Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_354/2024
Urteil vom 12. August 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. Demokratische Juristinnen und Juristen Bern,
2. Sozialdemokratische Partei des Kantons Bern,
3. Sozialdemokratische Partei der Stadt Bern,
4. Grüne Kanton Bern,
5. Grünes Bündnis Stadt Bern,
6. Alternative Linke Bern,
7. Junge Alternative JA!,
8. JUSO Stadt Bern,
9. grundrechte.ch,
10. humanrights.ch,
11. A.________,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch Advokat Alain Joset,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
Postgasse 68, Postfach, 3000 Bern 8,
vertreten durch die Sicherheitsdirektion des Kantons Bern, Generalsekretariat,
Rechtsdienst, Kramgasse 20, 3011 Bern,
Gegenstand
Polizeigesetz des Kantons Bern, Änderung vom 28. November 2023 (abstrakte Normenkontrolle),
Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen
Rats des Kantons Bern vom 28. November 2023.
Sachverhalt
A.
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 28. November 2023 eine Teilrevision des Berner Polizeigesetzes (PolG/BE; BSG 551.1). Dabei wurden unter anderem die Bestimmungen zur automatisierten Fahrzeugfahndung (Art. 109 ff. PolG/BE), zu den Körperkameras (Art. 122a PolG/BE) und zur Anordnung von Videoüberwachung (Art. 124a PolG/BE) neu eingeführt bzw. geändert (siehe die geänderten Bestimmungen im Wortlaut in E. 4 und 12 dieses Urteils).
Am 3. Juli 2024 hat der Regierungsrat des Kantons Bern beschlossen, die Teilrevision des Polizeigesetzes am 1. August 2024 in Kraft zu setzen. Die Gesetzesänderung wurde am 24. Juli 2024 in der Bernischen Amtlichen Gesetzessammlung publiziert.
B.
Bereits am 12. Juni 2024 - und somit vor der amtlichen Publikation - haben die Demokratischen Juristinnen und Juristen Bern, die Sozialdemokratische Partei des Kantons Bern, die Sozialdemokratische Partei der Stadt Bern, die Grünen Kanton Bern, das Grüne Bündnis Stadt Bern, die Alternative Linke Bern, die Junge Alternative JA!, die JUSO Stadt Bern, grundrechte.ch, humanrights.ch sowie die Privatperson A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, die neuen Art. 109-109f PolG/BE (zur automatisierten Fahrzeugfahndung) seien aufzuheben. Eventualiter seien nur Art. 109 Abs. 1 lit. a, zweiter Teilsatz ("sowie zur Erkennung, Verhinderung und Verfolgung von Verbrechen und Vergehen"), Art. 109 Abs. 1 lit. b, zweiter Teilsatz ("und analysieren, wobei für die Erstellung von Bewegungsprofilen Artikel 141 Absatz 3 gilt"), Art. 109 Abs. 4 (Bildaufnahmen) sowie Art. 109 Abs. 3 (bzw. dessen Aufhebung) und Art. 109c (Speicherung und Auswertung von "Nicht-Treffern") aufzuheben. Weiter sei der neue Art. 122a PolG/BE (zu den Körperkameras) aufzuheben. Schliesslich seien auch der neue Art. 124a Abs. 2-5 PolG/BE (zur Videoüberwachung) und demzufolge auch die Art. 125 Abs. 1, 126 Abs. 1 und 128 Abs. 1 lit. a PolG/BE aufzuheben.
Mit Eingabe vom 6. September 2024 beantragt der Kanton Bern, handelnd durch die Sicherheitsdirektion des Kantons Bern, die Abweisung der Beschwerde.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Rechtsbegehren fest.
C.
Mit Verfügung vom 17. September 2024 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
Erwägungen
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonaler Erlass; dagegen steht unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. b BGG), wenn der Kanton - wie vorliegend - kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gegenüber kantonalen Gesetzen kennt (Art. 87 Abs. 1 BGG).
1.2.
1.2.1. Nach der Rechtsprechung zu
Die Mehrzahl der Beschwerdeführenden sind Vereine. Ein Verein kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann jedoch auch die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 142 II 80 E. 1.4.2; Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020, E. 1.2, nicht publ. in: BGE 147 I 103).
1.2.2. Die Beschwerdeführenden 2-8 sind im Kanton Bern aktive politische Parteien. Ihre Mitglieder sind überwiegend im Kanton Bern wohnhaft und somit zumindest virtuell betroffen von den angefochtenen Bestimmungen zur automatisierten Fahrzeugfahndung und zu den Körperkameras. Überdies organisieren die Beschwerdeführenden 2-8 selbst regelmässig Veranstaltungen und Kundgebungen, bei welchen teilweise die Polizei präsent ist und die Körperkameras zum Einsatz kommen könnten. Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführenden 2-8 ist somit gegeben. Auch die Beschwerdeführerin 11, A.________, ist als Einwohnerin des Kantons Bern zumindest virtuell von den genannten Bestimmungen betroffen. Schliesslich ist davon auszugehen, dass eine Mehrheit der Mitglieder des Vereins der Demokratischen Juristinnen und Juristen Bern (Beschwerdeführer 1) im Kanton Bern wohnen und somit ihrerseits beschwerdebefugt wären. Der Verein ist somit legitimiert, die Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen (vgl. Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020, E. 1.2.3, nicht publ. in: BGE 147 I 103 mit Hinweisen), weshalb seine Legitimation in Bezug auf die Fahrzeugfahndung und die Körperkameras zu bejahen ist. Bei dieser Sachlage kann offenbleiben, ob auch die Beschwerdeführerinnen 9 und 10 zur Beschwerde legitimiert sind.
1.2.3. Die Legitimation der Beschwerdeführenden zur abstrakten Kontrolle der Bestimmungen zur Videoüberwachung "bei erhöhter Gefahrenlage für Verbrechen oder Vergehen" (Art. 124a PolG/BE) sowie die damit einhergehenden Änderungen des PolG/BE (Art. 125 Abs. 1, 126 Abs. 1 und 128 Abs. 1 lit. a) ist hingegen zu verneinen. Art. 124a PolG/BE erlaubt es der kantonalen Sicherheitsdirektion bzw. dem Regierungsrat, den Gemeinden zunächst eine Videoüberwachung zu empfehlen und diese dann - in einer Art Kaskadenmodell - schlussendlich selbst anzuordnen, sofern die Gemeinde die empfohlene Massnahme nicht ergreift. Adressatinnen sind ausschliesslich die Gemeinden: Dies gilt nicht nur für die Empfehlung nach Abs. 1, sondern auch für die Verpflichtung nach Abs. 2, der Gefahrenlage mit geeigneten Massnahmen zu begegnen, und für die Verpflichtung nach Abs. 3 zur Duldung einer durch die Sicherheitsdirektion angeordneten Videoüberwachung auf dem Gemeindegebiet. Die Beschwerdeführenden - private Vereine und eine Privatperson - sind nicht Adressaten bzw. Adressatin dieser Bestimmung, womit ausgeschlossen ist, dass diese früher oder später einmal direkt auf sie angewendet werden kann (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.4 mit Hinweisen).
Dies machen die Beschwerdeführenden denn auch nicht geltend. Sie führen jedoch aus, sie seien betroffen, weil sie Veranstaltungen an Orten durchführten, die heute nicht überwacht würden. Der neue Art. 124a PolG/BE ermögliche es nun dem Kanton Bern, gegen den Willen der Gemeinden eine Videoüberwachung anzuordnen, was eine stärkere Überwachung der Veranstaltungen wie auch einen Abschreckungseffekt ("chilling effect") zur Folge hätte.
Das PolG/BE sieht jedoch in Art. 123 bereits heute die Möglichkeit für die Gemeinden vor, eine Videoüberwachung anzuordnen. Für den geltend gemachten Eingriff namentlich in das Recht auf Privatsphäre bestand also schon vor der hier interessierenden Teilrevision eine gesetzliche Grundlage. Art. 124a PolG/BE weitet die (örtlichen und zeitlichen) Möglichkeiten einer Videoüberwachung nicht aus, sondern ändert lediglich das Anordnungsverfahren, sofern eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Kanton und einer Gemeinde bezüglich der Notwendigkeit einer Videoüberwachung auf dem betreffenden Gemeindegebiet besteht. Diese Bestimmung betrifft also das Verhältnis zwischen dem Kanton und den Gemeinden.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedarf es für die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich einer direkten Betroffenheit. Dies gilt auch für die Legitimation zur abstrakten Normenkontrolle, die lediglich die Besonderheit aufweist, dass keine aktuelle Betroffenheit verlangt wird, sondern eine virtuelle Betroffenheit genügt (BGE 135 I 43 E. 1.4 mit Hinweisen). Nur in Ausnahmefällen hat das Bundesgericht eine mittelbare Betroffenheit genügen lassen, wenn diese so erheblich war, dass sie einer direkten Betroffenheit gleichkam. In BGE 141 I 36 E. 1.2.3 und 1.2.4 wurde die Legitimation der Eltern schulpflichtiger Kinder zur Anfechtung einer Bestimmung des Bündner Schulgesetzes bejaht, welche die Befugnis der Gemeinden zur Änderung der Schulsprache auf neu eingeschulte Kinder beschränkte. Dies hatte zur Folge, dass für bereits in Rumantsch Grischun eingeschulte Kinder kein Sprachwechsel mehr beschlossen werden konnte (a.a.O., E. 5.6.1). Insofern hatten die Eltern, die einen Unterricht im Idiom wünschten, ein erhebliches schutzwürdiges Interesse daran, sich gegen die Einschränkung der kommunalen Autonomie im Bereich der Schulsprache zu wehren.
Vorliegend zeigen die Beschwerdeführenden nicht substanziiert auf, inwiefern sie in derart erheblichem Masse von der Bestimmung betroffen wären. Sofern der Regierungsrat im Einzelfall eine Videoüberwachung an einem Ort anordnen sollte, an dem sie regelmässig Versammlungen durchführen, können sie dagegen Beschwerde erheben. In diesem Rahmen kann auch die Verfassungsmässigkeit der gesetzlichen Grundlage vorfrageweise überprüft werden.
Die Beschwerdeführenden haben somit bezogen auf Art. 124a Abs. 2-5 PolG/BE, Art. 125 Abs. 1, 126 Abs. 1 und 128 Abs. 1 lit. a PolG/BE kein schutzwürdiges Interesse. Diesbezüglich ist nicht auf die Beschwerde einzutreten.
1.3. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Damit ist unter dem in E. 1.2.3 ausgeführten Vorbehalt grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht urteilt vorliegend als erste und einzige gerichtliche Instanz (Art. 87 Abs. 1 BGG; vgl. oben E. 1.1). Ein von einer zulässigen Vorinstanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) festgestellter Sachverhalt, der für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich wäre (Art. 105 Abs. 1 BGG), fehlt daher. Soweit nötig hat das Bundesgericht den Sachverhalt eigenständig zu erheben. Es kann sich dabei auf die behördlichen Erklärungen stützen, insbesondere jene zur künftigen Anwendung einer Vorschrift, auf notorische Tatsachen und auf die Beweismittel, welche die beschwerdeführenden Personen einreichen. Es unterzieht dies alles der freien Beweiswürdigung (Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP; SR 273] i.V.m. Art. 55 Abs. 1 BGG; BGE 149 I 248 E. 3.2; 143 I 137 E. 2.3).
2.3. Steht die Vereinbarkeit eines kantonalen Erlasses mit übergeordnetem Recht in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen übergeordneten Normen vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und deren Sinn nach den anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseite geschoben werden. Für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufgrund materieller Prüfung aufzuheben oder mit übergeordnetem Recht konform auszulegen sei, ist im Einzelnen auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abzustellen. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen gegen übergeordnetes Recht verstossen könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 149 I 248 E. 3.3; 147 I 308 E. 3; 144 I 306 E. 2; je mit Hinweisen).
3.
Im Folgenden sind zunächst die Rügen der Beschwerdeführenden gegen die angefochtenen Regelungen des Berner Polizeigesetzes zur automatisierten Fahrzeugfahndung (Art. 109-109f PolG/BE; E. 4-11) und anschliessend jene zu den Körperkameras (Art. 122a PolG/BE; E. 12-14) zu prüfen.
4.
Die angefochtenen Bestimmungen zur automatisierten Fahrzeugfahndung (nachfolgend: AF) lauten wie folgt:
"Art. 109 Abs. 1 (geändert), Abs. 2 (geändert), Abs. 3 (aufgehoben), Abs. 4 (neu)
Automatisierte Fahrzeugfahndung
1. Voraussetzungen und Umfang
(Überschrift geändert)
1 Die Kantonspolizei kann
a (neu) zur Fahndung nach Personen oder Sachen sowie zur Erkennung, Verhinderung und Verfolgung von Verbrechen oder Vergehen Fahrzeuge und Kontrollschilder von Fahrzeugen automatisiert erfassen,
b (neu) die Daten gemäss Buchstabe a mit Datenbanken automatisiert abgleichen und analysieren, wobei für die Erstellung von Bewegungsprofilen Artikel 141 Absatz 3 gilt.
2 Der automatisierte Abgleich gemäss Absatz 1 Buchstabe b ist zulässig mit
a (geändert) dem automatisierten Polizeifahndungssystem des Bundes (RIPOL) und dem Schengener Informationssystem (SIS),
b (geändert) Angaben zu Kontrollschildern von Fahrzeugen, deren Halterinnen und Haltern der Führerausweis entzogen oder verweigert worden ist, und
c (geändert) [FR: (unverändert)] konkreten Fahndungsaufträgen der Kantonspolizei.
3
Aufgehoben.
4 Die Kantonspolizei kann von den Fahrzeuginsassinnen und -insassen eine Bildaufnahme erstellen, wenn der automatisierte Abgleich eine Übereinstimmung ergibt.
Art. 109a (neu)
2. Standorte
1 Mobile automatisierte Fahndungssysteme können höchstens für 30 Tage am selben Standort eingesetzt werden, wobei der Standort nach Ablauf von weiteren 30 Tagen erneut genutzt werden kann.
2 Bei stationären automatisierten Fahndungssystemen ist der Standort jährlich zu überprüfen, und die Kantonspolizei veröffentlicht einen Bericht.
Art. 109b (neu)
3. Zuständigkeit
1 Die Polizeikommandantin oder der Polizeikommandant bzw. ihre oder seine Stellvertretung ordnet die automatisierte Fahrzeugfahndung an.
2 Sie oder er kann die Kompetenz zur Anordnung einer mobilen automatisierten Fahrzeugfahndung durch Reglement oder Dienstbefehl bis höchstens auf die Kaderstufe 2 übertragen.
Art. 109c (neu)
4. Aufbewahrung, Auswertung und Vernichtung der Daten
1 Die gemäss Artikel 109 erfassten Daten werden höchstens 60 Tage aufbewahrt und anschliessend automatisch vernichtet, sofern keine Auswertung gemäss Absatz 3 angeordnet worden ist oder die Daten nicht in ein Verfahren geflossen sind.
2 Der Regierungsrat legt die Aufbewahrungsdauer im Rahmen von Absatz 1 durch Verordnung fest.
3 Die Kantonspolizei darf die aufbewahrten Daten auf Anordnung der Polizeikommandantin oder des Polizeikommandanten auswerten, wenn
a sie in Zusammenhang mit einer Straftat gemäss Artikel 269 Absatz 2 StPO gebracht werden können,
b bisherige Untersuchungshandlungen erfolglos geblie ben sind oder die Ermittlungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden,
c die Schwere der Straftat dies rechtfertigt und
d sie geeignet sind, weitere Ermittlungsansätze zu gene rieren.
4 Sind die Daten ausgewertet und Gegenstand von Verfahrensakten geworden, werden sie gemäss den Bestimmungen des jeweiligen Verfahrensrechts vernichtet.
Art. 109d (neu)
5. Zusammenarbeit und Datenaustausch
1 Die Kantonspolizei kann
a Daten bei den Polizeibehörden des Bundes, anderer Kantone und der Gemeinden, bei der Landespolizei Liechtenstein sowie beim Bundesamt für Strassen (ASTRA) und beim Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) im Abrufverfahren beschaffen,
b die beschafften Daten gemäss den Bestimmungen der StPO und dieses Gesetzes bearbeiten.
2 Sie kann den Polizeibehörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie der Landespolizei Liechtenstein und dem BAZG automatisierte Abgleiche ermöglichen, sofern diese über gleichwertige Rechtsgrundlagen verfügen.
Art. 109e (neu)
6. Auskunft und Rechtsschutz
1 Das Auskunftsrecht richtet sich nach der kantonalen Datenschutzgesetzgebung oder im Falle einer Auswertung nach dem jeweiligen Verfahrensrecht.
2 Die Auskunft kann aufgeschoben werden, wenn sie unmittelbar straf- oder verwaltungsrechtliche Massnahmen vereiteln könnte.
3 Der Rechtsschutz richtet sich nach Artikel 184.
Art. 109f (neu)
7. Kontrolle
1 Die Kantonspolizei protokolliert mindestens
a die Betriebszeiten und Standorte der eingesetzten Geräte,
b die Anzahl der automatisierten Erfassungen,
c die Übereinstimmungen bei automatisierten Abgleichen,
d die Auswertung, Bekanntgabe und Vernichtung von Daten.
2 Die kantonale Datenschutzaufsichtsstelle kontrolliert regelmässig, ob die Bestimmungen dieses Unterabschnitts eingehalten werden, und veröffentlicht ihre Feststellungen."
4.1. Der Regierungsrat bestreitet zunächst, dass die neuen Art. 109 Abs. 1 und 2, 109a, 109b, 109e und 109f PolG/BE im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überhaupt angefochten werden können.
4.2. Richtet sich die abstrakte Normenkontrolle wie hier gegen die Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Teilrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und den Beschwerdeführenden dadurch Nachteile entstehen (BGE 147 I 136 E. 1.1; 142 I 99 E. 1.4; Urteil 1C_39/2021 vom 29. November 2022, E. 3.2, nicht publ. in: BGE 149 I 218; je mit Hinweisen).
4.3. Nach Ansicht des Regierungsrats sah Art. 109 PolG/BE bereits vor der Teilrevision die AF vor. Zwar seien Abs. 1 und Abs. 2 neu formuliert worden; dadurch erfolge jedoch eine Einschränkung sowohl des Anwendungszwecks wie auch der für einen automatischen Abgleich zulässigen Datenbanken. Art. 109 Abs. 1 und 2 seien somit nicht anfechtbar. Zudem werde der Anwendungsbereich der AF auch nicht durch die Art. 109a, 109b, 109e und 109f erweitert; diese stellten vielmehr Anforderungen zum Schutz der betroffenen Personen auf. Auch diese Artikel seien nicht anfechtbar.
4.4. Zwar sah Art. 109 PolG/BE bereits vor der hier interessierenden Teilrevision eine (knappe) Regelung der AF vor. Die neue umfassende Regelung der AF verändert jedoch die alte Bestimmung umfassend. Sowohl Art. 109 Abs. 1 wie auch dessen Abs. 2 erfuhren erhebliche sprachliche und inhaltliche Veränderungen. Für die Frage der Überprüfbarkeit in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle spielt es dabei keine Rolle, ob die neue Regelung - wie der Regierungsrat behauptet - grundrechtsfreundlicher ausgestaltet ist. Im Übrigen würde dies vorliegend auch nicht zutreffen, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht. Aufgrund der umfassenden Revision der AF-Regelung erscheinen auch die (Satz-) Teile, die nicht oder nur leicht geändert wurden, in einem neuen Licht. Alle Absätze des geänderten Art. 109 PolG/BE sind somit zulässige Anfechtungsobjekte, gleich wie die mit der Teilrevision neu eingefügten Artikel.
5.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die durch das PolG/BE vorgesehene Regelung der AF verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 13 BV und Art. 8 EMRK sowie, unter Umständen, auch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit (
Das Bundesgericht hat sich in drei publizierten Entscheiden in grundsätzlicher Weise zur AF geäussert:
5.1. In BGE 146 I 11 E. 3.2 qualifizierte es die AF als schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV), weil das System die massenhafte und praktisch unbegrenzte Erhebung und Auswertung von Daten ermögliche, die wiederum mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisch abgeglichen werden könnten, wobei der Eingriff weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolge. Dies könne eine abschreckende Wirkung zeitigen (sog. "chilling effect"). Zudem bestehe die Gefahr, dass Betroffene zu Unrecht in Verdacht gerieten, da die Fehlerquote erheblich sei. Die AF bedürfe daher einer formellgesetzlichen Grundlage, wobei Einzelheiten in konkretisierenden Ausführungs- und Vollzugsverordnungen geregelt werden dürften (a.a.O. E. 3.3). Um den Garantien von Art. 13 BV zu genügen und Missbrauch und Willkür vorzubeugen, müssten die systematische Datenerfassung und -aufbewahrung von angemessenen und wirkungsvollen rechtlichen Schutzvorkehrungen begleitet werden. Dafür müsse insbesondere der Verwendungszweck, der Umfang der Erhebung sowie die Aufbewahrung und Löschung der erhobenen Daten hinreichend bestimmt sein. Ferner bedürfe es organisatorischer, technischer und verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen, soweit sich diese nicht bereits aus der Datenschutzgesetzgebung oder anderen Bestimmungen ergeben (a.a.O., E. 3.3.1). Die Reichweite des Datenabgleichs müsse im Gesetz sachbezogen eingegrenzt werden, damit für die Teilnehmenden des Strassenverkehrs vorhersehbar sei, welche Informationen gesammelt, aufbewahrt und mit anderen Datenbanken verknüpft bzw. abgeglichen würden. Die Speicherung der erhobenen Daten habe sich am Verwendungszweck zu orientieren. Bestehe kein Bedarf für eine Weiterverwendung, seien die Daten grundsätzlich unverzüglich und vollständig zu löschen. Eine unbegrenzte Datensammlung auf Vorrat sei unzulässig (a.a.O., E. 3.3.2).
5.2. Diese Rechtsprechung wurde in BGE 149 I 218 E. 8 weitergeführt, unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR zu Systemen der Massenüberwachung (insbes. Urteil der Grossen Kammer vom 25. Mai 2021 i.S.
Centrum för Rättvisa gegen Schweden). Das Bundesgericht hielt fest, dass ein strengerer Massstab an die Verhältnismässigkeit automatisierter Abläufe zu stellen sei, wenn diese eine unbestimmte Vielzahl von Personen betreffen, die keinerlei Anlass zu einer Kontrolle gegeben haben. Es bedürfe eines gewichtigen öffentlichen Interesses; das allgemeine Interesse, alle zur Fahndung ausgeschriebenen Personen oder Sachen zu identifizieren und aufzugreifen, genüge nicht, um die Durchführung beliebiger Kontrollen gegenüber jedermann, zu beliebiger Zeit und an beliebigen Orten zu rechtfertigen (a.a.O., E. 8.7.2). Eine Totalüberwachung der Gesellschaft würde den Kerngehalt der informationellen Selbstbestimmung verletzen (a.a.O., E. 8.8). Die aus der AF erlangten Daten dürften daher grundsätzlich nur zweckgebunden verwendet und nicht beliebig mit anderen Dateien zusammengeführt werden (a.a.O., E. 8.9.4). Erforderlich seien sodann Schutzvorkehrungen gegen Datenmissbrauch (E. 8.9), die Sicherstellung des Rechtsschutzes (a.a.O., E. 8.10) und weitere Kontrollmassnahmen (a.a.O., E. 8.11).
Das Bundesgericht gelangte im erwähnten Urteil zum Ergebnis, dass §36 octies Abs. 2 lit. a des Solothurner Gesetzes über die Kantonspolizei (KapoG/SO) keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die AF darstelle. Die Bestimmung, die einen automatisierten Abgleich mit sämtlichen Personen- und Sachfahndungsregistern zulasse, sei zu unbestimmt bzw. unverhältnismässig; es sei Sache des Gesetzgebers, den Abgleich auf diejenige Register zu beschränken, mit denen ein systematischer Abgleich aufgrund der Schwere der drohenden Gefahr oder des erheblichen Gewichts der öffentlichen Interessen erforderlich und verhältnismässig sei (a.a.O., E. 8.5.1). § 36octies Abs. 2 lit. c KapoG/SO (Abgleich mit konkreten Fahndungsaufträgen) könne dagegen im Einzelfall verfassungskonform gehandhabt werden (a.a.O., E. 8.5.2). Erforderlich sei ferner eine klare Regelung, zu welchen weiteren Zwecken die Daten verwendet, anderen Behörden übermittelt oder mit diesen über Schnittstellen oder gemeinsame Datenbearbeitungssysteme geteilt werden dürften und wer darüber entscheide (a.a.O., E. 8.9.2). Zwar dürften die Einzelheiten auf Verordnungsebene geregelt werden; die Verordnung müsse aber in Kraft sein, bevor eine AF angeordnet werden dürfe (a.a.O., E. 8.9.3). Gleiches gelte für die bei Systemen der Massenüberwachung erforderlichen Kontrollmechanismen (a.a.O., E. 8.11.4).
5.3. Schliesslich hat sich das Bundesgericht in BGE 151 I 137 im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Teilrevision des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom 27. Januar 1998 (PolG/LU) zur AF geäussert. Darin hielt es fest, der Bund habe von seiner Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Strafprozessrechts durch den Erlass der StPO grundsätzlich erschöpfend Gebrauch gemacht. Die Kantone verfügten dagegen auf ihrem Hoheitsgebiet über die Kompetenz zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (E. 3.5.1). Die präventive Polizeitätigkeit und der strafprozessuale Aufgabenbereich der Polizei könnten sich überschneiden oder fliessend ineinander übergehen; entscheidend für die Abgrenzung der Rechtsetzungskompetenz sei der Schwerpunkt des verfolgten Zwecks (a.a.O., E. 3.5.2). Dieser liege im zu beurteilenden Fall klar auf der Strafverfolgung; insbesondere habe der Kanton Luzern ausdrücklich darauf verzichtet, die Verhinderung (Prävention) sowie die Entdeckung von Straftaten (Vorermittlung) als Zweck der AF aufzuführen (a.a.O., E. 3.5.3). Im Übrigen erachtete es (in E. 3.6) die vom Kanton vorgesehene, sehr weitreichende Datenerfassung, -auswertung und -aufbewahrung für die präventiv-polizeiliche Fahndung als unverhältnismässig (Speicherung sämtlicher Nicht-Treffer einschliesslich Fotografien der Fahrzeuginsassen und -insassinnen, Erstellung von Bewegungsprofilen ohne weitergehende Voraussetzungen und verfahrensrechtliche Garantien, fehlende Bestimmungen zu den Datenbanken, zur zeitlichen Begrenzung des Einsatzes, zur Anordnungsbefugnis, zur periodischen Kontrolle durch eine unabhängige Stelle und zur Protokollierung). Aus diesen Gründen hob es die angefochtene Regelung vollständig auf (a.a.O., E. 3.7).
6.
Im Folgenden sind zunächst die Rügen zur Gesetzgebungskompetenz des Kantons zu prüfen.
6.1. Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, die gesamte Regelung zur AF (Art. 109-109f PolG/BE) sei als kompetenzwidrig aufzuheben, mindestens aber der Passus "sowie zur Erkennung, Verhinderung und Verfolgung von Verbrechen oder Vergehen" in Art. 109 Abs. 1 lit. a. Dem Kanton komme keine Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Strafprozessrechts zu. Die im Vortrag des Regierungsrats aufgeführten Beispiele seien der Strafverfolgung und nicht der präventiv-polizeilichen Tätigkeit zuzuordnen. So sei etwa bei einem gestohlenen Fahrzeug der Diebstahl bereits begangen und es liege ein Anfangsverdacht vor, womit ausschliesslich die StPO zur Anwendung komme.
6.2. Nach Ansicht des Regierungsrats hat die AF in erster Linie eine präventive Ausrichtung und soll dazu dienen, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erkennen und zu beseitigen. So könnten etwa Personen, denen der Führerausweis entzogen worden sei, rasch ausfindig gemacht werden, um die übrigen Verkehrsteilnehmenden zu schützen. Der Regierungsrat führt verschiedene Beispiele aus der Praxis an, etwa den Einsatz der AF zum Schutz einer Person bei einer Gefährdermeldung aus ungesicherter Quelle, zur Gefahrenabwehr bei Veranstaltungen der rechtsextremen Szene, zum Schutz vor Einbrüchen oder zur Bekämpfung von Menschenhandel. Der Terminus "Verfolgung von Verbrechen und Vergehen" ändere nichts am präventiven Grundcharakter der Datenerhebung, sondern weise die Bürgerinnen und Bürger darauf hin, dass gewisse Daten aus der AF letztlich auch für die Strafverfolgung verwendet werden könnten, z.B. wenn sich damit ein bislang noch nicht genügend konkreter Anfangsverdacht erhärten lasse.
6.3. Die Zuständigkeit der Kantone, auf ihrem Hoheitsgebiet für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sorgen, gilt als originäre Kompetenz der Kantone (Botschaft des Bundesrats vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 236 f. zu Art. 53; BGE 140 I 2 E. 10.2.1 S. 29 f.). Diese verfügen auf ihrem Territorium über die Polizeihoheit und damit über die entsprechende Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr (BGE 140 I 353 E. 5 mit Hinweisen).
Der Bund ist demgegenüber gestützt auf Art. 123 Abs. 1 BV zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafprozessrechts befugt. Ausgangspunkt eines jeden Strafverfahrens ist der Verdacht, eine strafbare Handlung sei begangen worden (sog. Anfangsverdacht). Das Strafprozessrecht regelt somit die Vorkehrungen und die Schritte des Verfahrens, mit welchem die Richtigkeit dieses Verdachts überprüft und gegebenenfalls die Straftat beurteilt wird.
Solange noch keine Straftat begangen oder diese noch nicht entdeckt worden ist, beschlägt dies das Polizeirecht, zu dessen Erlass grundsätzlich die Kantone zuständig sind (BGE 151 I 137 E. 3.5.1; 140 I 353 E. 5.1 mit Hinweisen; Urteil 1C_39/2021 vom 29. November 2022, E. 4.1, nicht publ. in: BGE 149 I 218). Im sog. polizeilichen Vorermittlungsverfahren wird die Polizei tätig, um festzustellen, ob strafbare Handlungen zu erkennen und zu verhindern sind (so ausdrücklich Art. 72 Abs. 1 PolG/BE).
6.4. Wie das Bundesgericht mehrfach hervorgehoben hat, können sich die präventive Polizeitätigkeit und der strafprozessuale - durch den Bund geregelte - Aufgabenbereich der Polizei überschneiden oder fliessend ineinander übergehen.
Dies ist etwa der Fall, wenn die Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit eine strafbare Handlung feststellt und mit Blick auf die Strafverfolgung Spuren und Beweise sicherstellt (BGE 151 I 137 E. 3.5.2; 146 I 11 E. 4.1; je mit Hinweisen; Urteil 6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022, E. 1.4.2). Das polizeiliche Vorermittlungsverfahren bezweckt u.a. die Feststellung, ob strafprozessual abzuklärende Sachverhalte begangen worden sind und soll in diesem Fall eine möglichst gute Ausgangslage für das nachfolgende Vorverfahren gemäss StPO schaffen (vgl. BGE 141 I 363 E. 6.1).
Ferner können gewisse polizeiliche Massnahmen sowohl der Gefahrenabwehr wie auch der Strafverfolgung dienen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt die Videoüberwachung eine solche "doppelfunktionale Massnahme" dar (vgl. BGE 133 I 77 E. 5.1 [Polizeireglement Stadt St. Gallen] und Urteil 6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022, E. 1.5.3 [Polizeigesetz Basel-Stadt]). Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer vorgesehenen polizeilichen Massnahme ist deren Zielsetzung bzw. der Schwerpunkt des verfolgten Zwecks ausschlaggebend (BGE 151 I 137 E. 3.5.2; Urteil 7B_683/2025 vom 2. Juni 2026 E. 2.2). Eine doppelfunktionale Massnahme, die vorwiegend oder zumindest gleichermassen der Gefahrenabwehr dient, hält vor der verfassungsrechtlichen Kompetenzaufteilung stand. Dies trifft zum Beispiel auf die Bekämpfung der seriellen Kriminalität zu (BGE 151 I 137 E. 4.3). Zu denken ist etwa auch an polizeiliche Massnahmen im Rahmen einer Kindsentführung: diese erfolgen zwar im Rahmen der Strafverfolgung, sollen aber auch verhindern, dass dem Kind noch mehr Schaden zugefügt wird.
6.5. Näher zu prüfen ist die Kompetenzverteilung im Bereich der Fahndung. Als solche wird die planmässig organisierte polizeiliche Suche nach Personen und Sachen bezeichnet (RONNY FISCHER, Kompetenzen im Schnittstellenbereich zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, dargestellt am Beispiel der automatisierten Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung [AFV], Diss. Zürich 2025, S. 158 Rz. 178).
Die StPO enthält im 5. Titel "Zwangsmassnahmen" einen eigenen Abschnitt zur Fahndung. Dieser besteht jedoch nur aus zwei Artikeln,
Es fragt sich daher, ob der Bund betreffend die Fahndung von seiner nachträglich derogierenden Gesetzgebungskompetenz abschliessend Gebrauch gemacht hat oder die Kantone zuständig bleiben, um in der Polizeigesetzgebung detailliertere Regelungen zur Durchführung der Fahndung zu erlassen, namentlich zu den Instrumenten, die der Polizei zur Verfügung stehen. In seiner Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (BBl 2006 1085 ff., 1221) führte der Bundesrat aus, das Gesetz - also die StPO - lege bloss die Voraussetzungen der Fahndung fest, nenne jedoch die einzelnen Fahndungsinstrumente nicht; diese fänden sich vielmehr im Polizei- und im Verwaltungsrecht. Diese Auffassung wird nunmehr auch vom Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) im Erläuternden Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens "Verbesserung des polizeilichen Informationsaustauschs, Teilrevision der Bundesverfassung und Änderung des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes" (nachfolgend: Erläuternder Bericht, S. 42 f.) vertreten, wo jedoch - als Reaktion auf das Bundesgerichtsurteil BGE 151 I 137 - die Schaffung eines Art. 211a VE-StPO vorgeschlagen wird, der den Kantonen ausdrücklich die Zuständigkeit für den Erlass gesetzlicher Grundlagen für die Mittel und Massnahmen der Fahndung zuweist, soweit diese nicht durch das Bundesrecht geregelt sind.
Dem lässt sich entgegenhalten, dass die StPO neben der in Art. 210 f. geregelten Ausschreibung weitere Massnahmen enthält, die der Ermittlung des Aufenthalts von Personen und Sachen dienen können und damit Fahndungsinstrumente darstellen, z.B. die polizeiliche Anhaltung und Identitätsfeststellung (Art. 215 Abs. 1 lit. a StPO), die Hausdurchsuchung (Art. 244 Abs. 2 lit. a StPO), die Überwachung mit technischen Überwachungsgeräten, um den Standort von Personen oder Sachen festzustellen (Art. 280 lit. c StPO) oder die Überwachung des Fernmeldeverkehrs (vgl. Art. 278 Abs. 5 StPO). Der Katalog der strafprozessualen Zwangsmassnahmen (Art. 196 ff. StPO) wird grundsätzlich als abschliessend betrachtet (SVEN ZIMMERLIN, in: SK-StPO, 3. Aufl. 2020, Art. 197 N. 4; BAPTISTE VIREDAZ/STEPHAN JOHNER, in: CPP, Commentaire romand, 2. Aufl. 2019, N. 4 zu Art. 197 StPO), vorbehältlich "besonderer Bestimmungen" (Art. 306 Abs. 3 StPO). Dazu zählt z.B. Art. 211 Abs. 2 StPO, der es den Kantonen ausdrücklich gestattet, Bestimmungen über die Ausrichtung einer Belohnung zu erlassen. Eine derartige Bestimmung fehlt indessen für die AF, wie auch für andere neue Überwachungstechnologien, die (auch) der Fahndung nach Personen und Sachen dienen können.
6.6. Die Frage braucht nicht vertieft zu werden, weil die Gesetzgebungszuständigkeit des Kantons Bern für die AF bereits nach allgemeinen Grundsätzen zu bejahen ist: Wie aufgezeigt, lassen sich die Bereiche der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung nicht scharf trennen. Dies gilt in besonderem Masse bei der AF: Auch wenn diese in erster Linie zu präventiv-polizeilichen Zwecken eingesetzt wird, ist es unvermeidlich, dass beim Abgleich mit Fahndungsdateien auch Treffer generiert werden, die dem Bereich der Strafverfolgung zuzuordnen sind. FISCHER qualifiziert die AF daher als "zweckduales Instrument", das sowohl präventiv zum Schutz polizeilicher Schutzgüter als auch repressiv zur Aufklärung von Straftaten beitragen kann (a.a.O., Rz. 173 S. 154), wobei sich erst im Trefferfall herausstellt, welcher Zweck sich konkret realisiert hat (Rz. 164 f. S. 146 ff. und Rz. 189 f. S. 167). Diese Doppelfunktion kann nicht dazu führen, dass der Kanton seine Gesetzgebungskompetenz für die Fahndung, die zu den Kernkompetenzen der Polizei gehört, verliert. Denn es kann den Kantonen nicht verwehrt werden, die AF als effizientes polizeiliches Instrument zur Gefahrenabwehr einzusetzen, nur weil dieses gleichzeitig auch strafprozessualen Zwecken dienen kann, in der StPO aber nicht enthalten ist. Eine Kompetenzüberschreitung des kantonalen Gesetzgebers wäre einzig dann zu bejahen, wenn die AF ausschliesslich oder zumindest ganz überwiegend strafprozessualen Zwecken dienen sollte (BGE 151 I 137 E. 3.5.3; Urteil 7B_683/2025 vom 2. Juni 2026 E. 2.2; vgl. auch unten E. 13.3 und 13.4 zu Körperkameras). Dies ist vorliegend nicht der Fall:
6.6.1. Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE ergibt, dient die AF insbesondere der Erkennung und Verhinderung von Straftaten. Systematisch befindet sich die Bestimmung denn auch im Kapitel 7.2.12 des bernischen Polizeigesetzes, das den Titel "Fahndung in der Vorermittlung" trägt, was einen Einsatz der AF zeitlich vor dem Vorliegen einer Straftat impliziert. Dies wird bestätigt durch die Ausführungen des Regierungsrats, wonach die AF dazu dienen soll, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erkennen und zu beseitigen.
Als wichtigsten Anwendungsbereich der AF nennt der Vortrag des Regierungsrats vom 21. September 2022 (S. 10 zu Art. 109 PolG/BE) die Fahndung nach Fahrzeugen, die gestohlen wurden, deren Versicherungsschutz erloschen ist oder deren Halter oder Halterin der Führerausweis entzogen worden ist. Diese Fahndungen haben in aller Regel eine doppelte Funktion: So dient die Suche nach gestohlenen Fahrzeugen einerseits der Identifikation der Täterschaft (repressiv), aber auch der Erkennung und Bekämpfung der seriellen Kriminalität (bandenmässiger Autodiebstahl; Verhinderung von Delikten, die unter Verwendung gestohlener Fahrzeuge begangen werden), die zur präventiv-polizeilichen Zuständigkeit des Kantons gehören (vgl. BGE 151 I 137 E. 4.3). Die Fahndung kann zur Beschlagnahme des Fahrzeugs führen (strafprozessuale Massnahme), aber auch zu dessen Restitution und damit zur Behebung des eingetretenen Schadens und zur Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung. Analoges gilt für den Einsatz der AF, um Fahrzeuge zu identifizieren, deren Versicherungsschutz erloschen ist oder die ohne Führerausweis gefahren werden (vgl. dazu unten E. 8.3.1 und 8.3.2).
6.6.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist auch der Satzteil "Verfolgung von Verbrechen und Vergehen" in Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE nicht zu beanstanden. Dieser trägt dem Umstand Rechnung, dass trotz der präventiv-polizeilichen Ausrichtung der AF zwangsläufig auch Informationen anfallen, die für die Strafverfolgung relevant sind. Es liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse und entspricht dem Zweck des polizeilichen Vorermittlungsverfahrens (vgl. oben, E. 6.4), dass die im Rahmen der präventiv-polizeilichen AF angefallenen Informationen auch zu repressiven Zwecken verwendet werden dürfen (sofern die StPO dies zulässt). Dies wird mit dem Hinweis auf die "Verfolgung" in Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE klargestellt. Ob dafür eine explizite "Zweckumwidmungsnorm" erforderlich ist (vgl. ARTHUR BRUNNER/MATTHIAS KRADOLFER, Legistische Herausforderungen im Polizeirecht, Risiko und Recht 02/2023, S. 35 ff., insbes. S. 56 f., offengelassen im Urteil 6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022 E. 1.5.5; verneinend für Aufnahmen der Verkehrsüberwachung Urteile 6B_345/2024 und 6B_346/2024, beide vom 8. November 2024, jeweils E. 2.3.1 und 2.3.2; je mit Hinweisen), braucht nicht entschieden zu werden, denn eine solche ist jedenfalls zulässig. Gleichzeitig beschränkt Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE die strafprozessuale Verwendung der AF-Daten auf die Verfolgung von Verbrechen und Vergehen, unter Ausschluss blosser Ordnungswidrigkeiten. Die Weiterverwendung von AF-Daten wird damit zur Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips eingegrenzt (FISCHER, a.a.O., Rz. 287 f. S. 241 ff.; vgl. dazu schon BGE 149 I 218 E. 8.9.2). Ob die Beschränkung auf Vergehen und Verbrechen ausreicht, wird im Folgenden (E. 8, insbes. E. 8.4) noch zu prüfen sein.
7.
Vorab ist der Umfang der Datenspeicherung zu klären, insbesondere, ob auch Nicht-Treffer gespeichert werden dürfen oder sofort gelöscht werden müssen, wie die Beschwerdeführenden geltend machen.
7.1. In seiner ursprünglichen Fassung vom 10. Februar 2019 sah Art. 109 Abs. 3 PolG/BE vor, dass automatisch erfasste Daten bei fehlender Übereinstimmung mit einer Datenbank unverzüglich (lit. a) und bei Übereinstimmung mit einer Datenbank gemäss den Bestimmungen des betreffenden Verwaltungs- oder Strafverfahrens (lit. b) gelöscht würden. Diese Regelung wurde durch die Revision vom 28. November 2023 aufgehoben. Die Aufbewahrung, Auswertung und Vernichtung der Daten ist neu in Art. 109c geregelt. Dieser sieht vor, dass die gemäss Art. 109 erfassten Daten höchstens 60 Tage aufbewahrt und anschliessend automatisch vernichtet werden, sofern keine Auswertung gemäss Abs. 3 angeordnet worden ist oder die Daten nicht in ein Verfahren eingeflossen sind. Art. 109 Abs. 4 schliesst lediglich die Erstellung von Bildaufnahmen der Fahrzeuginsassen und -insassinnen aus, wenn der automatisierte Abgleich gemäss Abs. 2 keine Übereinstimmung ergibt. Daraus lässt sich schliessen, dass alle anderen erfassten Daten (Kennzeichen, Ort der Aufnahme, Zeitpunkt der Vorbeifahrt, Fahrtrichtung) gespeichert werden, auch wenn kein Treffer erzielt wird.
Gemäss Art. 109c Abs. 3 PolG/BE wertet die Kantonspolizei die aufbewahrten Daten auf Anordnung der Polizeikommandantin oder des Polizeikommandanten aus, wenn sie in Zusammenhang mit einer Straftat gemäss Art. 269 Abs. 2 StPO gebracht werden können (lit. a), bisherige Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben sind oder die Ermittlungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden (lit. b), die Schwere der Straftat dies rechtfertigt (lit. c) und sie geeignet sind, weitere Ermittlungsansätze zu generieren (lit. d). Abs. 3 differenziert seinem Wortlaut nach nicht zwischen Treffern und Nicht-Treffern; allerdings ist - mit den Parteien - davon auszugehen, dass die Bestimmung auf Nicht-Treffer zugeschnitten ist. In der Tat stellt Art. 109c Abs. 3 PolG/BE an die Auswertung von AF-Daten deutlich strengere Anforderungen als Art. 109 Abs. 1 PolG/BE, der generell die Nutzung zur Verhinderung, Erkennung und Verfolgung von Verbrechen und Vergehen zulässt. Dies macht nur Sinn, wenn es sich um eine spezielle Regelung für Nicht-Treffer handelt. Dafür spricht auch Art. 109c Abs. 1 PolG/BE, der neben der "Auswertung gemäss Absatz 3" alternativ den (auf Treffer zugeschnittenen) Fall erwähnt, dass die Daten in ein Verfahren eingeflossen sind.
7.2. Die Beschwerdeführenden rügen, dass damit auch Daten von Personen gespeichert würden, die zu keinerlei Überwachung oder Strafverfolgung Anlass geben würden, wodurch die Massenüberwachung der Bevölkerung stark ausgebaut würde. Damit verbunden sei die starke Gefahr eines Abschreckungseffekts. Die anlasslose Speicherung aller Daten sei per se unverhältnismässig. Des Weiteren sei nicht klar, wann die aufbewahrten Daten "in Zusammenhang mit einer Straftat gebracht" werden könnten, insbesondere ob zu diesem Zeitpunkt die Straftat bereits begangen sei oder nicht. Es sei auch nicht klar, bezüglich welcher Straftaten welche erhobenen Daten ausgewertet werden könnten. Schliesslich seien auch keine wirksamen Verfahrensgarantien vorgesehen.
7.3. Der Regierungsrat hält dem entgegen, die Voraussetzungen zur Auswertung von "Nicht-Treffern" seien streng: es würden nur Daten zur Bekämpfung schwerer Kriminalität ausgewertet. Die Aufbewahrungsdauer (60 Tage) sei Ausdruck des politischen Willens und zudem kürzer als jene, die bei der Videoüberwachung zulässig sei (100 Tage).
7.4. Ergibt der Abgleich mit den nach Art. 109 Abs. 2 PolG/BE zulässigen Fahndungsdateien bzw. -aufträgen keine Übereinstimmung ("Nicht-Treffer"), bedeutet dies, dass die erfassten Daten nicht einer gesuchten Person oder Sache zugeordnet werden können, sondern zu einem der unzähligen Fahrzeuge gehören, deren Halterinnen und Halter zumindest zum Erfassungszeitpunkt keinen Anlass zu einer Kontrolle gegeben hätten. Mit anderen Worten würde anlasslos und auf Vorrat eine sehr grosse Menge von Daten aller die AF-Kontrolle passierenden Fahrzeuge gespeichert.
7.4.1. Das Bundesgericht hat sich in BGE 144 I 126 mit der anlasslosen Speicherung und Aufbewahrung von Randdaten der Telekommunikation befasst. Das Bundesgericht hielt fest, diese stelle einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Die Intensität des Grundrechtseingriffs hänge aber entscheidend davon ab, inwiefern rückwirkend auf diese Daten zugegriffen bzw. diese mit anderen Daten verknüpft werden könnten. Die Strafverfolgungsbehörden dürften nicht unmittelbar auf die von den Fernmeldedienstanbieterinnen erfassten Daten zugreifen, sondern dafür müssten die qualifizierten gesetzlichen Voraussetzungen der Strafprozessordnung erfüllt sein; verfahrensrechtlich sei die Genehmigung eines unabhängigen Gerichts erforderlich (a.a.O., E. 8.3.2). Vorliegend argumentiert der Regierungsrat, die Nicht-Treffer müssten gespeichert werden, so dass die Daten nachträglich zur Bekämpfung schwerer Kriminalität ausgewertet werden könnten; er bringt dafür lediglich ein einziges konkretes Beispiel vor, namentlich den Fall einer Entführung. Soweit der Regierungsrat Daten ausschliesslich zum Zweck der Verfolgung schwerer Vergehen und Verbrechen speichern will, so ist ihm entgegen zu halten, dass dem Kanton Bern dafür von der Bundesverfassung wegen keine Kompetenz zukommt (oben E. 6.3 und 6.4). Eine Regelung in der StPO, analog zur bundesrechtlich vorgesehenen Speicherung und Aufbewahrung der Randdaten der Telekommunikation, fehlt für die AF. Daran würde übrigens auch der in der Vernehmlassungsvorlage BPI-Revision vorgeschlagene Art. 211a VE-StPO nichts ändern: Im Erläuternden Bericht (S. 43 f.) wird festgehalten, die Bestimmungen zur Fahndung erlaubten einzig die Suche nach konkreten Personen, Gegenständen und Vermögenswerten durch Abgleich der Daten der Verkehrsüberwachung mit Ausschreibungen von Personen oder Fahrzeugen; unter Art. 211a VE-StPO nicht zulässig wäre hingegen die Auswertung der Verkehrsüberwachung, um im Nachgang zu einer Straftat überhaupt erst verdächtige Personen oder Fahrzeuge zu identifizieren, oder um während einer Strafuntersuchung ein Bewegungsprofil einer verdächtigen Person zu erstellen.
7.4.2. Erschwerend kommt hinzu, dass die Daten der AF geheim erfasst werden, da die Standorte nicht im Vornherein bekannt sind (unten E. 9). Die Speicherung und Aufbewahrung der Nicht-Treffer der AF kann also weder mit der Aufbewahrung der Daten aus der offenen und für alle erkennbaren Videoüberwachung verglichen werden, noch mit der Aufbewahrung der Randdaten der Telekommunikation, die ebenfalls für alle Telefonbenutzerinnen und -benutzer vorhersehbar ist. Es handelt sich bei der geplanten Massnahme um eine geheime, anlasslose Massenüberwachung, für welche angemessene und wirksame Garantien gegen Missbrauch vorgesehen werden müssen. Diese prozessualen Hürden fehlen vorliegend: Die Berner Regelung sieht insbesondere nicht vor, dass eine unabhängige Instanz - wie etwa das Zwangsmassnahmengericht - die rückwirkende Verwertung von aufbewahrten Nicht-Treffern anordnen bzw. bewilligen muss, wie dies etwa beim Zugriff auf die Randdaten der Telekommunikation der Fall ist (Art. 269 ff. StPO). Die Berner Regelung sieht auch keine weiteren Schutzmassnahmen vor - z.B. eine effektive Beaufsichtigung und ein hinreichend wirksames Rechtsmittel für eine nachträgliche Überprüfung. Insgesamt gewährleistet die Berner Regelung keinen angemessenen Schutz vor Missbrauch und ist schon aus diesem Grund aufzuheben.
Es braucht daher nicht mehr geprüft zu werden, ob die vorgesehene Dauer der Speicherung von Nicht-Treffern (60 Tage) verhältnismässig ist.
7.4.3. Nach dem Gesagten ist Art. 109c Abs. 3 PolG/BE aufzuheben, der die Auswertung von Nicht-Treffern zulässt; mitaufzuheben ist Abs. 1, soweit dieser auf Abs. 3 verweist ("sofern keine Auswertung gemäss Absatz 3 angeordnet worden ist").
7.5. Fehlt somit eine gesetzliche Grundlage für die Speicherung von Nicht-Treffern, so müssen diese sofort gelöscht werden. Da es sich bei der AF um einen schweren Grundrechtseingriff handelt, muss diese Verpflichtung - als wesentliche Sicherung gegen Missbrauch - formellgesetzlich geregelt sein (so schon BGE 146 I 11 E. 3.3.2).
7.5.1. Die Beschwerdeführenden beantragen daher, aufzuheben sei auch die Aufhebung von Art. 109 Abs. 3 PolG/BE, so dass diese Bestimmung in ihrer ursprünglichen Form wiederauflebe und damit eine gesetzliche Grundlage für die sofortige Löschung von Nicht-Treffern bestehe.
7.5.2. Das Bundesgericht muss jedoch im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle die Zuständigkeit des kantonalen Gesetzgebers zum Erlass von kantonalem Recht im gesetzlich vorgesehenen Verfahren respektieren. Beschwerden im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sind daher grundsätzlich kassatorischer Natur (Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 1.4 mit Hinweisen). Sowohl unter dem Aspekt des Föderalismus als auch der Gewaltenteilung ist es dem Bundesgericht verwehrt, in die kantonale Gesetzgebungshoheit einzugreifen. Es kann daher weder anstelle des kantonalen Gesetzgebers eine Bestimmung erlassen, noch ist es befugt, eine alte, vom Gesetzgeber aufgehobene Regelung wieder in Kraft zu setzen. Es ist vielmehr Sache des bernischen Gesetzgebers, das Polizeigesetz entsprechend zu ergänzen. Die AF darf erst wieder angewendet werden, wenn die erforderliche Gesetzesänderung in Kraft getreten ist (vgl. noch E. 10.3 zur Protokollierungspflicht).
7.5.3. Anzumerken ist, dass das Bundesgericht die angefochtene Regelung in Art. 109 ff. PolG/BE zu prüfen hatte. Diese darf nach dem oben Gesagten nur weiter angewendet werden, wenn die sofortige Löschung von Nicht-Treffern gesetzlich gewährleistet ist. Zur Frage, ob es überhaupt verfassungsrechtlich zulässig sein könnte, Nicht-Treffer zu speichern und wenn ja, zu welchen Zwecken, für welche Dauer und unter welchen Schutzvorkehrungen, muss sich das Bundesgericht nicht äussern, weshalb sich aus dem vorliegenden Entscheid dazu nichts ableiten lässt.
Im Folgenden ist noch zu prüfen, ob die Regelung der AF im Übrigen (für die Treffer-Fälle) verfassungskonform ist.
8.
Die Beschwerdeführenden bestreiten die Verhältnismässigkeit der Regelung.
8.1. Sie machen geltend, Art. 109 Abs. 1 PolG/BE lasse den Einsatz der AF auch für die Verhinderung, Entdeckung und Verfolgung von einfachen Vergehen zu, und stelle damit nicht sicher, dass die AF nur zum Schutz von Rechtsgütern oder öffentlichen Interessen von erheblichem Gewicht eingesetzt werde. Im Vortrag des Regierungsrats zu dieser Bestimmung werde ausgeführt, die AF diene in erster Linie der Fahndung nach Fahrzeugen, die gestohlen, deren Versicherungsschutz erloschen oder deren Halter oder Halterin der Führerausweis entzogen worden sei. Dabei handle es sich um einfache Vergehen, für welche der Einsatz der AF unverhältnismässig sei. Hierfür verweisen sie auf ein Urteil des österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 11. Dezember 2019 (G72-74/2019 und G 181-182/2019 Rz. 87). Sei schon die einfache AF unverhältnismässig, so gelte dies erst recht, soweit Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE die Erstellung von Bewegungsprofilen zulasse und Art. 109 Abs. 4 PolG/BE die Erstellung von Personenbildaufnahmen bei sämtlichen Treffern erlaube.
8.2. Der Regierungsrat betont, die Beschränkung auf Vergehen und Verbrechen in Art. 109 Abs. 1 lit. a PolG/BE schliesse den Einsatz der AF für Übertretungen aus. Vergehen seien keinesfalls als Bagatelldelikte zu qualifizieren; so lasse die Strafprozessordnung bereits bei Vergehen die Anordnung von Untersuchungshaft (Art. 221 Abs. 1 StPO) oder die verdeckte rückwirkende Randdatenerhebung (Art. 273 StPO) zu. Die bisherige Praxis der AF sei denn auch nicht extensiv gewesen: Es seien ausschliesslich Abgleiche mit RIPOL- und SIS-Ausschreibungen getätigt worden (so nun explizit Art. 109 Abs. 2 lit. a PolG/BE) und konkrete Fahndungsaufträge seien nur im Zusammenhang mit Straftaten gemäss Art. 269 Abs. 2 StPO in das System eingespiesen worden. Dies werde auch weiterhin so gehandhabt werden.
8.3. Die Qualifikation der AF als schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) beruht auf dem hohen Missbrauchspotenzial des Gesamtsystems, das die massenhafte Erhebung und Zusammenführung von Daten ermöglicht, weshalb eine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich ist, die Zweck und Umfang der Datenerhebung, deren Aufbewahrung und Löschung sowie die nötigen Schutzvorkehrungen regelt, um den Schutz vor Missbrauch und Willkür sicherzustellen (oben E. 5.1 und 5.2). Ist dies gewährleistet, so stellt nicht jeder Bearbeitungsschritt der AF einen gleichermassen schweren Grundrechtseingriff dar, sondern es ist je nach Art der Daten, ihrer Speicherungsdauer und ihrem Verwendungszweck zu differenzieren. Ist gewährleistet, dass Nicht-Treffer sofort und spurlos gelöscht werden (oben E. 7), so stellt ihre kurzfristige Zwischenspeicherung zum Zweck des automatisierten Abgleichs zwar einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (so zu Recht das deutsche Bundesverfassungsgericht, Urteil 1 BvR 142/15 vom 18. Dezember 2018, in: BVerfGE 150 244 ff. Rz. 48 ff.; a.A. FISCHER, a.a.O., S. 185 Rz. 207); dieser ist aber für sich allein genommen geringfügig. Schwerer wiegt der Eingriff, wenn Daten für eine längere Dauer gespeichert, ausgewertet und evtl. mit anderen Daten zusammengeführt werden dürfen, wobei für die Eingriffsschwere auch die Persönlichkeitsrelevanz der Daten eine Rolle spielt. Im Folgenden ist zunächst die in Art. 109a Abs. 1 lit. a PolG/BE enthaltene generelle Beschränkung auf die Erkennung, Verhinderung und Verfolgung von Verbrechen und Vergehen zu prüfen, anhand der von den Beschwerdeführenden genannten Beispielen (unten E. 8.4). Auf die Verhältnismässigkeit der Speicherung von Personenaufnahmen und die Erstellung von Bewegungsprofilen ist anschliessend gesondert einzugehen (unten E. 8.5 und 8.6).
8.4. In BGE 149 I 218 E. 8.7.2 ging das Bundesgericht davon aus, die AF müsse dem Schutz von Rechtsgütern oder öffentlichen Interessen von erheblichem Gewicht dienen. Hierfür verwies es auf die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts (zit. Urteil BVerfGE 150 244 ff.). Dieses hatte (in Rz. 99) ausdrücklich festgehalten, dass als solche auch Rechtsgüter in Betracht fallen, die unterhalb der für besonders eingriffsintensive Überwachungsmassnahmen geltenden Schwelle einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit liegen, wie etwa der Schutz von nicht unerheblichen Sachwerten; berücksichtigt werden dürfe in diesem Zusammenhang auch die Bedeutung der Kennzeichenkontrolle für die Bekämpfung gewisser Delikte. Zu denken ist namentlich an Straftaten, die einen engen Bezug zum Strassenverkehr aufweisen oder durch eine hohe Mobilität der Täterschaft gekennzeichnet sind (FISCHER, a.a.O., Rz. 290 S. 244). Dies ist bei den von den Beschwerdeführenden genannten Beispielen der Fall:
8.4.1. Nach Art. 109 Abs. 2 lit. b PolG/BE sollen die mittels AF gesammelten Daten mit den Angaben zu Kontrollschildern von Fahrzeugen, deren Halterinnen und Haltern der Führerausweis entzogen oder verweigert worden ist, automatisiert abgeglichen werden. Diese Fahndung dient der Verkehrssicherheit, kann doch davon ausgegangen werden, dass Fahrzeugführerinnen und -führer, denen der Führerausweis entzogen worden ist, ein Sicherheitsrisiko für die restlichen Strassenbenutzerinnen und Strassenbenutzer darstellen. Dies stellt ein öffentliches Interesse von erheblichem Gewicht dar.
8.4.2. Es besteht ebenfalls ein wichtiges öffentliches Interesse daran, dass Fahrzeuge nur mit der nach Art. 63 Abs. 1 SVG vorgeschriebenen Haftpflichtversicherung gefahren werden. Denn bei einem allfälligen Verkehrsunfall riskieren schwer verletzte und später allenfalls invalide Opfer, dass keine Haftpflichtversicherung für ihren Schaden aufkommt. In der Literatur wird das Fahren ohne Haftpflichtversicherung daher nicht als Kavaliersdelikt, sondern als in hohem Masse egoistisch und verwerflich angesehen (DORIS BÜHLMANN, in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, N. 108 zu Art. 96 SVG).
8.4.3. Schliesslich erscheint auch der Einsatz der AF zur Fahndung nach gestohlenen Fahrzeugen nicht von vornherein als unverhältnismässig. Fahrzeuge stellen i.d.R. hohe Sachwerte dar. Sodann werden Fahrzeugdiebstähle oft seriell oder als Vortat für noch schwerere Delikte (z.B. Raubüberfälle) begangen, von kriminellen Gruppierungen, die auch grenzüberschreitend operieren. Der AF kommt daher zu ihrer Bekämpfung besondere Bedeutung zu.
Der von den Beschwerdeführenden zitierte Entscheid des österreichischen Verfassungsgerichtshofs (oben, E. 8.1) betraf eine andere Konstellation als die vorliegend zu beurteilende: Im zitierten Fall ging es um eine Norm, die es der Sicherheitspolizei ermöglichte, sämtliche durch die AF gewonnenen Daten, einschliesslich Nicht-Treffer und Fotografien aller Fahrzeuginsassen und -insassinnen, u.a. für die Zwecke der Strafverfolgung zu speichern (a.a.O., E. 2.1.5.7 und 2.1.5.8). Der Gerichtshof hielt fest, eine in diesem Sinne anlasslose Speicherung personenenbezogener Daten "auf Vorrat" sei von Verfassungs wegen nur zur Bekämpfung schwerer Kriminalität zulässig (a.a.O., E. 2.1.5.11) und verlangte, dass auf diese Daten allenfalls unter strengen Bedingungen und unter richterlicher Kontrolle zugegriffen werde. Vorliegend ist dagegen sichergestellt, dass Nicht-Treffer sofort gelöscht werden (oben E. 7.5); Personenbildaufnahmen sind - wie im Folgenden (unten E. 8.5) darzulegen sein wird - weitgehend zu beschränken.
8.4.4. Unter diesen Voraussetzungen ist die vom kantonalen Gesetzgeber vorgesehene Beschränkung auf Verbrechen und Vergehen (unter Ausschluss von Ordnungswidrigkeiten) grundsätzlich geeignet, einen verhältnismässigen Einsatz der AF zu gewährleisten, auch in den von den Beschwerdeführenden genannten Beispielen. Allerdings sind im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht sämtliche möglichen Anwendungsfälle auf ihre Verhältnismässigkeit zu überprüfen, sondern lediglich zu beurteilen, ob die Norm in einer mit dem übergeordneten Recht konforme Auslegung zulässt. Ob eine konkrete Massnahme im Hinblick auf die Schwere einer Gefahr oder einer Straftat gerechtfertigt ist, kann auch nicht abstrakt beurteilt werden, sondern hängt stets von den Umständen des Einzelfalls ab (BGE 147 I 372 E. 4.3.1; 141 IV 459 E. 4.1; vgl. zuletzt Urteil 7B_890/2025 vom 25. März 2026 E. 5.3.5 mit zahlreichen Beispielen). Insofern kann noch im Anwendungsfall, d.h. im Rahmen eines Verwaltungs- oder Strafverfahrens, geltend gemacht werden, es handle sich um einen Bagatellfall, für welchen der Einsatz der AF unverhältnismässig sei, mit der Folge, dass die AF-Daten im konkreten Verfahren nicht verwendet werden dürfen und allenfalls gelöscht werden müssen.
8.5. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Möglichkeit zur Erstellung von Bewegungsprofilen nach Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE sei verfassungswidrig.
8.5.1. Ihres Erachtens bedeutete die Erstellung von Bewegungsprofilen eine erhebliche Verschärfung des Grundrechtseingriffes. Diese könnte insbesondere im Rahmen von motorisierten politischen Kundgebungen eingesetzt werden (z.B. "Bauernproteste" mit Traktoren oder "Autoproteste" mit E-Bikes) und so die Meinungsäusserungsfreiheit verletzen. Angesichts eines so gravierenden Grundrechtseingriffs müssten stärkere Einschränkungen gesetzlich vorgesehen werden. Die Erstellung von Bewegungsprofilen komme einer technischen Observation gleich; es müssten also mindestens die gleichen Verfahrensvoraussetzungen wie in Art. 118a PolG/BE vorgesehen werden (insbesondere Anordnung nur bei Katalogstraftat und mit gerichtlicher Genehmigung). Weiter scheine der Einsatz ausserhalb der strafrechtlichen Ermittlung weder denkbar noch verhältnismässig; für diese Regelung seien die Kantone jedoch nicht zuständig.
8.5.2. Der Regierungsrat führt dagegen aus, die Möglichkeit, Bewegungsprofile zu erstellen, sei bereits vor der Teilrevision in Art. 141 Abs. 3 PolG/BE vorgesehen gewesen und könne jetzt nicht mehr angefochten werden. Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE könne bei der Kriminalitätsbekämpfung und der Gefahrenabwehr und somit auch ausserhalb einer strafrechtlichen (Vor-) Ermittlung eingesetzt werden.
8.5.3. Gemäss Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE können die mittels AF erhobenen Daten auch zur Erstellung von Bewegungsprofilen benutzt werden, unter den Voraussetzungen von Art. 141 Abs. 3 PolG/BE. Dieser erlaubt es der Kantonspolizei, Profiling zu betreiben, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine Person ein Verbrechen oder Vergehen begangen hat, begeht oder plant oder die öffentliche Sicherheit konkret gefährdet oder in der Vergangenheit gefährdet hat. Dass diese Möglichkeit schon vor der Teilrevision bestanden hat - wie der Regierungsrat ausführt - ist unerheblich, weil die mittels AF erhobenen Daten erst durch den Verweis in Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE für die Erstellung von Bewegungsprofilen benutzt werden können.
8.5.4. Wie dargelegt (E. 5.2 und 8.4), darf die AF nur dann angeordnet und ein automatisierter Abgleich lediglich erfolgen, wenn dies Rechtsgütern oder öffentlichen Interessen von erheblichem Gewicht dient. Dasselbe gilt auch für die Erstellung von Bewegungsprofilen.
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die mittels AF gesammelten Daten gemäss Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE einzig zur Erstellung von "Bewegungsprofilen" benutzt werden dürfen, und nicht für das viel umfassendere, in Art. 141 Abs. 3 PolG/BE erwähnte "Profiling". Der Begriff "Profiling" wird im Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September 2020 (DSG; SR 235.1) definiert als "jede Art der automatisierten Bearbeitung von Personendaten, die darin besteht, dass diese Daten verwendet werden, um bestimmte persönliche Aspekte, die sich auf eine natürliche Person beziehen, zu bewerten, insbesondere um Aspekte bezüglich Arbeitsleistung, wirtschaftlicher Lage, Gesundheit, persönlicher Vorlieben, Interessen, Zuverlässigkeit, Verhalten, Aufenthaltsort oder Ortswechsel dieser natürlichen Personen zu analysieren oder vorherzusagen" (Art. 5 lit. f DSG). Dagegen ist unter Bewegungsprofil im Rahmen von Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE nur jene Zusammenstellung und Bearbeitung von AF-Daten zu verstehen, die es der Kantonspolizei erlaubt, den Aufenthaltsort oder den Ortswechsel von Personen zu analysieren oder vorherzusagen. Das umfassendere Profiling wird durch Art. 109 Abs. 1 lit. b PolG/BE nicht abgedeckt.
Vor diesem Hintergrund überzeugt auch die von den Beschwerdeführenden vorgebrachte Analogie mit der Observation nicht: Art. 282 ff. StPO (bzw. Art. 118 ff. PolG/BE) erlauben es der Polizei, Personen und Sachen an allgemein zugänglichen Orten verdeckt zu beobachten, und dies bis zu einem Monat ohne Genehmigung durch die Staatsanwaltschaft. Im Vergleich mit der Erstellung eines Bewegungsprofils anhand von AF-Daten ist der Grundrechtseingriff für die betroffene Person bei einer Observation grösser, da die Polizei die Person an jeglichen öffentlich zugänglichen Orten beobachten und aufzeichnen kann, also auch dort, wo Fahrzeuge mit Nummernschildern nicht zugelassen sind (öffentliche Pärke, Bahnhöfe, öffentlicher Verkehr, etc.). Dementsprechend sind auch die über die Person gesammelten Informationen zahlreicher und aussagekräftiger als jene, die mittels AF auf öffentlichen Strassen aufgezeichnet werden können (vgl. FISCHER, a.a.O., S. 191 ff. Rz. 219-221).
8.5.5. Schliesslich ist es auch nicht naheliegend, dass die Polizei die AF im Rahmen von motorisierten politischen Kundgebungen einsetzt, da a priori keine gewichtigen Rechtsgüter oder öffentliche Interessen ersichtlich sind, welchen ein AF-Einsatz dienen könnte. Sollte dies dennoch geschehen, so könnte die Verhältnismässigkeit des Einsatzes auf jeden Fall nachträglich durch die Datenschutzaufsichtsstelle geprüft werden (vgl. unten, E. 10.3 und 10.4). Vorbehalten bleibt überdies die Möglichkeit einer Verhältnismässigkeitsprüfung in einem konkreten Verfahren (oben E. 8.4.4). Soweit Art. 109 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 143 Abs. 3 PolG/BE die Verwendung von AF-Daten für die Erstellung von Bewegungsprofilen (zu anderen als Fahndungszwecken) in einem Strafverfahren zulassen, kommt ihnen lediglich die Funktion einer Zweckumwidmungsnorm zu (vgl. oben E. 6.6.2); zur strafprozessualen Erstellung und Nutzung von Bewegungsbildern ist eine Rechtsgrundlage in der StPO erforderlich (so auch Erläuternder Bericht, S. 43 f., vgl. oben E. 6.5).
8.6. Mit einer weiteren Rüge beanstanden die Beschwerdeführenden die Verfassungsmässigkeit von Art. 109 Abs. 4 PolG/BE, welcher es der Kantonspolizei ermöglicht, Personen im Fahrzeuginnern bildlich zu erfassen, wenn der automatisierte Abgleich eine Übereinstimmung ergibt.
8.6.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist die Erstellung von Personenaufnahmen ein nochmals intensiverer Grundrechtseingriff, da die Polizei direkt wissen könne, wer sich im Fahrzeug im Moment der Kontrolle befinde. Trotzdem habe es der Kanton Bern unterlassen, weitergehende Voraussetzungen festzuschreiben. Dies sei unverhältnismässig und habe einen unzulässigen Abschreckungseffekt zur Folge. Im Übrigen sei klarzustellen, dass eine allfällige Anwendung von automatischen Gesichtserkennungstechnologien im Gesetz festgeschrieben werden müsste, was nicht der Fall sei.
8.6.2. Der Regierungsrat hält dagegen, Personen, denen der Führerausweis entzogen worden sei oder die über eine rote Ampel führen, dürften schon heute automatisch oder manuell fotografiert werden. Der Grundrechtseingriff sei im Übrigen nicht intensiver als bei einer Videoüberwachung. Die Bildaufnahme im Falle einer Übereinstimmung sei somit erforderlich und verhältnismässig.
8.6.3. Die optische Erfassung von Fahrzeuginsassen hat den Vorteil, dass die Polizei erkennen kann, ob eine (z.B. vermisste) Person sich im Fahrzeug befindet, und damit gezielter intervenieren bzw. unnötige Kontrollen vermeiden kann. Allerdings stellen Personenaufnahmen aufgrund ihrer Persönlichkeitsnähe einen erheblich intensiveren Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dar als die Registrierung von Fahrzeugkennzeichen (zum Kriterium der Persönlichkeitsnähe vgl. LUCIEN MÜLLER, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - inbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 139 f. und S. 359 f.). Damit rückt die AF in die Nähe der Videoüberwachung des öffentlichen Raums. Diese muss grundsätzlich für die betroffenen Personen erkennbar sein (MÜLLER, a.a.O., S. 85 ff.), was jedoch bei der AF nicht gewährleistet ist (vgl. unten E. 9). Eine verdeckte Überwachung ist nur in besonders gelagerten Fällen verhältnismässig (MÜLLER, a.a.O., S. 85; FISCHER, a.a.O., S. 194 f. Rz. 223 f.) und setzt besondere Sicherungs- und Kontrollmassnahmen voraus (so auch zit. Urteil des österreichischen VfGH, E. 2.1.5.11). Anders als in den vom Regierungsrat erwähnten Fällen der Verkehrsüberwachung (Radargeräte, Rotlichtüberwachung) haben die betroffenen Personen nicht durch ihr Verhalten Anlass für die Datenerhebung gegeben; hinzu kommt, dass die personenbezogenen Daten nicht nur erfasst, sondern aktiv mit Fahndungsdatenbanken abgeglichen und für polizeiliche Massnahmen wie etwa die Personenidentifikation genutzt werden (FISCHER, a.a.O., S. 195 Rz. 224). Festzuhalten ist immerhin, dass der Einsatz von Gesichtserkennungstechnologie einer expliziten gesetzlichen Grundlage bedürfte (BGE 151 I 137 E. 4.5.4 und 4.5.5) und damit von Art. 109 Abs. 4 PolG/BE nicht umfasst wird.
8.6.4. Nach dem Gesagten rechtfertigt sich die systematische Insassenerfassung und Speicherung der Bildaufnahmen nicht für sämtliche Fälle, in denen der automatisierte Abgleich eine Übereinstimmung mit einer Datenbank ergibt. Die Beschwerdeführenden weisen zudem zurecht auf die Fehleranfälligkeit der AF hin (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2 in fine), weshalb die Gefahr besteht, dass eine grosse Anzahl von Personenbildaufnahmen zu Unrecht aufgezeichnet und manuell gelöscht werden muss. FISCHER will daher Personenaufnahmen nur zur Verhinderung, Erkennung und Verfolgung von schweren Straftaten i.S.v. Art. 269 Abs. 2 StPO ( a.a.O., S. 194 Rz. 223) und ausschliesslich bei konkreten Fahndungsaufträgen (S. 238 Rz. 283) zulassen. Wie es sich damit verhält, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden, da Art. 109 Abs. 4 PolG/BE keine Einschränkung enthält, sondern Bildaufnahmen bei allen Treffern zulässt. Die Bestimmung erweist sich daher als unverhältnismässig und ist aufzuheben. Es ist Sache des kantonalen Gesetzgebers, die erforderlichen Beschränkungen mit der notwendigen Bestimmtheit im Gesetz vorzusehen, sofern er an Personenbildaufnahmen (als schweren Grundrechtseingriff) festhalten will.
9.
Die Beschwer deführenden machen weiter geltend, die Regelung der Stationierung der AF sei verfassungswidrig.
9.1. Ihnen zufolge müssten die in Art. 109a PolG/BE geregelten Standorte der mobilen AF - analog zur Rechtsprechung zur Videoüberwachung - zumindest abstrakt im Gesetz bestimmt werden. Andernfalls drohe eine uferlose Anordnung, die auch hinsichtlich des Abschreckungseffekts nicht zulässig sei. Überdies sei auch die Überprüfung der AF-Standorte unzureichend geregelt; der bernische Gesetzgeber habe für die Videoüberwachung eine periodische Überprüfung vorgesehen, nicht aber für die AF, bei welcher der Grundrechtseingriff mindestens so intensiv sei.
9.2. Der Regierungsrat führt diesbezüglich aus, ein flächendeckender Einsatz der AF sei nicht vorgesehen; diese sei vor allem an stark frequentierten Strassen (inkl. Autobahnen) nützlich. Eine abstrakte Umschreibung der Standorte sei jedoch nicht möglich, weil die Notwendigkeit, Ort und Zeit sowie Art und Weise des Einsatzes von der jeweiligen Sicherheits- und Verkehrslage abhingen. Die Standortfestlegung könne im Übrigen auch in der Verordnung geregelt werden.
9.3. Art. 109a PolG/BE behandelt die Standorte, an welchen die mobilen und die stationären automatisierten Fahndungssysteme eingesetzt werden dürfen. Für mobile AF-Systeme gilt, dass diese höchstens für 30 Tage am selben Standort eingesetzt werden dürfen. Dieser Standort darf erst nach Ablauf weiterer 30 Tage erneut genutzt werden. Für stationäre AF-Systeme ist der Standort jeweils jährlich zu überprüfen und die Kantonspolizei veröffentlicht einen Bericht.
9.3.1. Der Regierungsrat hat zugesichert, die AF nicht flächendeckend einsetzen zu wollen. Darauf ist er zu behaften. Eine umfassende Überwachung der Personenbewegungen wird so verunmöglicht; die AF kann mit anderen Worten nur punktuell örtlich und zeitlich begrenzt durchgeführt werden, was eine von den Beschwerdeführenden befürchtete "uferlose" Anwendung von Vornherein ausschliesst.
9.3.2. In BGE 149 I 218 hat das Bundesgericht bezüglich Standorte der mobilen AF festgehalten, deren Einsatz würde an Effektivität verlieren, wenn die Einsatzorte im Gesetz bestimmt wären und es als ausreichend (und erforderlich) erachtet, die Verhältnismässigkeit des Standorts im Einzelfall zu beachten. Zwar ist den Beschwerdeführenden einzuräumen, dass damit nur die gesetzliche Festlegung konkreter Einsatzorte ausgeschlossen wurde, nicht aber eine typisierende örtliche Einschränkung, wie dies namentlich für die Videoüberwachung öffentlicher Räume verlangt wird (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.2.3). Allerdings ist der räumliche Einsatzbereich der AF weitgehend vorgegeben: Sollen Fahrzeugkennzeichen aufgenommen werden, kommen als Standort nur Orte in Betracht, an denen Fahrzeuge verkehren, in erster Linie Strassen und andere öffentlich zugängliche Räume (z.B. Parkhäuser, Sportanlagen). Auch der mögliche Inhalt der Aufnahmen ist systembedingt begrenzter als bei der Videoüberwachung von öffentlichen Räumen, weshalb es nicht erforderlich erscheint, die möglichen Standorte im formellen Gesetz näher einzugrenzen. Die von FISCHER (a.a.O., S. 207 f. Rz. 243 ff.) verlangte Einschränkung auf öffentlich zugängliche Räume erscheint wenig präzis (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.2.3) und würde insbesondere den Einsatz auf Privatstrassen, die der Öffentlichkeit gewidmet sind, sowie in Wohnquartieren nicht ausschliessen.
9.4. Die Regelung hält somit auch ohne abstrakte Festlegung der AF-Standorte im Gesetz der abstrakten Normenkontrolle stand. Dies bedeutet aber nicht, dass jedwede Wahl der Standorte der mobilen wie auch der stationären AF per se verhältnismässig und verfassungskonform wäre. Die verfassungskonforme Anwendung von Art. 109a PolG/BE ist vielmehr regelmässig zu prüfen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden wird die Protokollierung und Überprüfung der Standorte in Art. 109a Abs. 2 und Art. 109f Abs. 1 lit. a und Abs. 2 PolG/BE vorgesehen (vgl. dazu unten E. 10).
10.
Die Beschwerdeführenden führen noch aus, die gesamte AF-Regelung müsse aufgehoben werden, weil die Kontrolle der Einsätze nicht grundrechtskonform ausgestaltet sei.
10.1. Sie beanstanden, dass die Ausschreibung der Kontrollschilder gemäss Art. 109f Abs. 1 PolG/BE nicht protokolliert werden müsse, was eine Überprüfung dieser Phase der AF verunmögliche. Es sei dem Gesetz auch nicht zu entnehmen, in welcher Weise die erfassten Daten konkret ausgewertet werden dürften. Weiter könne die Kommission für Informationssicherheit und Datenschutz (ISDS-Kommission) der Kantonspolizei nicht als unabhängige Stelle im Sinne der EGMR-Rechtsprechung bezeichnet werden. Die kantonale Datenschutzaufsichtsstelle (nachfolgend: DSA) könne nicht die Anwendung der AF selbst überprüfen, sondern lediglich polizeiinterne Berichte; ihre Prüfungsbefugnisse seien somit unzureichend. Schliesslich könnten diese Kontrollmechanismen auch nicht auf dem Verordnungsweg eingefügt werden, weil der (verfassungswidrige) Gesetzeswortlaut keine solchen Spielräume lasse.
10.2. Der Regierungsrat entgegnet, Art. 109f Abs. 2 PolG/BE sehe keine Einschränkungen hinsichtlich der Kontrollfrequenz und der Kontrollobjekte vor. Die DSA habe eine umfassende Prüfungsbefugnis, die über die Kontrolle der Berichte der ISDS-Kommission hinausgehe. Bei konkreten Fahndungsaufträgen erfolge die Protokollierung schriftlich. Art. 109f Abs. 1 lit. c PolG/BE sehe im Übrigen vor, dass nicht nur die Anzahl der Übereinstimmungen, sondern die Übereinstimmungen selbst protokolliert werden müssten.
10.3. Gemäss Art. 109f Abs. 1 PolG/BE protokolliert die Kantonspolizei mindestens die Betriebszeiten und Standorte der eingesetzten Geräte, die Anzahl der automatisierten Erfassungen, die Übereinstimmungen bei automatisierten Abgleichen sowie die Auswertung, Bekanntgabe und Vernichtung von Daten. Tatsächlich wird in dieser Bestimmung die Protokollierung der konkreten Fahndungsaufträge nicht explizit erwähnt. Der Regierungsrat führt indessen zu Recht aus, dass im Falle von Übereinstimmungen bei automatisierten Abgleichen der Grund der Fahndung bekannt ist. Problematischer erscheint es hingegen, wenn ein Fahndungsauftrag in die AF eingespiesen wird, sich jedoch keine Übereinstimmung mit den kontrollierten Nummernschildern ergibt. In diesem Fall könnte mittels AF nach einer Sache bzw. einer Person gefahndet werden, ohne dass diese Information im Protokoll gemäss Art. 109f Abs. 1 PolG/BE erscheint. Zwar führt der Regierungsrat aus, die Kantonspolizei handle bei konkreten Fahndungsaufträgen mittels schriftlicher Formulare, womit eine Protokollierung vorliege; diese Pflicht ergibt sich jedoch weder aus dem Gesetz noch aus der Verordnung. Die Protokollierungspflicht gemäss Art. 109f Abs. 1 PolG/BE garantiert somit nicht, dass die DSA prüfen kann, ob die gesetzlichen Einschränkungen der AF eingehalten werden, insbesondere ob deren Anordnung dem Schutz von gewichtigen Rechtsgütern oder öffentlichen Interessen dient.
Diese Unterlassung stellt zwar eine Lücke im Kontrollmechanismus der AF dar; sie betrifft jedoch lediglich eine Einzelheit, die auch auf Verordnungsstufe geregelt werden kann, zumal die Nicht-Treffer-Daten sofort gelöscht werden müssen (oben E. 7). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen die datenschutzrechtlichen Bestimmungen in Kraft sein, bevor eine AF angeordnet werden darf (BGE 149 I 218 E. 8.9.3 und E. 8.11.4). Für den Kanton Bern bedeutet dies, dass die zusätzliche Protokollierungspflicht mindestens in der Verordnung festgeschrieben werden muss, bevor er die AF für konkrete Fahndungsaufträge weiterverwenden darf. Ansonsten ist nicht sichergestellt, dass das AF-System insgesamt, bei der gebotenen Gesamtschau, mit Art. 13 BV und Art. 8 EMRK vereinbar ist (BGE 149 I 218 E. 8.9.3 und E. 8.11.4). Dies ist im Urteilsdispositiv anzuordnen.
10.4. Im Übrigen beschränkt Art. 109f Abs. 2 PolG/BE die Überprüfungsbefugnisse der - unbestrittenermassen unabhängigen - DSA nicht. Diese kann umfassend kontrollieren, ob alle Bestimmungen des Unterabschnitts betreffend die AF eingehalten werden und veröffentlicht ihre Feststellungen. Dass gemäss Vortrag des Regierungsrats die ISDS-Kommission einen Bericht namentlich über die Standorte der stationären AF-Systeme erstellt (vgl. Art. 109a Abs. 2 PolG/BE) bedeutet nicht, dass die DSA nur die Berichte dieser polizeiinternen Kommission prüfen kann. Insgesamt kann die AF-Regelung bezüglich der Kontrollmechanismen verfassungskonform ausgelegt werden.
11.
Zusammengefasst ist die Regelung der AF gemäss Art. 109 ff. PolG/BE nicht integral aufzuheben, wie von den Beschwerdeführenden in erster Linie beantragt. Aufzuheben sind dagegen die Art. 109 Abs. 4 (Personenaufnahmen) und Art. 109c Abs. 3 PolG/GE (Auswertung von Nicht-Treffern); Art. 109c Abs. 1 ist teilweise aufzuheben, soweit er auf Abs. 3 verweist. Die AF darf erst wieder angewendet werden, wenn die notwendigen Bestimmungen zur sofortigen Löschung von Nicht-Treffern (auf Gesetzesebene, vgl. oben E. 7.5) und zur Protokollierungspflicht für konkrete Fahndungsaufträge (mindestens auf Verordnungsebene, vgl. oben E. 10.3) in Kraft getreten sind. Im Übrigen lässt sich das Gesetz verfassungskonform auslegen.
12.
Die neu ins PolG/BE einzufügende Bestimmungen betreffend die Körperkameras lautet:
"7.2.17 Video- und Audioüberwachung
Art. 122a (neu) Körperkameras
1 Die Kantonspolizei kann im Rahmen ihrer Aufgaben gemäss StPO am Körper getragene Videokameras zur Dokumentation von Straftaten einsetzen.
2 Die Körperkameras können das Geschehene ab Auslösung der Aufnahmespeicherung mit einer Vorlaufzeit von bis zu zwei Minuten aufzeichnen. Ohne Auslösung der Aufnahmespeicherung werden die Aufzeichnungen fortlaufend überschrieben.
3 Die Auswertung der Videoaufzeichnungen richtet sich nach Artikel 127."
12.1. Körperkameras (
caméras-piéton in der französischen Version des Gesetzestextes; auch als
Bodycams bekannt) sind mobile Kameras, die an der Schulter oder im Brustbereich der Polizistinnen und Polizisten befestigt werden. Sie können während eines Polizeieinsatzes Audio- und Videoaufnahmen erstellen. Die Körperkameras wurden in den USA ursprünglich eingeführt, um die Bevölkerung vor übermässiger polizeilicher Gewalt zu schützen (BAIER/MANZONI, Reduzieren Bodycams Gewalt gegen Polizistinnen und Polizisten? Ergebnisse eines kontrollierten Experiments in Zürich, in: Kriminalistik 2018, S. 685). Die Einsatzmotive werden jedoch heute in der Wissenschaft viel weiter umschrieben: So werden Körperkameras generell zur Verhinderung von gewalttätigen Handlungsweisen - sei es durch die Polizei oder durch die Bevölkerung -, zur Deeskalation von Konflikten, zum Schutz der Polizei und auch zur Beweissicherung eingesetzt (LENA DONAUBAUER, Der polizeiliche Einsatz von Bodycams, Frankfurt a.M. 2017, S. 65 ff.; KANTONALER DATENSCHUTZ- UND ÖFFENTLICHKEITSBEAUFTRAGTER DES KANTONS WALLIS [KDÖB/VS], Rechtsgutachten Bodycams vom 11. Dezember 2024, S. 2). Die Wirksamkeit der Körperkameras wurde in verschiedenen Studien verhalten positiv beurteilt. So konnte etwa in einer Zürcher Studie zwar streng wissenschaftlich nicht erwiesen werden, dass der Einsatz von Körperkameras das Gewaltaufkommen signifikant senkt. Es konnte jedoch eine Tendenz zur Deeskalation von Konflikten identifiziert werden (BAIER/MANZONI, a.a.O., S. 685-691; vgl. auch MICHAËL MEYER UND ANDERE, Rapport d'évaluation. Essai-pilote des caméras-piétons [bodycam] dans le canton de Vaud et en ville de Lausanne, avril 2020; BOIVIN/D'ELIA, Evaluation du projet pilote des caméras corporelles du Service de police de la Ville de Montréal, in: Criminologie 53/1, S. 344-366).
12.2. Einige Körperkameras zeichnen das Geschehen ab jenem Zeitpunkt auf, in welchem der Polizist oder die Polizistin die Kamera aktiviert. Andere Körperkameras sind mit der sogenannten Pre-Recording-Funktion ausgestattet. Dabei zeichnet die Kamera das Geschehen permanent auf, überschreibt die Daten aber immer wieder nach einer festgelegten Zeit (z.B. zwei Minuten). Sobald die Kamera aktiviert wird, werden nicht nur die Aufzeichnungen ab Auslösung dauerhaft gespeichert, sondern auch jene Daten, die im festgelegten Zeitraum (z.B. zwei Minuten) vor Auslösung aufgenommen wurden (DONAUBAUER, a.a.O., S. 53; MARKUS MOHLER, Körperkameras bei der Polizei - Anforderungen an die Rechtsgrundlagen, Sicherheit & Recht 2/2018, S. 106).
12.3. Beim Einsatz von Körperkameras handelt es sich weder um eine Observation (Art. 282 ff. StPO; Art. 118 PolG/BE) noch um eine andereverdeckte Ermittlungs- oder Überwachungsmassnahme. Wie bei der herkömmlichen Videoüberwachung vom öffentlichen Raum (vgl. Art. 123 ff. PolG/BE), sind die Körperkameras also erkennbar. Im Gegensatz zur Videoüberwachung werden jedoch mit den Körperkameras nicht statisch Bilder von einem bestimmten allgemein zugänglichen Ort aufgenommen, sondern all jene Vorgänge, die sich im Blickfeld der kameratragenden Polizistinnen und Polizisten abspielen, d.h. auch an Orten, wo eine Videoüberwachung nicht möglich wäre, und gegebenenfalls auch an nicht allgemein zugänglichen Orten.
13.
Die Beschwerdeführenden erachten die neue Berner Regelung der Körperkameras als verfassungswidrig.
13.1. Sie machen zunächst geltend, Art. 122a PolG/BE verstosse gegen die Kompetenzaufteilung im Bereich des Polizei- bzw. Strafprozessrechts (Art. 123 i.V.m. Art. 49 BV). Der Einsatz von Körperkameras sei als strafprozessuale Zwangsmassnahme einzustufen, da sie gemäss Art. 122a PolG/BE nur "zur Dokumentation von Straftaten" eingesetzt werden dürfen, was voraussetze, dass ein Tatverdacht bestehe. Der Kanton sei aber nicht zuständig, im Bereich des Strafprozesses zu legiferieren. Die Verwendung von Körperkameras sei im Übrigen auch nicht durch Art. 306 Abs. 2 lit. a StPO (Beweissicherung) gedeckt. Zwangsmassnahmen müssten nach Art. 197 lit. a StPO vielmehr gesetzlich vorgesehen sein, was auf die Verwendung von Körperkameras nicht zutreffe.
13.2. Der Regierungsrat hält dagegen, Art. 122a Abs. 1 PolG/BE sei rein deklaratorischer Natur, da die Beweissicherung bereits durch Art. 306 StPO vorgesehen werde. Der eigentliche Regelungsgehalt betreffe das Pre-Recording, welches einen Moment betreffe, in dem noch kein hinreichender Tatverdacht bestehe und die Anwendbarkeit der StPO nicht begründe. Diesbezüglich sei der Kanton zuständig.
13.3. Zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen kann auf das oben (E. 6) Gesagte verwiesen werden. Während der Polizei in Bezug auf die konkreten Ermittlungsmassnahmen bzw. des
modus operandi gewisse Handlungsspielräume zustehen (GALELLA/RHYNER, in: BSK-StPO, 3. Aufl. 2023, N. 35 zu Art. 306), stellen die in der StPO grundsätzlich abschliessend geregelten Zwangsmassnahmen eine Grenze dieser Handlungsspielräume dar. Insofern stellt Art. 306 StPO keine polizeiliche Generalklausel dar, welche zusätzliche Grundrechtseingriffe in der Strafverfolgung zu rechtfertigen vermöchte.
Beim Einsatz von Körperkameras durch die Polizei werden in der Regel Handlungen von jenen Personen in Bild und Ton aufgenommen, die eine Straftat begehen könnten oder daran sind, eine zu begehen. Die Aufnahmen können grundsätzlich sowohl an einem öffentlich zugänglichen Ort wie auch an privaten Orten, z.B. einer Privatwohnung, gemacht werden. Die Aufzeichnung von Personen oder privaten Orten in Bild und Ton, sowie jedes weitere Bearbeiten dieser Daten (insbesondere Speichern, Aufbewahren, Verwenden und Löschen) stellt nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen Eingriff in das Recht auf die informationelle Selbstbestimmung dar (Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK; BGE 145 IV 42 E. 4.2; 140 I 381 E. 4.3; 136 I 87 E. 8.1; 133 I 77 E. 3.2; Urteil 6B_346/2024 vom 8. November 2024, E. 2.1.2, mit Hinweisen; MOHLER, a.a.O., S. 101). Es kann vorliegend offenbleiben, ob der Einsatz von Körperkameras auch die Grundrechte der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und der Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit (
Da der Einsatz von Körperkameras somit grundsätzlich mit einem Grundrechtseingriff verbunden ist, ist er im strafprozessualen Bereich als Zwangsmassnahme zu qualifizieren (Art. 196 StPO). Er bedürfte also einer expliziten Grundlage in der StPO (Art. 197 Abs. 1 lit. a StPO). Die StPO sieht den Einsatz der Körperkameras jedoch nicht explizit vor - weder im Kapitel der Zwangsmassnahmen noch anderswo (vgl. KDÖB/VS, a.a.O., S. 5 f.). Entgegen den Ausführungen des Regierungsrats ist der Einsatz von Körperkameras im strafprozessualen Bereich also nicht durch die StPO gedeckt.
13.4. Wortlaut und Entstehungsgeschichte von Art. 122a PolG/BE lassen auch keinen Spielraum für eine verfassungskonforme Auslegung im Sinne eines präventiv-polizeilichen Einsatzes von Körperkameras (anders z.B. als im Fall 6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022 E. 1.5) : Art. 122a Abs. 1 PolG/BE sieht den Einsatz von Körperkameras durch die Polizei ausschliesslich "im Rahmen ihrer Aufgaben gemäss StPO" und "zur Dokumentation von Straftaten" vor.
Dies ist kein Versehen, sondern vom Gesetzgeber so gewollt. Dieser war 2016 beauftragt worden, die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für den präventiven (deeskalierenden) und repressiven (beweissichernden) Einsatz von Körperkameras zu prüfen (in ein Postulat umgewandelte Motion Kohli 10-2016). Im Bericht vom 2. Dezember 2020 kam er zum Ergebnis, es fehlten noch Erfahrungswerte für eine deseskalierende Wirkung von Körperkameras; unbekannt seien auch die Auswirkungen eines flächendeckenden Einsatzes von Körperkameras auf die Polizistinnen und Polizisten und ihre Akzeptanz durch die Bevölkerung. Es bestehe kein dringendes Bedürfnis nach präventiv einsetzbaren Körperkameras, weshalb dafür keine gesetzliche Grundlage vorgeschlagen werde. Im Vortrag des Regierungsrates vom 21. September 2022 (S. 13 zu Art. 122a) und vom 3. Mai 2023 (S. 14 zu Art. 122a) wurde auf diesen Bericht verwiesen und der Nutzen eines beweissichernden, repressiven Einsatzes der Körperkameras für eine effektive Strafverfolgung betont.
Art. 122a PolG/BE ist somit verfassungswidrig und aufzuheben.
14.
Hingegen können die Kantone den Einsatz von Körperkameras als präventiv-polizeiliche bzw. doppelfunktionale Massnahme ( oben E. 6.4) in ihren Polizeigesetzen vorsehen, soweit die Regelung verfassungs- und insbesondere grundrechtskonform ausgestaltet ist (Art. 36 BV). Die Schwere des Grundrechtseingriffs und damit auch die Anforderungen an die Bestimmtheit und die Verhältnismässigkeit der gesetzlichen Regelung hängen von der konkreten Ausgestaltung ab (insbes. zeitliche, sachliche und örtliche Schranken des Einsatzes; mit oder ohne Pre-Recording-Funktion). Zur Verhältnismässigkeit trägt auch die Verpflichtung bei, die Videoaufnahme auf Verlangen der betroffenen Personen oder überhaupt bei jeder Intervention auszulösen, damit sich die präventive gewaltverhindernde Wirkung der Körperkameras gleichermassen bei den betroffenen Personen und den Polizeiangehörigen entfalten kann. Überdies ist auch den Persönlichkeitsrechten und dem Datenschutz hinsichtlich der die Körperkameras auf sich tragenden Polizistinnen und Polizisten Rechnung zu tragen.
Um keine geheime Überwachungsmassnahme darzustellen (oben E. 12.3), muss der Einsatz von Körperkameras durch die Polizei erkennbar sein (vgl. dazu MOHLER, a.a.O., S. 105; BAIER/MANZONI, a.a.O., S. 687; MICHAËL MEYER UND ANDERE, a.a.O., S. 5; KIENER/SCHINDLER/BRUNNER, a.a.O., S. 484; vgl. auch die Décision n o 2021-817 DC vom 20. Mai 2021 des französischen Conseil constitutionnel, N. 111 f.).
15.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
15.1. Bezüglich der AF sind Art. 109 Abs. 4 (Personenaufnahmen) und Art. 109c Abs. 3 PolG/GE (Auswertung von Nicht-Treffern) aufzuheben; Art. 109c Abs. 1 ist teilweise aufzuheben, soweit er auf Abs. 3 verweist. Die sofortige Vernichtung von Nicht-Treffern muss im Gesetz (oben E. 7.5) und die Protokollierungspflicht für konkrete Fahndungsaufträge mindestens auf Verordnungsebene vorgeschrieben werden (oben E. 10.3); solange dies nicht geschehen ist, darf die AF (gemäss Art. 109 ff. PolG/BE) nicht wieder angewendet werden. Im Übrigen lässt sich das Gesetz verfassungskonform auslegen.
Art. 122a PolG/BE betreffend die Körperkameras ist integral aufzuheben.
15.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdeführenden reduzierte Gerichtskosten aufzuerlegen, und es ist ihnen eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Art. 109 Abs. 4, Art. 109c Abs. 3 und Art. 122a PolG/BE werden aufgehoben; Art. 109c Abs. 1 wird teilweise aufgehoben, soweit er auf Abs. 3 verweist ("keine Auswertung gemäss Absatz 3 angeordnet worden ist oder"). Die automatisierte Fahrzeugfahndung gemäss Art. 109 ff. PolG/BE darf erst wieder angewendet werden, wenn die nötigen Bestimmungen zur sofortigen Löschung von Nicht-Treffern und zur Protokollierungspflicht für konkrete Fahndungsaufträge im Sinne der Erwägungen dieses Urteils in Kraft getreten sind. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Den Beschwerdeführenden werden reduzierte Gerichtskosten in Höhe von Fr. 2'000.-- auferlegt.
3.
Der Kanton Bern hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Regierungsrat des Kantons Bern und dem Grossen Rat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. August 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Gerber