wenn ein auch aus der Sicht des Kantons wichtiges Ziel ohne die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann und sichergestellt wird, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden (Art. 30 Abs. 1bis RPV).
Art. 28 RPV verpflichtet die Kantone, im Zuge der Richtplanung die Fruchtfolgeflächen nach Artikel 26 Absätze 1 und 2 RPV zusammen mit den übrigen für die Landwirtschaft geeigneten Gebieten festzustellen (Abs. 1); dabei ist für jede Gemeinde kartografisch und in Zahlen Lage, Umfang und Qualität der Fruchtfolgeflächen anzugeben und zu zeigen, welche Fruchtfolgeflächen in unerschlossenen Bauzonen oder in anderen nicht für die landwirtschaftliche Nutzung bestimmten Zonen liegen (Abs. 2).
Im Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids galt noch der erste Sachplan FFF vom 8. April 1992 (BBl 1992 II 1649) und die dazugehörige Vollzugshilfe des ARE vom März 2006 (nachfolgend: Vollzugshilfe 2006). Diese präzisiert in Ziff. 7.3 die FFF-Qualitätskriterien für Neuausscheidungen (Ziff. 7.3 S. 15).
Am 8. Mai 2020 hat der Bundesrat einen überarbeiteten Sachplan FFF beschlossen (nachfolgend: Sachplan FFF 2020; mit Erläuterungsbericht des ARE vom 8. Mai 2020). Dieser verlangt, dass die kantonalen FFF-Inventare auf der Basis verlässlicher Bodendaten erstellt werden; zu erfassen sind sämtliche Böden mit FFF-Qualität im gesamten Kantonsgebiet (G4). Kantone, deren FFF-Inventare diesen Anforderungen noch nicht entsprechen, sind verpflichtet, eine Kom pensationsregelung im Richtplan einzuführen (G10).
3.2. Der Kanton Bern hat am 16. März 2016 verschiedene Bestimmungen zum Schutz der landwirtschaftlichen Nutzfläche und der Fruchtfolgeflächen in das Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BGS 721.0) eingefügt und die Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV/BE; BGS 721.1) ergänzt (vgl. ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, Band I, 5. Aufl. 2019, Art. 8a-8c, N. 1-3). Die einschlägigen Bestimmungen lauten:
Art. 8a BauG/BE Landwirtschaftliche Nutzflächen
1 Die landwirtschaftlichen Nutzflächen sind zu schonen.
2 Sie dürfen nur eingezont oder für andere bodenverändernde Nutzungen beansprucht werden, sofern
a der damit verfolgte Zweck ohne die Beanspruchung von landwirtschaftlichen Nutzflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann und
b durch eine kompakte Anordnung des Siedlungsgebiets, eine flächensparende Anordnung von Bauten und Anlagen in hoher Qualität, eine besonders hohe Nutzungsdichte sowie eine dem Raumtyp entsprechende, gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr sichergestellt ist, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden.
Art. 8b BauG/BE Fruchtfolgeflächen
1 Der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen nach den Vorgaben des Bundes ist dauernd zu erhalten.
2 Fruchtfolgeflächen dürfen unter den im Bundesrecht festgelegten Voraussetzungen eingezont werden.
3 Sie dürfen für andere bodenverändernde Nutzungen beansprucht werden, sofern
a der damit verfolgte Zweck ohne die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann und
b durch eine kompakte Anordnung des Siedlungsgebiets, eine flächensparende Anordnung von Bauten und Anlagen in hoher Qualität, eine besonders hohe Nutzungsdichte sowie eine dem Raumtyp entsprechende, gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr sichergestellt ist, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden.
4 Eingezonte oder durch andere bodenverändernde Nutzungen beanspruchte Fruchtfolgeflächen sind zu kompensieren. Von der Kompensation wird abgesehen, sofern
a die Beanspruchung in Erfüllung einer gesetzlich vorgeschriebenen Aufgabe erfolgt oder für die Umsetzung eines im kantonalen Richtplan bezeichneten Vorhabens erforderlich ist,
b eine in der Landwirtschaftszone zonenkonforme Baute oder Anlage realisiert wird oder
c die Beanspruchung für ein Materialabbau- oder Deponievorhaben für eine Dauer von höchstens 30 Jahren erfolgt.
5 Die Kompensation erfolgt durch Auszonung, Erhebung von nicht inventarisierten Fruchtfolgeflächen oder Bodenaufwertung gleichwertiger Flächen, wobei Biodiversitätsförderflächen durch Flächen gleicher ökologischer Qualität oder Funktion zu ersetzen sind.
Art. 11a BauV/BE Begriffe
1 Als Kulturland im Sinn der nachfolgenden Bestimmungen gelten die landwirtschaftlichen Nutzflächen und als Teil davon die Fruchtfolgeflächen.
2 (...).
3 Die Fruchtfolgeflächen umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation. Sie werden nach den Vorgaben des Bundesrechts bestimmt und in einem Inventar des Regierungsrates erfasst.
Art. 11b BauV/BE Beanspruchung von Kulturland
1. Grundsatz
1 Die Beanspruchung von Kulturland durch Einzonungen und andere bodenverändernde Nutzungen richtet sich nach den Bestimmungen des Baugesetzes (Art. 8a und 8b BauG). Vorbehalten bleiben die Vorschriften des Bundes über den Umgang mit Fruchtfolgeflächen.
2 Die Anforderungen gemäss den Artikeln 11c, 11d, 11f und 11g Absätze 1 und 2 gelten nicht, wenn Kulturland im Einzelfall im Umfang von höchstens 300 m² beansprucht wird.
3 Die Beanspruchung von Kulturland setzt in jedem Fall eine umfassende Interessenabwägung und die Prüfung von Alternativen voraus.
Art. 11f BauV/BE Einzonung von Fruchtfolgeflächen
1 Als ein auch aus Sicht des Kantons wichtiges Ziel im Sinn von Artikel 30 Absatz 1bis Buchstabe a der eidgenössischen Raumplanungsverordnung gelten namentlich:
a die Umsetzung von in den Sachplänen des Bundes und des Kantons oder im kantonalen Richtplan bezeichneten Vorhaben,
b die Verwirklichung von bedeutenden öffentlichen Infrastrukturvorhaben von mindestens regionaler Bedeutung,
c die Siedlungsentwicklung in den prioritären Siedlungsentwicklungsgebieten, insbesondere in den kantonalen Entwicklungsschwerpunkten (ESP) und in den als Festsetzung genehmigten Vorranggebieten Siedlungsentwicklung gemäss den Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepten (RGSK),
d die qualitätsvolle Siedlungsentwicklung innerhalb des Siedlungsgebiets, insbesondere das Schaffen eines kompakten Siedlungskörpers und das Auffüllen von Baulücken, sowie die massvolle Erweiterung von lokalen Arbeitszonen für bestehende Betriebe,
e die in der regionalen Richtplanung abgestimmten Vorhaben mit regionalwirtschaftlicher oder regionalpolitischer Bedeutung.
Art. 11g BauV/BE Kompensation bei Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen
1 Durch Einzonung oder andere bodenverändernde Nutzungen beanspruchte Fruchtfolgeflächen sind durch gleichwertige Flächen zu kompensieren.
2 Die Kompensation muss zum Zeitpunkt der Genehmigung der Einzonung oder zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung für andere bodenverändernde Nutzungen rechtlich sichergestellt sein.
3 Keine Kompensation erfolgt in den Fällen nach Artikel 8b Absatz 4 des Baugesetzes, bei der Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen im Umfang von höchstens 300 m² und bei der vorübergehenden Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen.
Der Richtplan des Kantons Bern (Stand 20. November 2019) gebietet, den Boden haushälterisch zu nutzen und die Siedlungsentwicklung zu konzentrieren (Strategien Kapitel A). Bei raumwirksamen Tätigkeiten ist das Kulturland zu schonen. Für die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen gelten erhöhte Anforderungen. Der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen gemäss den Vorgaben des Bundes ist dauernd zu erhalten (A 13f). Das Massnahmenblatt A_06 "Fruchtfolgeflächen schonen" hält zum Vorgehen fest, der Kanton führe das Inventar der FFF nach und erstatte dem Bund Bericht über den Stand der Fruchtfolgeflächen; die noch nicht konsolidierten Zusatzflächen werden überprüft.
4.
Das Verwaltungsgericht führte aus, der Umfang der Gemeindeautonomie werde gemäss Art. 109 Abs. 1 KV/BE und Art. 3 Abs. 1 des Berner Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG/BE; BSG 170.11) durch das kantonale und das eidgenössische Recht bestimmt. Nach Art. 65 Abs. 1 BauG seien die Gemeinden in ihrer Ortsplanung «im Rahmen der Gesetzgebung und der übergeordneten Planung» frei. Der Schutz der FFF sei in den letzten Jahren deutlich verstärkt und der kommunale Spielraum in der Ortsplanung in entsprechendem Umfang eingeschränkt worden. Dem kantonalen und dem eidgenössischen Gesetzgeber sei es indessen unbenommen, die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger zu ziehen, vorausgesetzt, dass nicht unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Dies sei vorliegend nicht der Fall: Soweit Art. 2 Abs. 3 RPG ebenso wie Art. 109 Abs. 2 KV/BE und Art. 3 Abs. 2 GG/BE vorschreiben, dass den nachgeordneten Planungsbehörden bzw. den Gemeinden grösstmögliche Entscheidungs- bzw. die nötigen Ermessensspielräume zu belassen seien, handle es sich um programmatische Normen; diese änderten nichts an der Befugnis des übergeordneten Gesetzgebers, die Gemeindeautonomie einzuschränken (mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1P.605/2000 vom 20. November 2000, in ZBl 103/ 2002 198 und Pra 2001/58 S. 343 E. 3a; PIERRE TSCHANNEN, in Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 2 N. 79; MARKUS MÜLLER, in Kommentar zum bernischen Gemeindegesetz, 1999, Art. 3 N. 18).
Das Inventar sei lediglich ein Instrument zur Umsetzung der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung betreffend den Schutz der Fruchtfolgeflächen, indem es offenlege, welche Flächen die FFF-Kriterien erfüllen und den verschärften Schutzvorschriften unterliegen. Es definiere den räumlichen Anwendungsbereich der übergeordneten Gesetzgebung und schränke die Gemeindeautonomie selbst nicht ein.
Mit der definitiven Inventarisierung von Fruchtfolgeflächen über den vom Bund vorgeschriebenen Mindestumfang hinaus habe der Kanton sich und den Gemeinden zudem einen Handlungsspielraum verschafft, damit Fruchtfolgeflächen für wichtige Ziele auch in Zukunft grundsätzlich verfügbar blieben. Die «unbereinigten Zusatzflächen» im Inventar würden zwar wie Fruchtfolgeflächen behandelt, aber nicht an den Mindestumfang angerechnet; sie gälten als «strategische Reserve», die bei Bedarf aktiviert werden könne.
Das Verwaltungsgericht räumte ein, dass der Schutz der Fruchtfolgeflächen in einem Spannungsverhältnis zur Siedlungsentwicklung stehe. Dieser Zielkonflikt werde im Richtplan nicht unterschlagen: Während dessen Zielsetzung A21 verlange, dass das Siedlungswachstum schwergewichtig in den Agglomerationsgebieten stattfinde, schreibe die Zielsetzung A13f vor, dass das Kulturland bei raumwirksamen Tätigkeiten zu schonen sei, für die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen erhöhte Anforderungen gälten und der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen gemäss den Vorgaben des Bundes dauernd zu erhalten sei. Unter der Rubrik «Abhängigkeiten/Zielkonflikte» weise das Massnahmenblatt A_06 darauf hin, dass die «Entwicklungsachsen» des Kantons Bern grösstenteils in Fruchtfolgeflächen lägen. Wie mit den Fruchtfolgeflächen umzugehen sei, regle jedoch nicht das Inventar, sondern das eidgenössische und das kantonale Recht. Die dort angelegten und im Richtplan offengelegten Interessenkonflikte müssten in der Nutzungsplanung oder im Baubewilligungsverfahren gelöst werden, nicht bei der Inventarisierung der Fruchtfolgeflächen. Das Inventar schaffe folglich keine Widersprüche zum Richtplan. Dessen Zweck erschöpfe sich vielmehr darin, auf Richtplanstufe die übergeordnete Gesetzgebung zum Schutz der Fruchtfolgeflächen umzusetzen, indem es die Flächen mit FFF-Qualität bezeichne. Diese sei in den Entwicklungsgebieten «Ittigenfeld» und «Chasseralstrasse» unbestritten. Da die FFF-Qualität der Zusatzfläche auf der Parzelle Nr. 3733 ebenfalls nicht bestritten sei, habe der Regierungsrat auch diese als «unbereinigte Zusatzfläche» ins Inventar aufnehmen dürfen, ohne die Gemeindeautonomie zu verletzen.
Im Übrigen bleibe die von der Gemeinde angestrebte Einzonung der Entwicklungsgebiete «Ittigenfeld» und «Chasseralstrasse» weiterhin möglich: Art. 11f Abs. 1 lit. c BauV halte ausdrücklich fest, dass die Siedlungsentwicklung in den prioritären Siedlungsentwicklungsgebieten, namentlich in den als Festsetzung genehmigten Vorranggebieten Siedlungsentwicklung gemäss RGSK, als ein auch aus Sicht des Kantons wichtiges Ziel im Sinn von Art. 30 Abs. 1bis lit. a RPV gelte. Anders als die Gemeinde offenbar meine, bestehe auch keine Verpflichtung, beanspruchte FFF auf dem eigenen Gemeindegebiet zu kompensieren; es genüge, wenn sich die Kompensationsfläche im Kanton Bern befinde. Auch wenn einzuräumen sei, dass die grundsätzliche Kompensationspflicht eine gewünschte Raumentwicklung beeinträchtigen oder im Einzelfall gar verhindern könne, treffe es folglich nicht zu, dass die Inventarisierung bzw. Nichtentlassung von Fruchtfolgeflächen aus dem Inventar ein unüberwindbares Einzonungshindernis darstelle.
5.
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 136 I 265 E. 2.1 S. 269 mit Hinweisen).
5.1. Es ist unstreitig, dass die bernischen Gemeinden im Bereich der Ortsplanung über Autonomie verfügen. Allerdings werden sie in ihrer Autonomie durch die oben zitierten, bundes- und kantonalrechtlichen Bestimmungen zum Schutz der Fruchtfolgeflächen eingeschränkt. Dass diese gesetzlichen Bestimmungen verfassungswidrig wären, macht die Beschwerdeführerin selbst nicht geltend. Sie ist jedoch der Auffassung, das kantonale FFF-Inventar und dessen Handhabung durch den Kanton seien bundesrechtswidrig und verletzten die Gemeindeautonomie.
5.2. Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung oder durch Erlass oder Änderung der kantonalen Sach- oder Richtplanung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie jedoch verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Die Gemeinde kann namentlich vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle (BGE 146 I 36 E. 3.3 S. 45 mit Hinweisen).
Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (BGE 146 I 36 E. 3.2 S. 44 mit Hinweis; vgl. Art. 95 BGG).
6.
Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass der Regierungsrat grundsätzlich für die Sach- und Richtplanung zuständig ist. Sie macht jedoch geltend, der Regierungsrat überschreite mit der parzellenscharfen Definition der FFF in der Hinweiskarte des Inventars seine Befugnisse und betreibe im Gewand der Richtplanung unzulässigerweise Nutzungsplanung.
6.1. Art. 11a Abs. 3 Satz 2 BauV/BE sieht ausdrücklich vor, dass der Regierungsrat die FFF in einem Inventar erfasst, d.h. dieser ist für die Inventarisierung zuständig. Die FFF umfassen das ackerfähige Kulturland (Art. 11a Abs. 3 Satz 1 BauV/BE) und sind nach den "bundesrechtlichen Vorgaben" zu bestimmen (Satz 2). Der Kanton legte dafür die Kriterien gemäss Sachplan 1992 bzw. Vollzugshilfe 2006 mit Blick auf Klimaeignung, Hangneigung, Gründigkeit und Mindestfläche zugrunde (vgl. AGR, Inventar Fruchtfolgeflächen 2014 und Zusatzflächen FFF 2014, Kurzbeschrieb). Dies setzt eine detaillierte Untersuchung und parzellenscharfe Erfassung der jeweiligen Flächen voraus. Art. 28 Abs. 2 RPV verlangt denn auch ausdrücklich, für jede Gemeinde kartografisch und in Zahlen Lage, Umfang und Qualität der Fruchtfolgeflächen anzugeben.
6.2. Das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass über die raumplanerische Nutzung einer Fläche nicht schon bei der Inventarisierung, sondern erst im Nutzungsplanverfahren (bei Einzonungen) oder im Baubewilligungsverfahren (z.B. bei der Inanspruchnahme für landwirtschaftliche Bauten und Anlagen) entschieden wird. Dies entspricht der kantonalen Regelung, die zwischen der Bestimmung und Erfassung von FFF im Inventar einerseits (Art. 11a Abs. 3 Satz 2 BauV/BE) und deren Beanspruchung durch Einzonungen und andere bodenverändernde Nutzungen (Art. 11b Abs. 1 BauV/BE) unterscheidet, und lässt keine Willkür erkennen (vgl. dazu auch unten, E. 8.1).
7.
Die Gemeinde Ittigen wirft dem Kanton Bern weiter vor, er gehe über das vom Sachplan FFF des Bundes erforderte Mass hinaus, weil er im Inventar die kantonale Mindestfläche an FFF von 82'200 ha überschreite und sogenannte "unbereinigte" Zusatzflächen als Reserve sichere.
7.1. Dieser Einwand verkennt, dass die eingangs zitierten eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen nicht einzig die Erhaltung des kantonalen Mindestumfangs an FFF verlangen, sondern darüber hinaus strenge Anforderungen an die Inanspruchnahme von FFF stellen. Als wertvollste landwirtschaftliche Flächen sollen diese grundsätzlich der Landwirtschaft erhalten bleiben (vgl. Art. 3 Abs. 2 RPG und Art. 104a Abs. 1 BV). Auch Art. 73 BV gebietet eine nachhaltige Nutzung dieser begrenzten und grundsätzlich nicht erneuerbaren Ressource. Das Bundesgericht misst der Erhaltung von FFF in ständiger Praxis grosses Gewicht zu und verlangt für deren Inanspruchnahme eine umfassende Interessenabwägung unter Prüfung von Alternativen, einschliesslich Kompensationsmöglichkeiten (vgl. z.B. Urteile 1C_429/2015 vom 28. September 2016, in: ZBl 118/2017 500, E. 3; Urteil 1C_94/2012 vom 29. März 2012 E. 4.1; je mit Hinweisen).
Art. 30 Abs. 1bis RPV (in Kraft seit 1. Mai 2014) hat die Anforderungen an die Einzonung von FFF noch verschärft: Diese ist nunmehr nur noch zulässig, wenn sie einem auch aus Sicht des Kantons wichtigen Ziel dient, das ohne die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann. Diese Bestimmung kommt auch - und gerade - zur Anwendung, wenn der Kanton noch über FFF-Reserven verfügt, da andernfalls die Einzonung (vorbehältlich einer Kompensierung) schon nach Art. 30 Abs. 2 RPV unzulässig ist (vgl. BGE 145 II 18 E. 4.2 S. 30; 32 E. 7.2 S. 44 f.; ARE, Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2. April 2014 der Raumplanungsverordnung, S. 10 zu Art. 30 Abs. 1bis RPV).
Die Einhaltung dieser Vorgaben setzt voraus, dass bekannt ist, welche Flächen FFF-Qualität aufweisen und daher besonders zu schützen sind. Dem ARE ist zuzustimmen, dass dieses Ziel nur erreicht werden kann, wenn sämtliche Böden mit FFF-Qualität inventarisiert werden; dies ergibt sich nunmehr ausdrücklich aus dem Sachplan FFF 2020 (G4). Ob der Kanton schon vorher nach Art. 28 RPV und Sachplan 1992 dazu verpflichtet war, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden. Es genügt festzuhalten, dass der Kanton jedenfalls berechtigt war, sein FFF-Inventar anhand der bundesrechtlichen FFF-Qualitätskriterien zu überprüfen und darin sämtliche Flächen aufzunehmen bzw. zu belassen, welche diese Anforderungen erfüllen. Dies entspricht dem Schutzzweck der eidgenössischen und kantonalen Regelung.
7.2. Im Übrigen kann nur durch die Sicherung von Reserveflächen an FFF, d.h. die Ausweisung von FFF über den kantonalen Mindestanteil hinaus, Spielraum für die Beanspruchung von FFF zur Realisierung von Vorhaben von kantonaler Bedeutung (ohne gleichzeitige Kompensation) geschaffen werden. Die Erhaltung dieses Spielraums stellt ein wichtiges kantonales Interesse dar, welches es rechtfertigt, auch "unbereinigte", d.h. von den Gemeinden bestrittene Zusatzflächen ins Inventar aufzunehmen, um diese vorläufig (bis zur Überprüfung ihrer FFF-Qualität) unter Schutz zu stellen. Vorliegend ist im Übrigen unbestritten, dass die neu ins Inventar aufgenommene Teilfläche von Parzelle Nr. 3733 FFF-Qualität aufweist.
8.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der Konflikt zwischen dem Ziel der Erhaltung von FFF und der Siedlungsentwicklung müsse bereits auf Stufe Sachplan, d.h. bei der Aufnahme von Flächen ins Inventar, ge löst werden, anstatt ihn auf das Nutzungsplan- oder Baubewilligungsverfahren zu verschieben. Diese "Erst-am-Schluss"-Lösung widerspreche dem planerischen Stufenbau sowie Art. 3 RPV und hefte der kommunalen Planung unnötigerweise ein Risiko an, das bereits am Anfang der Planung hätte beseitigt werden können und müssen.
8.1. Während das Verwaltungsgericht das FFF-Inventar als behördenverbindlichen kantonalen Sachplan qualifizierte, ist das ARE der Auffassung, es handle sich lediglich - im Sinne einer Grundlage - um eine auf wissenschaftlichen Kriterien basierende Erhebung sämtlicher Böden mit FFF-Qualität. Auch das Verwaltungsgericht ging jedoch davon aus, dass keine Interessenabwägung auf Stufe Inventar erforderlich sei, weil dieses lediglich die Aufgabe habe, die Flächen auszuweisen, welche die bundesrechtlich geregelten FFF-Kriterien erfüllen.
Diese Auslegung kann sich willkürfrei auf die kantonale Regelung stützen: Art. 11a Abs. 3 BauV/BE verweist für die Bestimmung und Inventarisierung einzig auf die Vorgaben des Bundes (
Art. 3 RPV schreibt eine Interessenabwägung vor, wenn der Behörde bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben ein Handlungsspielraum zusteht. Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall: Richtet sich die Inventarisierung einzig nach den bundesrechtlichen FFF-Qualitätskriterien, so entscheidet die Bodenqualität über die Inventarisierung, ohne dass dem Regierungsrat insoweit ein raumplanerischer Spielraum zur Verfügung stünde.
8.2. Wird die nach Art. 30 Abs. 1bis RPV gebotene umfassende Interessenabwägung auf Stufe Nutzungsplanung vorgenommen, wird sichergestellt, dass die für die Ortsplanung zuständige Gemeinde ihre Vorstellungen über die künftige räumliche Entwicklung wirksam einbringen kann. Gleichzeitig ist (anders als auf Stufe Sach- und Richtplanung) auch der Einbezug interessierter Privater und deren Rechtsschutz gewährleistet.
Zwar ist die Einzonung von FFF nur unter den Voraussetzungen von Art. 30 RPV und Art. 8b BauG/BE zulässig, weshalb nicht feststeht, dass die Gemeinde mit ihren Vorstellungen im Nutzungsplanverfahren durchdringt. Diese Einschränkung der Gemeindeautonomie ergibt sich aber nicht aus dem Inventar, sondern aus den Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen zum Schutz der Fruchtfolgeflächen, deren Gesetz- und Verfassungsmässigkeit von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt wird.
8.3. Der Gemeinde ist insofern zuzustimmen, als eine Interessenabwägung bereits auf einer der Nutzungsplanung vorgelagerten Stufe erforderlich sein kann: Art. 8 Abs. 2 RPG verlangt für Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt eine Grundlage im kantonalen Richtplan. Das kantonale Recht kann überdies eine Festsetzung in einem regionalen Richtplan vorsehen (hier: Art. 11f Abs. 1 lit. c BauV/BE: Festsetzung als Vorranggebiet Siedlungsentwicklung im Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK), d.h. einem regionalen Teilrichtplan; vgl. ZAUGG/LUDWIG, Kommentar BauG II, a.a.O., Art. 98a N. 5). Diesfalls ist jedoch die Interessenabwägung im Richtplan- und nicht im Inventarisierungsverfahren vorzunehmen. Die Richtplanfestsetzung führt auch für sich allein noch nicht zum Verlust der FFF-Qualität und damit zur Inventarentlassung der betroffenen Fläche.
9.
Nach dem Gesagten erweist sich die Autonomiebeschwerde als unbegründet. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG) und keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Dezember 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Gerber