Immaterialgüter-, Wettbewerbs- und Kartellrecht*

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_70/2024  

 

 

Urteil vom 19. März 2026  

 

II. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin, 

Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni, 

Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer, 

Gerichtsschreiber Quinto. 

 

Verfahrensbeteiligte 

G.________ AG, 

Beschwerdeführerin, 

vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Amstutz, 

 

gegen  

 

Wettbewerbskommission, Hallwylstrasse 4, 3003 Bern, 

Beschwerdegegnerin. 

 

Gegenstand 

Untersuchung 22-0458 betreffend Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin I, 

 

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 28. November 2023 (B-3290/2018). 

 

 

 

A.  

 

A.a. Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (Sekretariat) eröffnete am 30. Oktober 2012 gegen 19 im Unterengadin tätige Unternehmen der Baubranche die Untersuchung 22-0433 "Bau Unterengadin". Gegenstand der Untersuchung war die Frage, ob zwischen den besagten Bauunternehmen unzulässige Wettbewerbsabreden stattgefunden hatten. Im Jahr 2015 wurde die genannte Untersuchung auf den ganzen Kanton Graubünden ausgedehnt (nunmehr unter dem Titel "Bauleistungen Graubünden") und von dieser die vorliegend streitbetroffene Untersuchung Nr. 22-0458 "Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin I" ("Engadin I") abgetrennt.  

 

A.b. Untersuchungsadressatin der Untersuchung "Engadin I" war insbesondere die G.________ AG mit Sitz in W.________, welche den Betrieb einer Bauunternehmung bezweckt. Sie hat per 1. Januar 2013 die Aktiven der C.________ GmbH mit Sitz in U.________ übernommen, welche ihrerseits im Jahr 2007 die Kollektivgesellschaft C.C.________ übernommen hatte. Die C.________ GmbH ist nach wie vor im Handelsregister eingetragen.  

Ebenfalls von der genannten Untersuchung betroffen war die D.________-Gruppe, bestehend aus drei Bauunternehmen, nämlich der Muttergesellschaft D.________ AG mit Sitz in V.________ und deren Tochtergesellschaften E.________ AG (seit 2005 zu 100 %) und F.________ (seit Ende der 1990er-Jahre zu 96 %). Zudem war die B.________, welche im Jahr 2019 mit ihrer Muttergesellschaft A.________ AG fusioniert wurde, Untersuchungsadressatin. 

 

B.  

 

B.a. Mit Fax-Bonusmeldung vom 1. November 2012 reichte die G.________ AG und mit Fax-Bonusmeldung von 9. November 2012 die D.________-Gruppe Selbstanzeige ein.  

 

B.b. Nach mehrjähriger Untersuchung beantragte das Sekretariat gegenüber der Wettbewerbskommission (WEKO) eine Sanktionierung der G.________ AG wegen Verstosses gegen das Kartellgesetz (Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [KG] vom 6. Oktober 1995; SR 251), wobei dieser Antrag der G.________ AG am 16. November 2017 zur Stellungnahme übermittelt wurde. Nach Vernehmlassung der betroffenen Gesellschaft kam die Wettbewerbskommission (WEKO) mit Verfügung vom 26. März 2018 (Untersuchung 22-0458) zum Schluss, dass die G.________ AG das KG verletzt hatte und erliess eine Verfügung mit folgendem Dispositiv:  

 

"1. Der [...] G.________ AG [...] wird untersagt: 

 

1.1. Konkurrenten und Konkurrentinnen im Zusammenhang mit der Erbrin- gung von Hoch- und Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht einer Offertangabe anzufragen oder derartiges anzubie ten; 

 

1.2. sich im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbau 

leistungen mit Konkurrenten und Konkurrentinnen vor Ablauf der Offerteingabefrist - oder, sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung - über Offertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Kundinnen und Gebieten auszutau schen. Davon ausgenommen ist der Austausch unabdingbarer Infor mationen im Zusammenhang mit: 

 

-  

a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE); 

sowie 

b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer. 

 

-  

2. Wegen Beteiligung an gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzuläs- sigen Wettbewerbsabreden (vgl. die Übersicht in Abschnitt C. 3.6 [recte: C. 4.6] mit folgenden Beträgen nach Art. 49a Abs. 1 KG belastet werden: 

 

[...] 

 

-  

2.4 die G.________ AG mit einem Betrag von CHF 2'251'353.--. 

 

[...] 

 

-  

3. [...] 

 

4. Die Verfahrenskosten betragen CHF 730'000.-- und werden folgen dermassen auferlegt: 

 

[...] 

 

-  

4.7 Die G.________ AG trägt CHF 175'000.--, davon CHF 58'000.-- soli darisch mit der C.________ GmbH. 

 

[...] 

 

-  

-..]." 

 

 

B.c. Die gegen die genannte Verfügung der WEKO erhobene Beschwerde der G.________ AG vom 4. Juni 2018 wurde mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. November 2023 (B-3290/2018) insoweit teilweise gutgeheissen, als der Sanktionsbetrag gemäss Ziff. 2.4 Dispositiv der Verfügung (Fr. 2'251'353.--) auf Fr. 2'031'676.-- reduziert wurde (Ziff. 2 Urteilsdispositiv). Darüber hinaus bzw. im Wesentlichen wurde die Beschwerde abgewiesen (Ziff. 3 Urteilsdispositiv). Die Ziff. 4 und 5 Urteilsdispositiv betreffen die Verfahrenskosten und die Parteientschädigung.  

Das Bundesverwaltungsgericht unterscheidet in seiner Begründung im Wesentlichen zwei Tatkomplexe, nämlich den sog. "1. Tatkomplex Zusammenarbeit G.________ AG, D.________ AG und E.________ AG (2008 - 2012) " und den sog. "2. Tatkomplex Vorversammlungen (1997 - 2008)." 

Der Sanktionsbetrag von CHF 2'031'676.-- setzt sich gemäss Begründung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. E. 203 angefochtenes Urteil) wie folgt zusammen: 

 

Zusammenarbeit G.________ AG, D.________ AG und E.________ AG (2008 - 2012)	Fr. 398'311.--
Vorversammlungen (1997   - 2008), eigene Beteiligung	Fr. 800'317.--
Vorversammlungen (1997   - 2008), Beteiligung der Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. C.________ GmbH	Fr. 806'426.--
Zusammenarbeit bei einzelnen Bauprojekten, Beteiligung der C.________ GmbH	Fr. 26'622.--

 

 

 

C.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 29. Januar 2024 an das Bundesgericht beantragt die G.________ AG (Beschwerdeführerin) die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 2 - 5 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. November 2023 (Rechtsbegehren Ziff. 1). Zudem seien die Dispositiv-Ziff. 1.2, 2.4 und 4.7 der Verfügung der WEKO vom 26. März 2018 aufzuheben (Rechtsbegehren Ziff. 2; vgl. Bst. B.b oben). Im Weiteren sei die Beschwerdeführerin bezüglich des ersten Tatkomplexes [2008 - 2012] nicht mit einer Sanktion zu belegen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, subeventualiter an die WEKO, zurückzuweisen (Rechtsbegehren Ziff. 3). Bezüglich des zweiten Tatkomplexes [1997 - 2008] sei die Beschwerdeführerin mit einer gerichtlich neu festzusetzenden Sanktion zu belegen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, subeventualiter an die WEKO, zurückzuweisen (Rechtsbegehren Ziff. 4). Ferner sei die gegen das Unternehmen C.________GmbH ausgefällte Sanktion wegen Verstosses gegen Art. 5 Abs. 3 KG (Teilnahmen an Vorversammlungen und Zusammenarbeit bei einzelnen Bauprojekten) der Beschwerdeführerin nicht aufzuerlegen; eventualiter sei die Sanktion für das Unternehmen C.________ GmbH bezüglich des zweiten Tatkomplexes (Teilnahme an Vorversammlungen) um 15 % zu reduzieren (Rechtsbegehren Ziff. 5). 

Die WEKO beantragt mit ihrer Stellungnahme die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Vorinstanz und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. 

 

 

 

I. Eintreten und Streitgegenstand  

 

1.  

 

1.1. Die vorliegende Beschwerde betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Bereich des Kartellrechts (Art. 82 lit. a BGG) und damit in einem Gebiet, welches nicht von Art. 83 BGG erfasst wird. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der hierzu legitimierten Beschwerdeführerin ist demnach, unter Vorbehalt von E. 1.2 nachfolgend, einzutreten (Art. 42, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG).  

 

1.2. Anfechtungsgegenstand vor Bundesgericht ist einzig das vorinstanzliche Urteil, welches die erstinstanzliche Verfügung der WEKO vom 26. März 2018 ersetzt. Letztere gilt als mitangefochten (Devolutiveffekt; BGE 139 II 404 E. 2.5; Urteil 2C_488/2020 vom 29. März 2023 E. 1.2.1, nicht publ. in: BGE 149 II 187). Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, bestimmte Dispositiv-Ziffern der genannten Verfügung aufzuheben (vgl. Bst. C oben), ist deshalb nicht einzutreten.  

 

2.  

 

2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht, d.h. es ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Urteils aufzuzeigen, inwiefern die entsprechenden Rechtsnormen verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1; 139 I 229 E. 2.2).  

 

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich, wobei das Bundesgericht nur bei einer offensichtlich unrichtigen bzw. willkürlichen oder rechtsverletzenden vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung, deren Korrektur entscheidrelevant sein kann, eingreift (Art. 95, Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 135 E. 1.6). Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich als offensichtlich unrichtig, wenn das Gericht den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkennt, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt lässt oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen zieht (BGE 140 III 264 E. 2.3). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vgl. E. 2.1 oben), d.h. in der Rechtsschrift ist klar und detailliert darzulegen, inwiefern die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung willkürlich sein soll. Auf rein appellatorische Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 147 I 73 E. 2.2; 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1).  

 

2.3. Bezüglich des anwendbaren Rechts ist (mangels spezifischer Übergangsbestimmung) auf die allgemeine intertemporalrechtliche Regelung abzustellen, wonach Rechtssätze für die zur Zeit ihrer Geltung sich ereignenden Sachverhalte gelten (Urteil 2C_244/2022 vom 23. Januar 2025 E. 2.3, nicht publ. in: BGE 151 II 742; BGE 143 III 297 E. 5.3.3). Grundsätzlich ist von einem kartellrechtlich relevanten Sachverhalt auszugehen, solange sich das wettbewerbswidrige Verhalten wettbewerbsbeschränkend auswirkt (Urteil 2C_244/2022 vom 23. Januar 2025 E. 2,3, nicht publ. in: BGE 151 II 742; 124 III 495 E. 1).  

Die Vorinstanz geht, wie nachfolgende Ausführungen zeigen, zu Recht davon aus, dass allfälliges, wettbewerbswidriges Verhalten in Bezug auf den sog. "1. Tatkomplex" (2008 - 2012) bis längstens Oktober 2012 und bezüglich des sog. "2. Tatkomplexes" (1997 - 2008) bis Mai 2008 angedauert hat (vgl. zu den beiden Tatkomplexen E. 3 nachfolgend und zur zeitlichen Dauer E. 5.5 sowie E. 6.5 unten). Da zwischen den im Oktober 2012 und im Mai 2008 geltenden Fassungen bezüglich der hier relevanten Bestimmungen keine Unterschiede bestehen, ist auf die bis am 31. Oktober 2012 geltende Fassung der materiellen Bestimmungen des KG abzustellen. 

Im Weiteren ist bezüglich des "2. Tatkomplexes" (1997 - 2008) zu beachten, dass Art. 49a KG, der eine Sanktionierung von Unternehmen unter anderem für unzulässige Abreden nach Art. 5 Abs. 3 KG erlaubt, erst am 1. April 2004 in Kraft getreten ist (AS 2004 1385). Gemäss Schlussbestimmung zur entsprechenden Gesetzesänderung vom 20. Juni 2003 (AS 2004 1385) entfällt eine Belastung nach Art. 49a KG, wenn eine bestehende Wettbewerbsbeschränkung innert eines Jahres nach Inkrafttreten von Art. 49a gemeldet oder aufgelöst wird. Mit anderen Worten entfällt eine Sanktionierung, wenn der wettbewerbswidrige Sachverhalt bis zum 31. März 2005 gemeldet oder aufgelöst wurde. Ist dies nicht der Fall respektive dauert der wettbewerbswidrige Sachverhalt nach dem 31. März 2005 weiter an, ist eine Sanktionierung des Verhaltens, welches ab dem 1. April 2004, d.h. ab Inkrafttreten der neuen Bestimmung stattgefunden hat, zulässig (vgl. CHRISTOPH TAGMANN/BEAT ZIRLICK, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar Kartellgesetz, 2. Aufl. 2021 [BSK KG], N. 31 f. zu Art. 49a KG; vgl. E. 11.1 unten). 

 

3.  

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin in zwei Zeitperioden ("1. Tatkomplex" 2008 - 2012, Zusammenarbeit Beschwerdeführerin mit D.________-Gruppe; "2. Tatkomplex" 1997 - 2008, Zusammenarbeit zwischen im Unterengadin tätigen Bauunternehmen im Rahmen von Vorversammlungen) an einer horizontalen, unzulässigen Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 - 3 KG beteiligt war. 

Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass für jede dieser Zeitperioden ein sog. Gesamtkonsens erstellt ist und jeweils pro Zeitperiode eine sog. Gesamtabrede vorliegt. Die Beschwerdeführerin stellt in diesem Zusammenhang (im Gegensatz zur Konstellation im Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026, vgl. dort E. 3) nicht in Frage, dass eine sog. Gesamtabrede unter Art. 4 Abs. 1 KG subsumiert werden kann, sondern sie ist der Auffassung, der dafür nötige Sachverhalt sei nicht erstellt. Die Beschwerdeführerin macht mit anderen Worten primär eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung geltend (vgl. E. 4.4 unten). In rechtlicher Hinsicht bestreitet sie bezüglich des "1. Tatkomplexes", dass eine Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG bezweckt worden sei und eine unzulässige Wettbewerbsabrede i.S.v. Art. 5 KG vorliegt. Weiter ist die Sanktionierung der beiden "Tatkomplexe" umstritten, wobei es hauptsächlich um die Frage geht, ob die Sanktionen bezüglich der C.________ GmbH der Beschwerdeführerin zugerechnet werden können.  

Im Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026, zur Publikation vorgesehen, hat das Bundesgericht die Beschwerde der D.________-Gruppe (vgl. Bst. A.b oben) in Bezug auf den "1. Tatkomplex" (2008 - 2012) beurteilt, während der "2. Tatkomplex" nicht Streitgegenstand bildete. 

Nachfolgend werden unter E. 4 die vorliegend relevanten Vorschriften des KG dargelegt. Die Rügen der vorinstanzlichen, willkürlichen Sachverhaltsfeststellung werden bezüglich 1. Tatkomplex (2008 - 2012) unter E. 5 und bezüglich 2. Tatkomplex (1997 - 2008) unter E. 6 behandelt. Die E. 7 - 9 widmen sich insbesondere der Rüge, Art. 4 Abs. 1 KG und Art. 5 Abs. 3 lit. c KG seien verletzt. Ob die Sanktion bezüglich der C.________ GmbH der Beschwerdeführerin zugerechnet werden kann sowie die Sanktionierung der Beschwerdeführerin werden in E. 10 sowie E. 11 und 12 geprüft. 

 

II. Die vorliegend relevanten Vorschriften des KG  

 

4.  

 

4.1. Art. 4 Abs. 1 KG lautet folgendermassen:  

 

"Als Wettbewerbsabreden gelten rechtlich erzwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewirken." 

 

 

- Vier Elemente zeichnen diese Legaldefinition aus: (1) Verhaltenskoordination als Oberbegriff, der die Vereinbarung und die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen umfasst, (2) Unternehmen auf gleicher Marktstufe oder auf verschiedenen Marktstufen, (3) Wettbewerbsbeschränkung sowie (4) Bezwecken oder Bewirken (Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 6.2, nicht publ. in: BGE 151 II 475; BGE 148 II 521 E. 6.2; 147 II 72 E. 3.1; 144 II 246 E. 6.4.1). Abreden sind sowohl Vereinbarungen als auch aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen. Sie sind die Mittel der Verhaltenskoordination (Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 6.2, nicht publ. in: BGE 151 II 475; BGE 147 II 72 E. 3.1; 129 II 18 E. 6.3). Eine Verhaltensweise fällt dann unter Abreden nach Art. 4 Abs. 1 KG, wenn es sich um ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken der betreffenden Unternehmen handelt (Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 6.2, nicht publ. in: BGE 151 II 475; BGE 148 II 521 E. 6.2.1; 144 II 246 E. 6.4.1; 129 II 18 E. 6.3). Mit dem Begriff der Abrede sollen lückenlos alle denkbaren Mittel der Verhaltenskoordination erfasst werden, welche die praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten lassen. Vereinbarungen und abgestimmte Verhaltensweisen unterscheiden sich nicht ihrem Wesen nach, sondern nur in ihrer Intensität oder Ausdrucksform. Die abgestimmte Verhaltensweise bleibt immer im Vorfeld einer Vereinbarung und erfordert keinen gemeinsamen Plan (BGE 147 II 72 E. 3.4.1 und 3.4.2.3). Vereinbarungen zeichnen sich im Gegensatz zu abgestimmten Verhaltensweisen durch einen gegenseitigen Bindungswillen aus, sprich ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken, welches auf übereinstimmenden, gegenseitigen Willensäusserungen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 OR beruht. Die Vereinbarung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG geht dabei über den obligationenrechtlichen Vertrag hinaus, da sie auch rechtlich nicht erzwingbare Vereinbarungen (sogenannte "Gentlemen's Agreements" oder "Frühstückskartelle") erfasst (Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 6.3.1, nicht publ. in: BGE 151 II 475; BGE 147 II 72 E.3.3, E. 3.4.1, E. 3.4.2.1).  

 

- Der gemeinsame Wille muss auf einem Konsens beruhen, wobei primär entsprechend Art. 18 OR zu prüfen ist, ob ein wirklicher bzw. tatsächlicher übereinstimmender Wille (natürlicher Konsens) vorliegt, was eine Sachverhaltsfrage darstellt, oder, wenn kein natürlicher Konsens ermittelt werden kann, ob aufgrund der Auslegung der Willensäusserungen nach dem Vertrauensprinzip auf einen normativen Konsens geschlossen werden kann, was eine Rechtsfrage darstellt (BGE 148 II 521 E. 7.6.1; Urteil 2C_43/2020 vom 21. Dezember 2021 E. 10.3.1. f., nicht publ. in: BGE 148 II 25). Das Vorliegen eines tatsächlichen Konsenses überprüft das Bundesgericht als Sachverhaltsfrage nur auf Willkür (Art. 9 BV) hin. Die Auslegung der Willenserklärungen nach dem Vertrauensprinzip bzw. das Vorliegen eines normativen Konsenses überprüft das Bundesgericht dagegen frei (BGE 148 II 521 E. 7.6.1; Urteil 2C_43/2020 vom 21. Dezember 2021 E. 10.3.1. f., nicht publ. in: BGE 148 II 25).  

Vorliegend geht es sowohl bezüglich des "1. Tatkomplexes" als auch des "2. Tatkomplexes" um eine intensive Verhaltenskoordination, nämlich um eine solche, die von einem Konsens der Beteiligten getragen wird (vgl. E. 5 und 6 unten). Mit der Vorinstanz ist deshalb unter dem Titel "Gesamtabrede" von einer Wettbewerbsabrede im Sinne einer Vereinbarung und nicht von einer abgestimmten Verhaltensweise auszugehen.  

 

4.2. Unzulässig sind gemäss Art. 5 Abs. 1 KG "Abreden, welche den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe wirtschaftlicher Effizienz rechtfertigen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen."  

 

Art. 5 Abs. 3 KG führt verschiedene Abreden auf, welche den wirksamen Wettbewerb vermutungsweise beseitigen, sofern sie zwischen Unternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen. Dazu gehören unter anderem Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen (Art. 5 Abs. 3 lit. a KG) sowie Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern (Art. 5 Abs. 3 lit. c KG). Die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs kann widerlegt werden, wenn ein genügender Innen- oder Aussenwettbewerb nachgewiesen wird (BGE 143 II 297 E. 4; vgl. auch BGE 147 II 72 E. 6.5). Abreden, welche den Wettbewerb im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigen, können durch Gründe wirtschaftlicher Effizienz gemäss Art. 5 Abs. 2 KG gerechtfertigt sein (BGE 143 II 297 E. 5). Einer solchen Rechtfertigung nicht zugänglich sind Abreden, welche den wirksamen Wettbewerb beseitigen (BGE 147 II 72 E. 6.1; 143 II 297 E. 4.1). 

 

4.3. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist für die Auslegung und Anwendung von Art. 4 Abs. 1 KG die Rechtsprechung und Lehre zum parallelen europäischen Kartellrecht, sprich zu den entsprechenden Begriffen "Vereinbarungen zwischen Unternehmen" und "aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen" gemäss Art. 101 Abs. 1 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 13. Dezember 2007; ABl. C 115/47 vom 9. Mai 2008), zu berücksichtigen (BGE 148 II 521 E. 6.2.3; 147 II 72 E. 3.1). Liegen im Wesentlichen gleiche Sachlagen vor, kann primär davon ausgegangen werden, dass sie gleich beurteilt werden (Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 6.1, nicht publ. in: BGE 151 II 475; vgl. auch 151 II 742 E. 10.2; 146 II 217 E. 4.3; 139 I 72 E. 8.2.3).  

 

4.4. Im Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 hat das Bundesgericht erwogen, dass unter Gesamtabrede respektive Gesamtvereinbarung ein natürlicher oder normativer Konsens zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen in Bezug auf die Koordination des gesamten Marktverhaltens zu verstehen sei, d.h. ein entsprechender Gesamtplan verfolgt werde. Dies schliesse zwangsläufig einen entsprechenden Gesamtvorsatz (Wollen und Wissen) mit ein. Weiter sei erforderlich, dass die entsprechende Gesamtabrede eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecke oder bewirke. Die Gesamtabrede respektive Gesamtvereinbarung kann unter den Begriff der Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG subsumiert werden. Dieses Verständnis ist vereinbar mit dem EU-Kartellrecht bzw. der dort verwendeten Rechtsfigur der einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung, welche unter anderem voraussetzt, dass sich die einzelnen Abreden bzw. Vereinbarungen in einen Gesamtplan mit einem gemeinsamen Ziel einfügen lassen (vgl. dazu ausführlich Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 5.7.1 ff., 5.8, zur Publikation vorgesehen).  

 

4.5. Die Beschwerdeführerin stellt vorliegend zu Recht nicht in Frage, dass der Begriff der Gesamtabrede bzw. Gesamtvereinbarung unter Art. 4 Abs. 1 KG subsumiert werden kann. Sie bestreitet jedoch, dass ein entsprechender, auf ein gemeinsames Ziel gerichteter, natürlicher Konsens bzw. Gesamtkonsens erstellt ist und rügt damit eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung, was nachfolgend zu prüfen ist.  

 

III. Sachverhaltsrügen  

 

5.  

Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung betreffend den " 1. Tatkomplex" (2008 - 2012). Sie bringt diesbezüglich vor, es sei in tatsächlicher Hinsicht nicht nachgewiesen, dass zwischen ihr sowie der D.________ AG und der E.________ AG (vgl. Bst. A.b oben) ein sachlicher Gesamtkonsens im Sinne einer projektübergreifenden Koordination des Marktverhaltens betreffend Hoch- und Tiefbau bestanden habe. Die von der Vorinstanz gewürdigten Indizien liessen keinen Schluss auf einen entsprechenden Gesamtplan zu.  

Sollte ein entsprechender Gesamtkonsens erstellt sein, bestreitet die Beschwerdeführerin allerdings nicht dessen räumliche (Unterengadin) und zeitliche (2008 - Oktober 2012) Ausdehnung (vgl. Rz. 49 f. Beschwerde).  

Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz verletze in oben genanntem Zusammenhang auch den Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.3 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen), ist darauf nicht weiter einzugehen, denn weder begründet die Beschwerdeführerin, inwiefern dieser Grundsatz verletzt worden sein soll, noch ist eine Verletzung ersichtlich. 

 

5.1. Die Vorinstanz hat zunächst erwogen, dass einige Elemente - zumindest bei isolierter Betrachtung - einen Gesamtkonsens nicht überzeugend nachzuweisen vermöchten, unter anderem die regelmässige Bildung von ARGE (Arbeitsgemeinschaften) zwischen der Beschwerdeführerin sowie der D.________ AG und der E.________ AG, welche sich auch mit den beschränkten Kapazitäten der Beschwerdeführerin im Unterengadin erklären lasse. Es werde offen gelassen, ob die gebildeten ARGE tatsächlich in jedem Fall unbedenklich gewesen seien (vgl. E. 23 angefochtenes Urteil). Zusammenfassend wertete die Vorinstanz unter anderem dieses Element als neutral bezüglich des Nachweises eines Gesamtkonsenses.  

Die Beschwerdeführerin zieht daraus den Schluss, dass die Bildung von ARGE zwischen der Beschwerdeführerin sowie der D.________ AG und der E.________ AG in der Beweiswürdigung als Indiz überhaupt nicht mehr verwendet werden dürfe. Das angefochtene Urteil sei widersprüchlich, denn das "erste" und das "zweite" von der Vorinstanz gewürdigte Indiz (dazu nachfolgend E. 5.2 f.) beinhalteten auch die Bildung von ARGE zwischen der Beschwerdeführerin und den genannten Gesellschaften. In diesem Umstand erblickt die Beschwerdeführerin nicht nur eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung (vgl. E. 2.2 oben), sondern auch eine Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung. 

 

5.1.1. Eine willkürliche Beweiswürdigung liegt vor, wenn das Gericht den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkennt, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt lässt oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen zieht (BGE 140 III 264 E. 2.3; vgl. E. 2.2 oben).  

 

5.1.2. Das angefochtene Urteil versteht unter dem "neutralen Charakter" gewisser Elemente nicht, dass diese bei der Beweiswürdigung überhaupt keine Rolle mehr spielen dürfen, sondern dass sie "ein Anderssein (kein Vorliegen eines sachlichen Gesamtkonsenses) offen lassen" und "für sich genommen derweil ebenso wenig erhebliche Zweifel begründen" bzw. "ein Anderssein keineswegs nahe legen." "Tatsächlich führe" - so die Vorinstanz - "die Gesamtheit der von der Vorinstanz angeführten sowie ersichtlichen Indizien" denn auch zum überzeugenden Schluss, dass ein Gesamtkonsens bestanden habe (vgl. E. 25 angefochtenes Urteil). Das angefochtene Urteil geht mit anderen Worten davon aus, dass sog. neutrale Elemente wie die Bildung von ARGE für sich alleine genommen noch keinen Gesamtkonsens nachweisen, aber gemeinsam respektive im Verbund mit anderen Elementen und Umständen durchaus ein Indiz für einen Gesamtkonsens darstellen können.  

 

5.1.3. Dem ist, auch in Anbetracht des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung, zuzustimmen. Dieser Grundsatz, der in der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt (vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]), besagt, dass die Beweiswürdigung nicht an bestimmte, starre Beweisregeln gebunden ist, die der Behörde oder dem Gericht vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (BGE 151 II 687 E. 5.6.1.2; 130 II 482 E. 3.2). Zudem sind alle Beweismittel, unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen (BGE 137 II 266 E. 3.2; 125 V 351 E. 3.a; vgl. Urteil 1C_559/2022 vom 28. Oktober 2024 E. 5.3.4). Demnach ergibt sich aus dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung - entgegen der Beschwerdeführerin -, dass auch als "neutral" bezeichnete Beweismittel wie die ARGE-Bildungen zu berücksichtigen sind.  

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten Urteil 6B_824/2016 vom 10. April 2017 E. 12.1, nicht publ. in: BGE 143 IV 214. Vielmehr bestätigt dieses Urteil das Vorgehen der Vorinstanz, hält es doch in E. 12.1 fest, dass eine Mehrzahl von Indizien, welche einzeln betrachtet die Möglichkeit des Andersseins offen lassen, in ihrer Gesamtheit ein Bild erzeugen können, das bei objektiver Betrachtung keine Zweifel bestehen lässt, dass sich der Sachverhalt so verwirklicht hat. 

Die im Zusammenhang mit der Sachverhaltsrüge erhobene Rüge der Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung erweist sich jedenfalls als unbegründet. 

 

5.2.  

 

5.2.1. Als erstes Indiz für das Vorliegen eines Gesamtkonsenses wertete die Vorinstanz den Umstand, dass sich M.________ (damaliger Geschäftsführer der Beschwerdeführerin) und J.________ (damaliger Verwaltungsratspräsident und Geschäftsführer der D.________ AG und Verwaltungsratspräsident der E.________ AG) ungefähr drei- bis viermal pro Jahr trafen, um die "Strategie" festzulegen und in einem frühen Stadium zu besprechen, wo eine ARGE sinnvoll sein könnte. Dies lasse einen Willen zu einer koordinierten Zusammenarbeit erkennen, welche über die fallbezogene Bildung von ARGE und projektspezifische Absprachen hinausgehe. Zudem stützte sich die Vorinstanz zwecks Nachweis eines projektübergreifenden Koordinationswillens auf E-Mails ab (vgl. E. 26 angefochtenes Urteil).  

Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, wenn das angefochtene Urteil die Bildung von ARGE als neutrales Element betrachte, könnten Besprechungen, an welchen ausgelotet werde, wo eine ARGE sinnvoll sei, nicht ein Indiz für eine projektübergreifende Koordination des Marktverhaltens darstellen. Die vorinstanzliche Beweiswürdigung sei widersprüchlich. Aus den im angefochtenen Urteil zitierten E-Mails vom 5. Februar 2010 und 9. August 2011 könne ebenfalls kein projektübergreifender Koordinationswille abgeleitet werden. 

 

5.2.2. Im Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.4.3 (im Zusammenhang mit dem sog. "zweiten Indiz", vgl. E. 5.3 unten) hat das Bundesgericht erwogen, dass die Bildung von ARGE an sich wettbewerbsrechtlich zulässig sei. Der Umstand, dass eine ARGE-Bildung isoliert betrachtet noch nicht den Nachweis eines Gesamtkonsenses im vorgenannten Sinn erlaubt, bedeutet jedoch wie erwähnt nicht, dass dieses Element als Indiz gar nicht mehr beachtet werden darf (vgl. E. 5.1.2 f. oben).  

Entgegen der Beschwerdeführerin führt demnach die Würdigung des Umstandes, dass die Beschwerdeführerin sowie die D.________ AG und E.________ AG regelmässig ARGE gebildet haben, im Verbund mit den regelmässigen Strategiegesprächen, nicht zu einem Widerspruch. Dies gilt erst Recht, wenn diese Gespräche unabhängig von der Bildung von konkreten ARGE bzw. weit im Vorfeld allfälliger ARGE-Bildungen stattfinden. 

Diesbezüglich hat das Bundesgericht im Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.4.2 erwogen, was auch hier entscheidend ist, nämlich dass diese Strategiegespräche die Aussicht auf Bauvorhaben in der Region thematisierten, welche im Raum standen. Es ging dabei nicht um konkrete ARGE, sondern darum, ob es sinnvoll sei, in Zukunft mittels ARGE zusammen zu arbeiten. Der Fokus der genannten Besprechungen lag nicht auf der Ebene konkreter Projekte, sondern auf der darüber liegenden Ebene des konkreten Marktes. Schon daraus konnte die Vorinstanz willkürfrei auf einen projektübergreifenden Koordinationswillen schliessen. 

 

5.2.3. Damit stellt dieses "erste Indiz" bereits ein gewichtiges Indiz für den Nachweis eines Gesamtkonsenses dar, welches durch den Rückgriff auf E-Mails, deren vorinstanzliche Würdigung ebenfalls nicht als willkürlich erscheint, weiter verstärkt wird: Wenn M.________ mit E-Mail vom 5. Februar 2010 an J.________ und K.________ (damaliger Geschäftsführer der E.________ AG) vorschlägt - obwohl eine ARGE vom Auftraggeber nicht gewünscht war - nach wie vor miteinander zu kooperieren, je koordinierte Angebote einzureichen und diesbezüglich einen Termin zu vereinbaren, geht es entgegen der Beschwerdeführerin nicht bloss um die optimale Ausnutzung von Ressourcen, sondern darum, das Marktverhalten in jedem Fall zu koordinieren, um sicherzustellen, dass entweder die Beschwerdeführerin oder die D.________-Gruppe den Auftrag erhält. Daraus konnte die Vorinstanz willkürfrei auf einen projektübergreifenden Koordinationswillen schliessen (vgl. E. 15.4 und E. 26 angefochtenes Urteil).  

Ebenso verhält es sich mit dem E-Mail von K.________ an O.________ (damaliger Bauführer der Beschwerdeführerin) vom 9. August 2011: In diesem bittet K.________ in Sachen "Offerten" um Rückruf bezüglich der Offerte P.________ und führt weiter aus: "Falls ihr diese [...] offeriert, nehme ich an Ihr lasst mich vor der Haustüre von Q.________ in Ruhe.[...]. Habe die Offerte gerechnet und falls du möchtest kann ich dir eine SIA zustellen. Bezüglich R.________ wurde ja bereits etwas vorbesprochen. Wäre froh um Rückmeldung betreffend weiterem Vorgehen." Die Ausführungen der Beschwerdeführerin, wonach der Koordinationswille wenn dann bezüglich des Projekts P.________ nicht von der Beschwerdeführerin ausgegangen sei und die D.________-Gruppe am Projekt R.________ gar kein Interesse gehabt habe, gehen an der Sache vorbei. Vielmehr zeigt der Inhalt der Nachricht, dass beide Seiten, wenn nicht in einer ARGE zusammengearbeitet wurde, bestrebt waren, die Projekte untereinander aufzuteilen und sich nicht in die Quere zu kommen. Dabei fällt auf, dass die Kommunikation äusserst knapp gehalten ist, was darauf schliessen lässt, dass die Beschwerdeführerin und die D.________-Gruppe ohne lange Ausführungen verstanden, was gemeint war und wie sich jede Seite zu verhalten hat. Auch hier erweist sich die vorinstanzliche Beweiswürdigung, wonach aus dem E-Mail auf einen projektübergreifenden Koordinationswillen geschlossen werden kann, nicht als offensichtlich unrichtig bzw. willkürlich (vgl. E. 15.8 und E. 26 angefochtenes Urteil). 

 

5.2.4. Zusammenfassend belegt das "erste Indiz" entgegen der Beschwerdeführerin nicht bloss eine situative Zusammenarbeit zwischen der Beschwerdeführerin und der D.________-Gruppe. Vielmehr ist es nicht unhaltbar bzw. nicht willkürlich, dass die Vorinstanz das erste Indiz als gewichtiges Indiz für die willentliche und wissentliche Koordination des gesamten Marktverhaltens, d.h. einen entsprechenden, sachlichen Gesamtkonsens, gewürdigt hat.  

 

5.3.  

 

5.3.1. Als zweites Indiz für das Bestehen eines tatsächlichen Gesamtkonsenses würdigte die Vorinstanz ein Vorgehensmuster der Beschwerdeführerin sowie ihrer Konkurrentinnen D.________ AG und E.________ AG bei Submissionen namentlich im Tiefbau, welches sich wie folgt abspielte: Entweder wurde frühzeitig eine ARGE mit der D.________ AG oder E.________ AG gebildet, oder es wurde seitens entweder der Beschwerdeführerin oder der D.________ AG respektive E.________ AG eine sog. Stützofferte zugunsten der anderen Seite eingereicht, um zu verhindern, dass das Submissionsverfahren mangels einer genügenden Anzahl Offerten abgebrochen wird. Als Stützofferte (auch Schutz- oder Alibiofferte genannt) wird eine Offerte bezeichnet, welche von einem Submissionsteilnehmer in Absprache mit und zugunsten eines anderen Submissionsteilnehmers eingereicht wird, indem sie die Offerte des Letzteren preislich überbietet. Damit soll primär sichergestellt werden, dass der "gestützte bzw. "geschützte" Submissionsteilnehmer den Zuschlag erhält (vgl. Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.4.3 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin hat in den Jahren 2008 - 2011 im Unterengadin durchschnittlich 92 % ihres Umsatzes in ARGE mit der D.________ AG und der E.________ AG erzielt (vgl. E. 27 angefochtenes Urteil).  

 

5.3.2. Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, wenn die ARGE-Bildung als Element der Indizienkette ausgeschlossen sei, könne sie nicht bei der Beweiswürdigung für einen Gesamtkonsens berücksichtigt werden. Die vorinstanzliche Beweiswürdigung leide an einem unauflösbaren Widerspruch. Mangels eigener Infrastruktur im Unterengadin sei die Beschwerdeführerin zudem gar nicht in der Lage gewesen, ihre Ressourcen anders als mittels ARGE effizient einzusetzen. Ausserdem hätten die Stützofferten lediglich dazu gedient, Verfahrensabbrüche mangels Zweitofferten zu verhindern; abgesehen davon, dass bei Verfahrensabbrüchen der Auftrag wohl freihändig an den einzigen Offerenten vergeben worden wäre. Die Abgabe einer Stützofferte durch ein Unternehmen wie die Beschwerdeführerin, welches gar nicht in der Lage sei, das fragliche Projekt zu realisieren, könne den Zuschlag nicht steuern. Aufgrund dieser Ausgangslage seien die Stützofferten gar nicht geeignet gewesen, den wirksamen Wettbewerb zu beeinflussen, weshalb kein Gesamtkonsens bezüglich der Regelung der Wettbewerbsverhältnisse habe bestehen können.  

 

5.3.3. Entgegen der Beschwerdeführerin ist das Element der Bildung von ARGE nicht aus der Indizienkette ausgeschlossen, auch wenn die Bildung einer ARGE an sich wettbewerbsrechtlich nicht verpönt ist (vgl. E. 5.1 f. oben und Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.4.3). Der Beschwerdeführerin wird zudem nicht der Umstand der ARGE-Bildung vorgeworfen, sondern die bereits im Vorfeld einer konkreten Submission bestehende Bereitschaft, entweder eine ARGE zu bilden oder eine Stützofferte zugunsten der D.________-Gruppe abzugeben. Damit wollten die Beteiligten sicherstellen, dass wenigstens ein Unternehmen der D.________-Gruppe den Zuschlag erhält. Das Verhalten der Beteiligten ging über eine bloss effiziente und legitime Ressourcenauslastung mittels ARGE-Bildung hinaus, denn die Beteiligten hatten sich von vornherein darauf verständigt, falls nötig eine Stützofferte abzugeben.  

Dem Einwand, die Stützofferte sei objektiv gesehen nutzlos gewesen, weshalb kein Gesamtkonsens (zur projektübergreifenden Koordination) habe bestehen können, kann zudem nicht gefolgt werden: Die Beschwerdeführerin hält (in Bezug auf das "dritte Indiz", vgl. Rz. 42 Beschwerde) fest, gemäss Gerichtspraxis werde bei Verfahrensabbruch wegen bloss einer Offerte entweder das Verfahren wiederholt oder der Auftrag freihändig vergeben. Damit hätte aber nach der Argumentation der Beschwerdeführerin, wenn sie keine Stützofferte abgegeben hätte, die D.________-Gruppe mit einer Neuausschreibung des Auftrags rechnen müssen. Genau dies wurde aber mit einer Stützofferte verhindert, zumal die D.________ AG respektive E.________ AG sich dank der Stützofferte auch nicht darauf verlassen musste, notfalls den Auftrag mittels freihändiger Vergabe zu erhalten. Vielmehr konnten die Beteiligten den Zuschlag mittels Stützofferte steuern, indem sie davon ausgehen konnten, dass ein Unternehmen der D.________-Gruppe aufgrund der preislich vorteilhaftesten Offerte den Zuschlag erhält. 

Die Vorinstanz hat demnach auch das "zweite Indiz" willkürfrei als Indiz für eine projektübergreifende Koordination und damit einen entsprechenden, sachlichen Gesamtkonsens gewürdigt. 

 

5.4.  

 

5.4.1. Als drittes Indiz für einen sachlichen Gesamtkonsens wertete die Vorinstanz den Umstand, dass die Beschwerdeführerin sowie die D.________ AG und die E.________ AG ihre Angebotspreise bei einzelnen Bauprojekten regelmässig koordinierten. Die Beteiligten hätten sich über fünf Jahre hinweg teilweise mehrfach pro Jahr abgesprochen oder Absprachebemühungen unternommen, und zwar auch im Bereich Hochbau (vgl. E. 28 - 32 angefochtenes Urteil).  

 

5.4.2. Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass es von 2008 bis 2012 bei 22 Projekten unbestrittenermassen "zu Kontakten" gekommen sei, wobei zwei Projekte nicht das Unterengadin betroffen hätten. In 11 dieser Fälle habe die Beschwerdeführerin ein höheres Angebot als die D.________-Gruppe abgegeben, in einem Fall die D.________-Gruppe ein höheres Angebot als die Beschwerdeführerin. In diesem Zusammenhang bringt die Beschwerdeführerin erneut vor, dass die höhere Offerte respektive Stützofferte nur abgegeben worden sei, um den Verfahrensabbruch mangels einer genügenden Anzahl Offerten zu verhindern. Der Zuschlag habe so nicht gesteuert werden können. Dass diesem Argument nicht gefolgt werden kann, wurde bereits dargelegt, weshalb auf die entsprechenden Ausführungen verwiesen werden kann (vgl. E. 5.3.3 oben).  

 

5.4.3. Dass sich der sachliche Gesamtkonsens auch auf den Hochbau bezogen habe, bestreitet die Beschwerdeführerin mit der geringen Anzahl im Hochbau mit der Beschwerdeführerin tatsächlich erstellter ARGE (vier) und den bloss drei - seitens der Beschwerdeführerin zugegebenen - Absprachen im Hochbau.  

Das dritte Indiz ist im Verbund mit den beiden anderen Indizien zu betrachten, nämlich den Strategiegesprächen unabhängig von einem konkreten Projekt und der ebenfalls projektübergreifenden Bereitschaft, entweder eine ARGE zu bilden oder eine Stützofferte abzugeben. Alle drei Indizien zusammen verdichten sich zum Gesamtbild einer generellen, projektübergreifenden Koordination des gesamten Marktverhaltens, weshalb auch der Hochbau erfasst ist. Die vorinstanzliche Würdigung dieses Gesamtbildes als tatsächlicher, sachlicher Gesamtkonsens erscheint nicht als unhaltbar bzw. willkürlich.  

 

5.5. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, wonach aufgrund der drei genannten Indizien in Bezug auf den "1. Tatkomplex" ein tatsächlicher, sachlicher Gesamtkonsens der Beschwerdeführerin sowie der D.________ AG und der E.________ AG im Sinne einer projektübergreifenden Koordination des Marktverhaltens im Hoch- und Tiefbau nachgewiesen bzw. erstellt ist (vgl. E. 33 f. angefochtenes Urteil), ist nach dem Dargelegten nicht willkürlich.  

Mit dem Gesamtkonsens bezüglich des "1. Tatkomplexes" ist auch der entsprechende Gesamtplan, das gesamte Marktverhalten für Hoch- und Tiefbau zu koordinieren, in tatsächlicher Hinsicht willkürfrei erstellt. Die Rüge der willkürlichen, vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung bezüglich sachlichem Gesamtkonsens bzw. Gesamtplan erweist sich somit als unbegründet und das angefochtene Urteil diesbezüglich als bundesrechtskonform. 

Zudem ist - aufgrund der Ausführungen der Beschwerdeführerin (vgl. E. 5 oben) - davon auszugehen, dass sich dieser sachliche Gesamtkonsens des "1. Tatkomplexes" räumlich bzw. geografisch auf das Unterengadin erstreckt und von 2008 bis Oktober 2012 gedauert hat. 

 

6.  

Im Weiteren ist die Vorinstanz beweiswürdigend zum Schluss gekommen, dass unter dem Titel "2. Tatkomplex" für die Zeitperiode 1997 bis Mai 2008 in tatsächlicher Hinsicht ein natürlicher Gesamtkonsens betreffend die Festlegung des Zuschlagsempfängers und des Angebotspreises für Hoch- und Tiefbau im Unterengadin im Rahmen von sog. Vorversammlungenerstellt ist, an welchem insbesondere die Beschwerdeführerin und die C.________ GmbH (bzw. davor die Kollektivgesellschaft C.C.________) beteiligt waren (vgl. E. 102 angefochtenes Urteil und Bst. A.b oben).  

 

6.1. Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich eine vorinstanzliche, willkürliche Sachverhaltsfeststellung, wobei sie primär geltend macht, in den Jahren 2007 und 2008 hätten keine solchen Versammlungen mehr stattgefunden und weder die Beschwerdeführerin noch die C.________ GmbH bzw. Kollektivgesellschaft C.C.________ hätten an diesen teilgenommen, sodass ein entsprechender Gesamtkonsens nicht erstellt sei. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin gleichzeitig eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung.  

 

6.2. Wie lange der allfällige Gesamtkonsens gedauert hat, beschlägt vorliegend - wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht (vgl. E. 11.2 unten) - auch die Frage der Verjährung: Gemäss Art. 49a Abs. 3 lit. b KG entfällt die Belastung bzw. Sanktion, wenn die Wettbewerbsbeschränkung bei Eröffnung der Untersuchung länger als fünf Jahre nicht mehr ausgeübt worden ist. Vorliegend wurde die Untersuchung am 30. Oktober 2012 eröffnet (vgl. Bst. A.a oben). Wurde der Gesamtkonsens bis am 29. Oktober 2007 beendet, wäre somit fünf Jahre vor Untersuchungseröffnung keine entsprechende Gesamtabrede bzw. Wettbewerbsbeschränkung mehr ausgeübt worden und das wettbewerbswidrige Verhalten deshalb verjährt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass bei einem projektübergreifenden Gesamtkonsens und der entsprechenden Gesamtabrede bezüglich der Verjährung nicht an den einzelnen Abreden der jeweiligen, konkreten Submissionen, sondern an der Gesamtabrede anzuknüpfen ist. Dies ist folgerichtig, denn die Gesamtabrede ist auf einer Ebene oberhalb der einzelnen Submissionen angesiedelt und die entsprechende Verhaltenskoordination bzw. das wettbewerbswidrige Verhalten ist als Dauerverstoss zu qualifizieren (vgl. zu diesem Aspekt Urteil 2C_41/2024 vom 1. April 2026 E. 7.2). Vorliegend ist deshalb entscheidend, ob der Gesamtkonsens bis am 30. Oktober 2007 angedauert hat.  

 

6.3. Gemäss Reglement des Schweizerischen Baumeisterverbandes (SBV) war ein SBV-Mitglied bzw. entsprechendes Bauunternehmen, welches an einer Submission teilnehmen wollte, verpflichtet, dies einer verbandsinternen Meldestelle mitzuteilen (Meldepflicht), welche in der Folge unter den Submissionsteilnehmern - allenfalls auch unter Beteiligung der Bauherrschaft und von Nicht-SBV-Mitgliedern - eine Versammlung durchführte. Diese sollte dazu dienen, "die Angebotstexte und Grundlagen" zu bereinigen, d.h. Unklarheiten bei den Ausschreibungsunterlagen zu beseitigen. Das angefochtene Urteil geht in tatsächlicher Hinsicht davon aus, dass der Graubündner Baumeisterverband (GBV), welcher vorliegend als Meldestelle fungierte, aufgrund entsprechender Meldungen sog. "Vorversammlungen" oder "Submittentenversammlungen" durchführte, welche allerdings nicht die Ausräumung von Unklarheiten bei den Ausschreibungsunterlagen, sondern bereits vor der offiziellen Eingabe der Offerten die Festlegung des Zuschlagsempfängers und des Angebotspreises bezweckten. Diese Vorversammlungen sollen von einem sog. "Submissionsleiter" oder "Berechnungsleiter" geführt worden sein.  

 

6.3.1. Zum Bestand und Inhalt des Gesamtkonsenses: Die Vorinstanz hat aufgrund von über zwei Dutzend Einladungen zu sog. Vorversammlungen aus den Jahren 2002 bis 2008, Einträgen in der Agenda von Y.________ (welcher von 2003 bis 2008 eingestandenermassen als Submissionsleiter fungierte), Spesenabrechnungen des GBV zugunsten von Y.________ insbesondere für die Jahre 2006 bis 2008, Zeugeneinvernahmen von Y.________, J.________, K.________, O.________, Z.________ (damaliger Geschäftsführer des GBV), I.________ (damaliger Niederlassungsleiter der Beschwerdeführerin) und S.________ (damaliger Projektleiter der E.________ AG) sowie einer verbandsinternen Klage der Beschwerdeführerin gegen die D.________ AG vom 13. Juli 2007 wegen Verletzung der Meldepflicht (vgl. E. 6.3 oben) beweiswürdigend erwogen, ein sachlicher Gesamtkonsens zwischen mehreren Bauunternehmen und dem GBV sei erstellt. Dieser habe die Festlegung der Zuschlagsempfänger und der Angebotspreise beinhaltet. Es habe ein System der Interessenbekundung, Zuteilung der Aufträge und der Preisberechnung bestanden (vgl. E. 79 angefochtenes Urteil).  

Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht grundsätzlich, dass Versammlungen mit diesem Inhalt durchgeführt wurden, zieht jedoch in Zweifel, dass solche Versammlungen systematisch, d.h. regelmässig und mit einem gewissen Organisationsgrad, stattgefunden haben. Daraus schliesst die Beschwerdeführerin, dass ein Gesamtkonsens bezüglich systematischer Zuteilung der Aufträge und Preisfestlegung nicht nachgewiesen sei. 

 

6.3.2. Dem Einwand der fehlenden Systematik stehen detaillierte Zeugenaussagen gegenüber. S.________ (damaliger Projektleiter der E.________ AG) führte im Wesentlichen aus, es sei an den sog. Vorversammlungen zwischen den Unternehmen offen diskutiert worden, wer ein Interesse am Auftrag habe und es sei jeweils ein offenes oder ein verdecktes Berechnungsverfahren durchgeführt worden. Beim offenen Verfahren habe jedes Unternehmen den kalkulierten Preis dem Berechnungsleiter mitgeteilt, welcher aufgrund der Preise eine Rangliste der Unternehmen erstellt habe, sodass jedes Unternehmen gesehen habe, auf welchem Platz es mit seiner Eingabesumme stehe. Das sei eine Offertöffnung vor der Eingabe (der Offerte) gewesen. Beim verdeckten Berechnungsverfahren habe jedes Unternehmen seine Eingabesumme dem Berechnungsleiter mitgeteilt, der dann die höchste und die niedrigste Summe herausgestrichen und aus den restlichen Eingabesummen einen Mittelwert gebildet habe. Vom Berechnungsleiter habe man dann einen Zettel mit einer neuen Eingabesumme erhalten, zu der man offerieren solle, wobei die Unternehmen nicht gewusst hätten, welchen Platz sie auf der Rangliste gehabt hätten. Dies sei von 1987 bis 2006 so gehandhabt worden. J.________ bestätigte dieses Vorgehen und ergänzte bezüglich des verdeckten Berechnungsverfahrens, dasjenige Unternehmen, welches mit seiner Eingabesumme am nächsten beim Mittelwert gelegen habe, sei auf dem ersten Rang gewesen. Generell sei der Zweck der Vorversammlungen gewesen, die Aufträge vernünftig zu verteilen und vernünftige Preise zu erzielen. Dies wird im Kern auch von K.________ bestätigt, der ausführte, aufgrund der Meldungen habe der GBV zu einer Vorversammlung eingeladen. Diejenigen Unternehmen, welche sich für das entsprechende Projekt interessiert hätten, seien zusammengesessen. Bei rund einem Drittel habe man sich "gefunden" - d.h. darüber geeinigt, wer mit grossem oder weniger grossem Interesse offeriert - bei zwei Drittel nicht. Auch Y.________, sog. Submissionsleiter oder Berechnungsleiter des GBV ab 2003, bestätigte dies, indem er aussagte, an diesen Besprechungen sei erörtert worden, wer Interesse an welchen Projekten habe, was sie dann mit Kreuzen festgehalten hätten. Es sei dann versucht worden, die jeweiligen Hauptinteressenten für ein Projekt festzustellen.  

Die Vorinstanz konnte sich zudem auf Einladungen zu Vorversammlungen und Agendaeinträge abstützen, welche dokumentieren, dass ab 2003 über 90 Vorversammlungen terminiert wurden, von denen nur rund 10 abgesagt wurden, wobei rund 150 Bauprojekte traktandiert waren. 

 

6.3.3. Bei dieser Ausgangslage vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, die sog. Vorversammlungen hätten nicht regelmässig stattgefunden und deren Ablauf sei unklar, das vorinstanzlich festgestellte Beweisergebnis nicht zu erschüttern. Vielmehr ergibt sich aus den zahlreichen Beweismitteln, dass die Vorinstanz willkürfrei festgestellt hat, dass verschiedene im Unterengadin tätige Bauunternehmen (zur persönlichen Beteiligung vgl. E. 6.4 unten) zumindest ab dem Jahr 2003 systematisch untereinander sog. Vorversammlungen abhielten, welche den Zweck verfolgten, im Hoch- und Tiefbau bereits vor der Offerteingabe beim Auftraggeber jeweils den Zuschlagsempfänger und den Angebotspreis festzulegen und das Submissionsverfahren, insbesondere den Zuschlag, entsprechend zu manipulieren. Auf dieser Basis hat die Vorinstanz auch willkürfrei festgestellt, dass ein entsprechender natürlicher, projektübergreifender Konsens bzw. eine projektübergreifende Verhaltenskoordination im Sinne eines Gesamtplanes bestand, welche als sachlicher Gesamtkonsens bezeichnet werden kann.  

Bei diesem Ergebnis ist keine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung ersichtlich, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. 

 

6.4. Zur persönlichen Beteiligung am Gesamtkonsens: Die Beschwerdeführerin bestreitet weiter, dass sie oder die Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. die C.________ GmbH an den sog. Vorversammlungen teilgenommen hätten und rügt diesbezüglich eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung.  

Hinsichtlich der Beteiligung der Beschwerdeführerin an den Vorversammlungen hält das angefochtene Urteil fest, diese werde von der Beschwerdeführerin im Grundsatz nicht bestritten und es bestünden daran angesichts der Beweislage auch keine Zweifel (vgl. E. 86 angefochtenes Urteil). Angesichts des Umstandes, dass O.________ (damaliger Bauführer der Beschwerdeführerin) aussagte, er sei im Auftrag seines Vorgesetzten an Vorversammlungen gewesen, nämlich ab dem Jahr 2000 ungefähr fünf bis acht Mal, während J.________ aussagte, er sei sich ganz sicher, dass I.________ (damaliger Niederlassungsleiter der Beschwerdeführerin) an Vorversammlungen im Unterengadin teilgenommen habe, was durch Aussagen von K.________ bestätigt wird (wobei I.________ lediglich aussagte, er könne sich nicht mehr erinnern), ist die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung, wonach die Beschwerdeführerin an den Vorversammlungen präsent war, nicht unhaltbar. Auch die vorinstanzliche Schlussfolgerung bzw. Feststellung, wonach die Beschwerdeführerin damit den genannten Gesamtkonsens mitgetragen hat, ist nach dem Gesagten nicht willkürlich. 

Dasselbe gilt auch bezüglich der Beteiligung der C.________ GmbH bzw. der Kollektivgesellschaft C.C.________ (welche 2007 von der C.________ GmbH übernommen wurde) : Diesbezüglich sagte J.________ aus, er sei sich sicher, dass T.________ (ehemaliger Angestellter der Kollektivgesellschaft C.C.________ und Mitinhaber der C.________ GmbH) an Vorversammlungen teilgenommen habe, während T.________ immerhin bestätigte, für die C.C.________ teilgenommen zu haben, und hinsichtlich der Vertretung der C.________ GmbH aussagte, er könne sich daran nicht mehr erinnern. Die sachverhaltsmässige Feststellung der Vorinstanz, wonach die Kollektivgesellschaft C.C.________ und anschliessend die C.________ GmbH an Vorversammlungen vertreten waren und den genannten Gesamtkonsens mitgetragen haben, ist nach dem Gesagten nicht willkürlich. 

 

6.5.  

 

6.5.1. Zum zeitlichen Umfang respektive der Fortdauer des Gesamtkonsenses: Die Vorinstanz hat sachverhaltsmässig festgestellt, dass bis ins Jahr 2008 Vorversammlungen abgehalten wurden und der genannte, natürliche Gesamtkonsens, unter der Beteiligung der Beschwerdeführerin und der C.C.________ bzw. C.________ GmbH, bis ins Jahr 2008 fortgedauert hat.  

Die Beschwerdeführerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, zumindest ab 2007 habe es keine Vorversammlungen und damit auch keinen Gesamtkonsens mehr gegeben, und rügt die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung als willkürlich. Sie stützt sich dabei im Wesentlichen auf die Jahresberichte des GBV für die Jahre 2007 und 2008, welche bestätigen würden, dass in diesen Jahren keine Vorversammlungen mehr stattgefunden hätten. Statt auf diesen Urkundenbeweis stelle die Vorinstanz auf gegenteilige, vage, mündliche Aussagen von Unternehmensvertretern ab. Überhaupt sei der Begriff Vorversammlungen unklar, denn es habe auch andere, sog. Info-Veranstaltungen gegeben, an denen es ebenfalls um Interessenbekundungen und die Zuteilung von Projekten gegangen sei. 

 

6.5.2. Es trifft zu, dass in den Jahresberichten des Präsidenten des GBV Sektion Unterengadin - dieses Amt wurde damals von J.________ ausgeübt - für die Jahre 2007 und 2008 zum Thema Vorversammlungen vermerkt war, ausser im Münstertal seien keine Vorversammlungen abgehalten worden (vgl. E. 61.6 angefochtenes Urteil). Dieses Beweismittel kollidiert jedoch mit einer Vielzahl anderer Beweismittel. So widerspricht J.________ in seinen Zeugenaussagen seinen eigenen Jahresberichten, indem er ausführt, in den Jahren 2007 und 2008 seien im Unterengadin noch Vorversammlungen durchgeführt worden, nur seien diese nicht mehr erfolgreich gewesen. Zudem enthält die Agenda von Y.________ noch mehrere Einträge für im Unterengadin durchgeführte Vorversammlungen, an welchen Ersterer als Submissions- bzw. Berechnungsleiter fungiert hatte. Der letzte entsprechende Eintrag datiert vom 13. Mai 2008. Zudem erhielten J.________ für das Jahr 2007 und Y.________ für das Jahr 2008 als Submissionsleiter Spesenentschädigungen vom GBV für die Durchführung von Vorversammlungen. K.________ räumte zudem mittels Zeugenaussage ein, es habe im Jahr 2007 wohl zwei bis drei projektspezifische Sitzungen zu Projekten im Unterengadin, vermutlich Vorversammlungen, gegeben. Konfrontiert mit mehreren Sitzungseinladungen aus den Jahren 2007 und 2008 räumte er weiter ein, Einladungen zu Vorversammlungen hätten so ausgesehen und die Vorversammlungen seien jeweils in den Räumlichkeiten der E.________ AG abgehalten worden. Z.________ (damaliger Geschäftsführer des GBV) bestätigte wiederum nach Vorlage von Ausdrucken aus dem IT-System, dass am 8. Februar 2008, 3. April 2008 und 29. April 2008 Vorversammlungen im Unterengadin abgehalten worden seien. Auf mehreren Einladungen zu Vorversammlungen in den Jahren 2007 und 2008 war O.________ (damaliger Bauführer der Beschwerdeführerin) als eingeladene Person aufgeführt, wobei J.________ davon ausgeht, dass dieser auch teilgenommen hat, während O.________ angab, sich nicht mehr erinnern zu können. Weiter sagte J.________ aus, T.________ habe an Vorversammlungen in den Jahren 2007 und 2008 für C.C.________ respektive die C.________ GmbH teilgenommen. Gemäss zwei Einladungen zu Vorversammlungen im Jahr 2008 war T.________ als Teilnehmer angemeldet.  

 

6.5.3. Wenn die Vorinstanz in Würdigung der vorgenannten und weiterer Beweismittel in tatsächlicher Hinsicht zum Schluss kommt, der natürliche Gesamtkonsens betreffend die Festlegung des Zuschlagsempfängers und des Angebotspreises für Hoch- und Tiefbau im Unterengadin habe bis im Mai 2008 fortgedauert, und zwar unter Beteiligung der Beschwerdeführerin sowie der C.C.________ respektive C.________ GmbH, so ist dies weder zu beanstanden noch willkürlich. Zu Recht hat die Vorinstanz in diesem Zusammenhang auch erwogen, dass es für die Erstellung des Gesamtkonsenses keine Rolle spielt, dass das Ergebnis der Vorversammlungen ab 2007 aus Sicht der beteiligten Bauunternehmen möglicherweise nicht mehr so erfolgreich war wie in früheren Jahren (vgl. E. 96 angefochtenes Urteil). Entscheidend ist der übereinstimmende Wille, sich systematisch zum Zweck der Festlegung von Zuschlagsempfänger und Angebotspreis zu treffen.  

 

6.6. Entgegen der Beschwerdeführerin ist auch keine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes ersichtlich (vgl. Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 6.3). Wenn die Behörden wie vorliegend nach objektiven Massstäben von der Verwirklichung einer Tatsache überzeugt sind, gilt deren Beweis als erbracht (Urteil 2C_227/2024 vom 14. April 2025 E. 4.4.1). Demzufolge waren die Behörden vorliegend entgegen der Beschwerdeführerin auch nicht verpflichtet, noch weitere Ermittlungen und Abklärungen vorzunehmen (vgl. auch Urteil 2C_561/2022 vom 23. April 2024 E. 4.3 in fine).  

Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung besagt zudem, dass der Beweiswert der verschiedenen Beweismittel nicht fixiert ist (vgl. E. 5.1.3 oben), weshalb der Vorinstanz entgegen der Beschwerdeführerin auch nicht vorgeworfen werden kann, einen Urkundenbeweis (nämlich die Jahresberichte des Präsidenten des GBV Sektion Unterengadin für die Jahre 2007 und 2008, vgl. E. 6.5.2 oben) übergangen zu haben. Wie erwähnt wurde die Aussage dieses Beweismittels von anderen, glaubwürdigen und zahlreichen Beweismitteln, welche ebenfalls frei zu würdigen sind, klar widerlegt. Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung ist deshalb nicht verletzt. 

 

6.7. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich die Sachverhaltsfeststellung des vorinstanzlichen Urteils auch bezüglich des "2. Tatkomplexes" als willkürfrei und damit bundesrechtskonform erweist. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen der vorinstanzlichen, willkürlichen Sachverhaltsfeststellung sowie der Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung sind unbegründet.  

 

IV. Subsumtion unter Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 KG  

 

7.  

Bezüglich des "1. Tatkomplexes" (2008 - 2012) ist ein Gesamtkonsens der Beschwerdeführerin sowie der D.________ AG und der E.________ AG im Sinne der projektübergreifenden Koordination des Marktverhaltens im Hoch- und Tiefbau im Unterengadin und damit auch die Verfolgung eines entsprechenden Gesamtplans erstellt (vgl. E. 5.5 oben). Damit ist auch das Tatbestandsmerkmal der Verhaltenskoordination, vorliegend einer Gesamtabrede in Form einer Vereinbarung, gegeben (vgl. E. 4.1 und 4.4 oben). Wenn die Beschwerdeführerin unter dem Titel der Qualifikation des Gesamtkonsenses als Gesamtabrede gemäss Art. 4 Abs. 1 KG erneut vorbringt, ein entsprechender, natürlicher Gesamtkonsens sei nicht nachgewiesen, ist darauf nicht weiter einzugehen. 

Weiter macht die Beschwerdeführerin unter diesem Titel geltend, das Tatbestandsmerkmal des Bezweckenseiner Wettbewerbsbeschränkung sei vorliegend nicht erfüllt, weshalb Art. 4 Abs. 1 KG verletzt sei. Bei der Prüfung dieses Tatbestandsmerkmals müssten der Inhalt der Vereinbarung, die verfolgten Ziele sowie der wirtschaftliche und rechtliche Zusammenhang berücksichtigt werden.  

 

7.1. Die Vorinstanz hat in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 147 II 72 E.3.6; 144 II 246 E. 6.4.2) zu Recht erwogen, die vorliegende Wettbewerbsbeschränkung erscheine als programmatischer Inhalt der Vereinbarung, weshalb ein Bezwecken im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG gegeben sei. Das Verhalten der Beschwerdeführerin sei geeignet, eine Wettbewerbsbeschränkung herbeizuführen. Es komme ein objektivierter Zweckbegriff zur Anwendung. Weitergehende Erwägungen des rechtlichen und wirtschaftlichen Kontextes seien nicht an dieser Stelle, sondern bei der Zulässigkeitsprüfung gemäss Art. 5 KG vorzunehmen (vgl. E. 50 angefochtenes Urteil).  

 

7.2. In der Tat bezweckt die vorliegende, von einem Gesamtkonsens getragene Vereinbarung objektiv gesehen die Beeinträchtigung von gewissen Wettbewerbsparametern, nämlich der Auswahl der Kunden bzw. Auftraggeber der Submissionen sowie der Offertpreise (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.6). Wenn ein Bezwecken gegeben ist, erübrigt sich die Prüfung, ob eine Wettbewerbsbeschränkung bewirkt wird, da lediglich ein Bezwecken oder Bewirken gegeben sein muss, d.h. diese Elemente nur alternativ, aber nicht kumulativ vorliegen müssen (BGE 147 II 72 E. 3.6). Nachdem mit der Beschwerdeführerin und den Unternehmen der D.________-Gruppe unbestrittenermassen Unternehmen der gleichen Marktstufe beteiligt sind, ist der Tatbestand von Art. 4 Abs. 1 KG erfüllt.  

 

7.3. Die Rüge der Verletzung von Art. 4 Abs. 1 KG in Bezug auf den "1. Tatkomplex" erweist sich damit als unbegründet.  

 

8.  

Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin bezüglich des "1. Tatkomplexes" (2008 - 2012) eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 lit. c KG. Sie bringt im Wesentlichen vor, das Verhalten der Beschwerdeführerin müsse konkret geeignet sein, eine wettbewerbsschädliche Wirkung hervorzurufen. Die Vorinstanz qualifiziere die Bildung von ARGE fälschlicherweise als "in sich selbst schädigend für den Wettbewerb." Ausserdem wende sie die Rechtsprechung zum EU-Kartellrecht falsch an. 

 

8.1. Die Vorinstanz hat bezüglich der Unzulässigkeit der Gesamtabrede bzw. Vereinbarung im Wesentlichen erwogen, diese lasse bereits in sich selbst eine hinreichende Beeinträchtigung des Wettbewerbs erkennen und könne als Abrede über die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c KG, kurz als Geschäftspartnerabrede, qualifiziert werden. Zwar sei die damit einhergehende Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs (vgl. E. 4.2 oben) vorliegend aufgrund genügenden Aussenwettbewerbs widerlegt worden (vgl. dazu Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 8.2). Die konkrete Gesamtabrede bzw. Vereinbarung beeinträchtige jedoch als harte Abrede den Wettbewerb bereits erheblich im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG. Mangels eines Rechtfertigungsgrundes der wirtschaftlichen Effizienz gemäss Art. 5 Abs. 2 KG sei die vorliegende Gesamtabrede unzulässig.  

 

8.2.  

 

8.2.1. Gemäss Art. 5 Abs. 1 KG sind Abreden, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe wirtschaftlicher Effizienz rechtfertigen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, unzulässig. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellen Abreden im Sinne von Art. 5 Abs. 3 KG besonders schädliche bzw. harte Abreden dar und beeinträchtigen deshalb den Wettbewerb bereits aufgrund ihres Gegenstandes erheblich im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG, und zwar selbst wenn die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs wie vorliegend widerlegt werden kann (BGE 144 II 194 E. 4.3.1, "BMW"; 143 II 297 E. 5.2.5, "Gaba"). Die Erheblichkeit nach Art. 5 Abs. 1 KG stellt mit anderen Worten auf qualitativen Kriterien ab. Es genügt, wenn die Abrede den Wettbewerb potentiell beeinträchtigen kann. Auf den tatsächlichen Eintritt der Beeinträchtigung kommt es nicht an (BGE 144 II 194 E. 4.3.1 f.). Allerdings wird damit die Einzelfallbeurteilung einer konkreten Abrede nicht verunmöglicht, da immer noch die Prüfung von Gründen wirtschaftlicher Effizienz gemäss Art. 5 Abs. 2 KG vorbehalten ist (BGE 143 II 297 E. 5.3.1 f.).  

 

8.2.2. Die Vorinstanz hat die vorgenannte Rechtsprechung korrekt angewendet. Die horizontale Gesamtabrede des "1. Tatkomplexes" war - trotz an sich zulässiger ARGE-Bildung - darauf ausgerichtet, die Submissionsaufträge und damit die Geschäftspartner bereits vor dem Zuschlag auf die beteiligten Unternehmen aufzuteilen bzw. den Zuschlag entsprechend zu steuern. In diesem Zusammenhang machte die Vorinstanz erneut deutlich, dass nicht die Bildung von ARGE an sich, sondern die sehr frühzeitige, projektübergreifende Absprache über ARGE-Bildungen in Kombination mit der Abgabe von Sützofferten und Koordination der Angebotspreise das verpönte Verhalten und letztlich den Gegenstand der Gesamtabrede, nämlich die Aufteilung des Marktes nach Geschäftspartnern, ausmachten. Damit liegt eine Geschäftspartnerabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c KG vor. Diese beeinträchtigt bereits aufgrund ihres Inhalts respektive Gegenstands, mit anderen Worten aufgrund ihrer Qualität, den Wettbewerb in erheblicher Weise und erfüllt damit die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 KG.  

 

8.2.3. Dieses Ergebnis und das Vorgehen steht im Übrigen auch im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH zum EU-Kartellrecht. So hat der EuGH im Urteil Super Bock vom 29. Juni 2023 zu Art. 101 AEUV erwogen, dass bei Vereinbarungen, welche die Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken, die Auswirkungen auf den Wettbewerb nicht geprüft zu werden brauchen. Der Begriff "bezweckt" sei eng auszulegen und beziehe sich nur auf bestimmte Arten der Koordinierung zwischen Unternehmen, die den Wettbewerb hinreichend beeinträchtigten. Wesentlich sei, dass eine solche Vereinbarung in sich selbst eine hinreichende Beeinträchtigung des Wettbewerbs erkennen lasse. Bei der Prüfung der Vereinbarung sei auf den Inhalt, die verfolgten Ziele sowie auf den wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhang abzustellen (Urteil EuGH i.S. Super Bock Bebidas SA/Autoridade da Concorrência vom 29. Juni 2023, Rs. C-211/22, Rn. 31 ff.).  

Dieses Urteil verweist zudem auf das Urteil Toshiba des EuGH vom 20. Januar 2016, welches weiter verdeutlicht, was gemeint ist. So hat der EuGH im Urteil Toshibaerwogen, bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen bezögen sich auf bestimmte Formen der Kollusion, die schon ihrer Natur nach als schädlich für das gute Funktionieren des normalen Wettbewerbs angesehen würden. Dazu gehörten Vereinbarungen über die Aufteilung von Märkten, welche als solche eine Einschränkung des Wettbewerbs zum Gegenstand hätten. Bei der Prüfung solcher Vereinbarungen könne zudem die Analyse des wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhangs auf das unbedingt notwendige Mass beschränkt werden (Urteil EuGH i.S. Toshiba Corporation/Kommission vom 20. Januar 2016, Rs. C-373/14, Rn. 26 ff.).  

 

8.2.4. Das angefochtene Urteil hat dem wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhang, insbesondere der Bildung von ARGE aufgrund von beschränkten Ressourcen, durchaus Beachtung geschenkt und dem konkreten Kontext Rechnung getragen. Eine weitergehende Analyse war jedoch, auch im Lichte des parallelen EU-Kartellrechts, nicht erforderlich. Vielmehr liessen Inhalt und Ziel der vorliegenden Gesamtabrede auch gemessen am EU-Kartellrecht bereits in sich selbst eine hinreichende Beeinträchtigung des Wettbewerbs erkennen. Das angefochtene Urteil unterscheidet sich lediglich insofern von der Rechtsprechung des EuGH, als es bezüglich des verpönten Gegenstandes der Vereinbarung nicht direkt an den Begriff "bezwecken", sondern an die Formulierung "erheblichen Beeinträchtigung des Wettbewerbs" anknüpft. Dies ist jedoch der unterschiedlichen Struktur von Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 KG im Vergleich zu Art. 101 AEUV geschuldet, nicht dem materiellen Gehalt der schweizerischen und gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, der übereinstimmt (vgl. BGE 143 II 297 E. 6.2.3; vgl. dazu auch SIMON BANGERTER/BEAT ZIRLICK, in: Zäch/Arnet/Baldi/et al. [Hrsg.], DIKE-Kommentar KG, 2018 [DIKE-Kommentar KG], N. 15 f. zu Art. 4 Abs. 1 KG, N. 38 f., N. 41 zu Art. 5 KG).  

 

8.3. Die Vereinbarung des "1. Tatkomplexes" (2008 - 2012) stellt demnach eine horizontale, unzulässige Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c i.V.m. Abs. 1 KG dar. Das angefochtene Urteil erweist sich insofern als bundesrechtskonform und die entgegenstehende Rüge als unbegründet.  

 

9.  

 

9.1. Bezüglich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) hat die Vorinstanz im Wesentlichen erwogen, es liege eine Gesamtabrede bzw. Vereinbarung zwischen mehreren Unternehmen gleicher Markstufe vor, welche die Festlegung des Zuschlagsempfängers und der Angebotspreise im Hoch- und Tiefbau im Unterengadin in den Jahren 1997 bis Mai 2008 und damit eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt habe. Damit sei der Tatbestand von Art. 4 Abs. 1 KG erfüllt. Diese Gesamtabrede stelle aufgrund ihres Inhalts sowohl eine Geschäftspartnerabrede (Art. 5 Abs. 3 lit. c KG) als auch eine Abrede über die Festsetzung von Preisen (Art. 5 Abs. 3 lit. a KG) dar. Zwar seien nicht sämtliche Submissionen an Vorversammlungen behandelt worden und ab 2007 habe der Umsetzungsgrad der Gesamtabrede abgenommen, weshalb die Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs gemäss Art. 5 Abs. 3 KG aufgrund eines genügenden Innenwettbewerbs widerlegt sei. Dies ändere jedoch nichts daran, dass die Gesamtabrede aufgrund ihres Inhalts sowohl hinsichtlich der Marktaufteilung nach Geschäftspartnern als auch der Preisfestsetzung den Wettbewerb im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtige. Mangels Gründen der wirtschaftlichen Effizienz (Art. 5 Abs. 2 KG) sei auch die Gesamtabrede des "2. Tatkomplexes" somit unzulässig im Sinne der genannten Bestimmung.  

Die Beschwerdeführerin erhebt bezüglich der genannten, vorinstanzlichen Subsumtion des Gesamtkonsenses des "2. Tatkomplexes" unter Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 KG zu Recht keine Rügen und setzt sich mit den entsprechenden, vorinstanzlichen Ausführungen nicht auseinander. 

 

9.2. Auch bezüglich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - Mai 2008) ergibt sich, dass eine Gesamtabrede zwischen Unternehmen gleicher Markstufe, insbesondere der Beschwerdeführerin, der D.________ AG, der E.________ AG und der Kollektivgesellschaft C.C.________ respektive C.________ GmbH vorlag, welche objektiv geeignet war, die Wettbewerbsparameter Auswahl des Geschäftspartners und Preis zu beeinträchtigen, und damit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckte. Folglich ist der Tatbestand von Art. 4 Abs. 1 KG erfüllt. Zudem ergibt sich aus dem Inhalt der Gesamtabrede, dass eine Preis- und Geschäftspartnerabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. a und c KG vorliegt, welche aufgrund ihres Gegenstands und mangels Effizienzgründen unzulässig im Sinne von Art. 5 Abs. 1 i.V.m Art. 5 Abs. 3 KG ist.  

 

V. Zurechenbarkeit der Sanktionierung der Kollektivgesellschaft  

C.C.________ bzw. der C.________ GmbH sowie Sanktionie rung der Beschwerdeführerin 

 

10.  

 

10.1. Gemäss angefochtenem Urteil wurden der Beschwerdeführerin Sanktionen für das Verhalten der Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. der C.________ GmbH im Rahmen des "2. Tatkomplexes" (1997 - 2008) von Fr. 806'426.-- und bezüglich der Zusammenarbeit bei einzelnen Bauprojekten von Fr. 26'622.--, total Fr. 833'048.--, zugerechnet (vgl. Bst. B.c oben).  

Unbestritten bzw. nicht Streitgegenstand vor Bundesgericht ist der Umstand, dass infolge Übernahme der Kollektivgesellschaft C.C.________ durch die C.________ GmbH (vgl. Bst. A.b oben) zunächst an sich die C.________ GmbH alleinige Sanktionsadressatin der vorgenannten Sanktion wäre. Vor Bundesgericht umstritten ist jedoch, ob diese Sanktion von der C.________ GmbH auf die Beschwerdeführerin übergegangen ist bzw. Letzterer zugerechnet werden kann, weil die Beschwerdeführerin per 1. Januar 2013 die Aktiven der C.________ GmbH übernommen hat. Es geht mit anderen Worten um die Frage, welches Unternehmen als Rechtsträger bzw. juristische Person (oder allenfalls welche natürliche Person) für das kartellrechtswidrige Verhalten haftet sowie ob und wie diese Haftung bei Restrukturierung allenfalls auf einen anderen Rechtsträger übergeht (vgl. zur allgemeinen Problematik CHRISTOPH TAGMANN/BEAT ZIRLICK, in: BSK KG, N. 97 ff. zu Art. 49a KG). 

 

10.2. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, zum Zeitpunkt des Bussenentscheides habe die C.________ GmbH noch existiert. Deshalb sei entsprechend den anwendbaren Regeln die C.________ GmbH alleinige Sanktionsadressatin. Besondere Umstände, welche einen Übergang der Sanktion von der C.________ GmbH auf die Beschwerdeführerin rechtfertigten, seien vorliegend nicht gegeben, vor allem da die C.________ GmbH nach dem 1. Januar 2013 noch Garantiearbeiten ausgeführt habe. Sie erblickt in der Zurechnung der Sanktion gegenüber der Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 49a Abs. 1 KG, des Grundsatzes nulla poene sine lege und von Art. 9 BV (Willkürverbot).  

Die Vorinstanz hat diesbezüglich im Wesentlichen erwogen, da die betriebsbildenden Vermögenswerte der C.________ GmbH per 1. Januar 2013 auf die Beschwerdeführerin übergegangen seien, sei entsprechend dem Prinzip der wirtschaftlichen Kontinuität die Sanktion zulasten der C.________ GmbH der Beschwerdeführerin zuzurechnen. 

 

10.3. Zunächst ist, auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH zum EU-Kartellrecht, festzuhalten, dass nach dem Grundsatz der persönlichen Verantwortlichkeit für kartellrechtswidrige Handlungen primär dasjenige Unternehmen zu sanktionieren ist, welches zum Zeitpunkt der Handlungen dafür verantwortlich war ("Täterunternehmen"). Wenn dieses Unternehmen zum Zeitpunkt der Sanktionierung nicht mehr existiert, geht die Kartellsanktion ausnahmsweise nach dem Grundsatz der wirtschaftlichen Kontinuität auf die Rechtsnachfolgerin über. Dasselbe gilt, wenn das ursprünglich verantwortliche Unternehmen zwar rechtlich noch existiert, aber keinerlei wirtschaftliche Tätigkeit mehr ausübt, auch nicht auf einem anderen Markt, sodass eine Sanktion dann keine abschreckende Wirkung mehr hätte (BGE 151 II 742 E. 6.3.2 f., mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EuGH). Die Frage ist, wie zu verfahren ist, wenn das "Täterunternehmen" wie vorliegend sämtliche Aktiven auf ein anderes Unternehmen übertragen hat, aber rechtlich nach wie vor als juristische Person existiert.  

 

10.4. In sachverhaltsmässiger Hinsicht ist erstellt, dass die C.________ GmbH im Rahmen eines sog. Asset Deals per 1. Januar 2013 ihr gesamtes Personal, sämtliche Baumaschinen und den Werkhof in U.________ auf die Beschwerdeführerin übertragen hat, ebenso akquirierte, aber noch nicht begonnene Aufträge. Gegen Aussen wurde entsprechend kommuniziert, dass die Beschwerdeführerin die operative Tätigkeit der C.________ GmbH übernommen habe. Allerdings blieb die C.________ GmbH verantwortlich für die zum Zeitpunkt der Betriebsübernahme bereits begonnenen, aber noch nicht fertiggestellten Aufträge und die Ausführung von Garantiearbeiten für bis Ende 2012 durch sie abgewickelte Bauprojekte. Das dafür nötige Personal, die Maschinen und sonstigen Ressourcen musste die C.________ GmbH - da sie ab 1. Januar 2013 über keine eigenen Betriebsmittel mehr verfügte - gegen Entgelt von der Beschwerdeführerin beziehen. Im Weiteren unterstand die C.________ GmbH ab 1. Januar 2013 einem mit der Beschwerdeführerin vereinbarten Konkurrenzverbot mit Konventionalstrafe, wonach Erstere ab diesem Datum grundsätzlich keine Bautätigkeit mehr ausüben durfte. Ende 2018 wurde die C.________ GmbH aus dem Mehrwertsteuerregister gelöscht, weil sie spätestens im Jahr 2018 die mehrwertsteuerpflichtige Umsatzgrenze von Fr. 100'000.-- unterschritt. Im Handelsregister war die C.________ GmbH zum Zeitpunkt des angefochtenen Urteils (28. November 2023) nach wie vor eingetragen und ist sie auch heute noch eingetragen.  

 

10.5. Ratio legis der Kartellsanktionen ist unter anderem eine abschreckende Wirkung derselben und dieser Zweck soll nicht durch Umstrukturierungen unterlaufen werden können. Auch bezüglich dieses Aspekts ist die Rechtsprechung zum EU-Kartellrecht zu beachten (vgl. BGE 151 II 742 E. 6.3.2; vgl. E. 4.3 oben). Das Ziel der Ahndung und Abschreckung vor weiteren Verstössen würde beeinträchtigt, wenn ein Unternehmen Sanktionen einfach durch Umstrukturierungen oder Übertragungen entgehen könnte (vgl. Urteil EuGH i.S. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato/ETI SpA vom 11. Dezember 2007, Rs. C-280/06 [Urteil EuGH ETI], Rn. 41; Urteil EuGH i.S. Vantaan kaupunki/Skanska Industrial Solutions Oy vom 14. März 2019, Rs. C-724/17, Rn. 46). In diesem Zusammenhang hat der EuGH auch festgehalten, dass Sanktionen gegen ein Unternehmen, welches rechtlich fortbesteht, aber keine wirtschaftliche Tätigkeit mehr ausübt, unter dem Gesichtspunkt der Abschreckung kaum wirksam wäre (Urteil EuGH ETI, Rn. 40). In einem anderen Fall hat der EuGH entschieden, dass der Umstand, dass das ursprünglich verantwortliche Unternehmen noch besteht, nicht zwingend ausschliesst, gegen das in wirtschaftlicher und organisatorischer Hinsicht zuwiderhandelnde Unternehmen, d.h. den Erwerber des wirtschaftlichen Betriebes, vorzugehen. Diesem Fall lag zugrunde, dass das ursprünglich verantwortliche Unternehmen seine wirtschaftliche Tätigkeit auf ein anderes Unternehmen - welches nun vom EuGH sanktioniert wurde - übertragen hatte (Urteil EuGH i.S. Aalborg Portland A/S et. al./Kommission vom 7. Januar 2004, Rs. C-204/00 P, Rn. 355 ff.).  

CHRISTOPH TAGMANN/BEAT ZIRLICK sind der Auffassung, dass bei einem Asset Deal (Betriebskauf, im Gegensatz zu einem Share Deal [Aktienkauf]) im Einzelfall zu prüfen sei, ob von einem wirtschaftlichen Fortbestehen des Unternehmens auszugehen sei mit der Konsequenz, dass dem Erwerber nach dem Grundsatz der Unternehmenskontinuität die Sanktion zugerechnet werden könne. Kriterien könnten die Übernahme von Personal, insbesondere von Schlüsselpersonen, von Inventar, Räumlichkeiten, identische Geschäftstätigkeit (sachlich, örtlich), die Übernahme von Know-how, Kundenregistern, der Eintritt in bestehende Verträge, der Aussenauftritt sowie besondere Schutzmassnahmen wie ein Konkurrenzverbot sein (CHRISTOPH TAGMANN/BEAT ZIRLICK, in: BSK KG, N. 100 zu Art. 49a KG). 

 

10.6. Vorliegend ist, auch gemessen an den in der vorgenannten Lehre aufgeführten Kriterien, nicht bloss ein Betriebsteil der C.________ GmbH, sondern deren gesamte wirtschaftliche Substanz und Tätigkeit per 1. Januar 2013 auf die Beschwerdeführerin übergegangen. Daran ändert entgegen der Beschwerdeführerin auch der Umstand, dass die C.________ GmbH bestimmte weitere Arbeiten, insbesondere Garantiearbeiten für von ihr bereits abgeschlossene Bauarbeiten, weiter ausführte, nichts. Diese Arbeiten konnte die C.________ GmbH nämlich - wie die Vorinstanz zu Recht erwog - ohne das Personal, die Maschinen und die Infrastruktur der Beschwerdeführerin gar nicht mehr ausführen. Zudem durfte sie aufgrund des Konkurrenzverbots keine neuen Aufträge mehr akquirieren. Vorliegend war bereits vor und erst Recht zum Zeitpunkt der Sanktionierung das Ende der wirtschaftlichen Tätigkeit der C.________ GmbH geplant und absehbar. Unter diesen Vorzeichen reichte die der C.________ GmbH nach der Übernahme ihrer sämtlichen Aktiven und Betriebsmittel durch die Beschwerdeführerin noch verbleibende Tätigkeit nicht aus, um noch von einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu sprechen, welche ein Absehen von der Zurechnung der Sanktion an die Beschwerdeführerin rechtfertigen würde. Vielmehr verblieb nach dem 1. Januar 2013 die C.________ GmbH im Wesentlichen nur noch als leere, rechtliche Hülle bestehen, während ihre wirtschaftliche Tätigkeit, inklusive ihres Kundenstamms und Know-hows, im Rahmen der Beschwerdeführerin fortgesetzt wurden. Zudem würde unter den vorliegenden Umständen die Sanktion ins Leere laufen und ihre abschreckende Wirkung verlieren, wenn die Sanktion der noch existierenden C.________ GmbH auferlegt würde.  

 

10.7. Ausgehend von den klaren, wirtschaftlichen Umständen und der genannten ratio legis der Kartellsanktionen (vgl. E. 10.5 oben) ist deshalb vorliegend die Sanktion ausnahmsweise nach dem Grundsatz der wirtschaftlichen Kontinuität der Beschwerdeführerin und nicht der ursprünglich verantwortlichen, noch existierenden juristischen Person zuzurechnen. Die Rüge der Verletzung von Art. 49a KG erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und eine Verletzung des Grundsatzes nulla poene sine lege (vgl. dazu Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 5.9.1) sowie des Willkürverbots (Art. 9 BV) ist nicht ersichtlich. Das angefochtene Urteil erweist sich diesbezüglich als bundesrechtskonform.  

 

11.  

 

11.1. Betreffend der Sanktionierung des eigenen Verhaltens der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz sowohl bezüglich des "1. Tatkomplexes" (2008 - 2012) als auch hinsichtlich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) in Anwendung von Art. 49a Abs. 1 und 2 KG sowie der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG; SR 251.5) die jeweilige Sanktion bemessen. Sie hat diesbezüglich insbesondere den Basisbetrag gemäss Art. 3 SVKG bestimmt, die Dauer des Wettbewerbsverstosses (Art. 4 SVKG) sowie erschwerende und mildernde Umstände (Art. 5 f. SVKG) berücksichtigt sowie Gründe für einen allfälligen Erlass oder eine Reduktion der Sanktion gemäss Art. 8 respektive Art. 12 SVKG geprüft (vgl. zum Vorgehen allgemein BGE 147 II 72 E. 8.5.1; 146 II 217 E. 9.1; vgl. E. 161 ff., E. 182 ff. angefochtenes Urteil). Hinsichtlich der Dauer des Wettbewerbsverstosses wurde bezüglich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) bei der Sanktionsbemessung berücksichtigt, dass eine Sanktionierung gestützt auf Art. 49a KG erst für das Verhalten ab dem 1. April 2004 möglich ist (vgl. E. 179 angefochtenes Urteil und insbesondere Verfügung WEKO vom 26. März 2018, Rz. 781).  

Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, bei beiden Tatkomplexen sei der Gesamtkonsens nicht erstellt, weshalb auch keine Gesamtabrede vorliege, sodass eine Sanktionierung bundesrechtswidrig sei. 

 

11.2. Nachdem in beiden Tatkomplexen der Gesamtkonsens erstellt ist und zudem eine unzulässige Vereinbarung respektive Abrede im Sinne von Art. 5 Abs. 1 i.V.m. 3 KG gegeben ist (vgl. E. 8 und 9 oben), stossen die Vorbringen der Beschwerdeführerin ins Leere. Dasselbe gilt bezüglich des Einwandes der Beschwerdeführerin, die Sanktionierung des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) sei gemäss Art. 49a Abs. 3 lit. b KG verjährt, da der diesbezügliche Gesamtkonsens spätestens 2006 aufgehört hätte. Auch hier ist erstellt, dass der Gesamtkonsens bis im Mai 2008 angedauert hat, weshalb angesichts der Untersuchungseröffnung am 30. Oktober 2012 die Verjährung nicht eingetreten ist (vgl. E. 6.2 und 6.5 oben). Im Übrigen erschöpfen sich die Ausführungen der Beschwerdeführerin in pauschalen Vorbringen, welche den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG nicht genügen, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.  

 

11.3. Nach dem Gesagten erweist sich die sinngemässe Rüge der Verletzung von Art. 49a KG als unbegründet und das angefochtene Urteil als bundesrechtskonform. Folglich sind die von der Vorinstanz für das eigene Verhalten der Beschwerdeführerin ausgesprochenen Sanktionen, nämlich für den "1. Tatkomplex" (2008 - 2012) eine Busse von Fr. 398'311.-- und für den "2. Tatkomplex" (Vorversammlungen 1997 - 2008) eine Busse von Fr. 800'317.--, zu bestätigen (vgl. E. 203 angefochtenes Urteil).  

 

11.4. Bezüglich der Bemessung der Sanktion für das Verhalten der Kollektivgesellschaft C.C.________ respektive der C.________ GmbH im Rahmen des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) bringt die Beschwerdeführerin ebenfalls vor, mangels Gesamtkonsens und Gesamtabrede könne diesbezüglich gar keine Sanktion ausgefällt werden. Auch diese Vorbringen stossen aus den in E. 11.2 genannten Gründen ins Leere. Sowohl bezüglich der Kollektivgesellschaft C.C.________ als auch der C.________ GmbH ist eine Beteiligung am Gesamtkonsens erstellt (vgl. E. 6.4 oben). Die diesbezügliche Rüge der Verletzung von Art. 49a Abs. 1 KG erweist sich als unbegründet und das angefochtene Urteil als bundesrechtskonform.  

 

12.  

 

12.1. Im Weiteren stellt die Beschwerdeführerin im Rahmen von Rechtsbegehren Ziff. 5 (vgl. Bst. C oben) einen Eventualantrag, wonach die Sanktion für das Unternehmen C.________ GmbH bezüglich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) um 15 % zu reduzieren sei. Sie bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, wenn die Sanktion für das Verhalten der C.________ GmbH der Beschwerdeführerin zugerechnet werde, müsse umgekehrt auch "das kooperative Verhalten der Beschwerdeführerin auf das übernommene Unternehmen [C.________ GmbH] ausgedehnt werden", d.h. die Sanktion bezüglich der C.________ GmbH ebenfalls wie bei der Beschwerdeführerin um 15 % reduziert werden. Ausserdem habe sich T.________ genau so kooperativ verhalten wie die Beschwerdeführerin, weshalb auch deshalb eine entsprechende Reduktion gerechtfertigt sei.  

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin betreffend den "2. Tatkomplex" (Vorversammlungen 1997 - 2008) bezüglich deren eigenen Verhaltens im Rahmen der Sanktionsbemessung wegen ihres kooperativen Verhaltens gestützt auf Art. 6 SVKG (Mildernde Umstände) eine Sanktionsreduktion von 15 % gewährt. Konkret wurde der zuvor wegen der Dauer der Abrede erhöhte Basisbetrag wegen des kooperativen Verhaltens der Beschwerdeführerin wiederum um 15 % reduziert (vgl. E. 185 angefochtenes Urteil sowie Rz. 805 und 816 Verfügung der WEKO vom 26. März 2018). 

 

12.2. Zunächst ist zwischen der Haftung respektive Zurechnung der Sanktion an einen Rechtsträger und der Sanktionsbemessung zu unterscheiden. Bei der Frage der Zurechnung geht es ausschliesslich darum, welche juristische (oder allenfalls natürliche) Person die für ein bestimmtes Fehlverhalten bemessene Sanktion als Sanktionsadressat tragen muss. Ob in Bezug auf das Verhalten der Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. C.________ GmbH ebenfalls wie bei der Beschwerdeführerin eine Sanktionsreduktion zu gewähren ist, betrifft nicht die Zurechnung der Sanktion an einen Rechtsträger, sondern die Sanktionsbemessung. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführerin die Sanktion für das Verhalten der Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. der C.________ GmbH zugerechnet wird, kann deshalb nicht geschlossen werden, dass eine der Beschwerdeführerin in Bezug auf ihr Verhalten gewährte Sanktionsreduktion sich automatisch auch auf die Sanktion für das Verhalten der C.________ GmbH (respektive Kollektivgesellschaft C.C.________) erstreckt.  

 

12.3. Bezüglich der Sanktionsbemessung ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Ermessensentscheid der Wettbewerbsbehörden handelt, welcher vor Bundesgericht nur korrigiert werden kann, wenn das Ermessen pflichtwidrig ausgeübt wurde (Urteil 2C_40/2024 vom 19. März 2026 E. 9.5.1 in fine, zur Publikation vorgesehen; BGE 147 II 72 E. 8.5.2; vgl. auch BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3 in fine). In der Sache hat die WEKO in ihrer Vernehmlassung zu Recht darauf hingewiesen, dass T.________ mit seinen Aussagen wiederholt keine sachdienlichen Angaben zum Ablauf und Zweck der Vorversammlungen gemacht hat. Sein Verhalten sei nicht kooperativ gewesen. Unter diesen Umstände bestehen keine Anzeichen dafür, dass die Vorinstanz, indem sie bezüglich der Sanktion für das Verhalten der C.________ GmbH respektive Kollektivgesellschaft C.C.________ keine Reduktion gewährt hat, ihr Ermessen pflichtwidrig ausgeübt hätte.  

 

12.4. Das angefochtene Urteil erweist sich somit auch diesbezüglich als bundesrechtskonform und der entgegenstehende Eventualantrag ist abzuweisen. Die vorinstanzlich bemessene Busse für das Verhalten der C.________ GmbH bzw. Kollektivgesellschaft C.C.________ im Rahmen des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) von total Fr. 833'048.-- (vgl. E. 203 angefochtenes Urteil) ist demnach zu bestätigen.  

 

VI. Schlussfolgerung sowie Kosten und Entschädigung  

 

13.  

Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung, wonach unter dem Titel "1. Tatkomplex" zwischen der Beschwerdeführerin sowie der D.________ AG und der E.________ AG ein tatsächlicher bzw. natürlicher Gesamtkonsens bestand, das gesamte Marktverhalten im Hoch- und Tiefbau im Unterengadin von 2008 - Oktober 2012 zu koordinieren bzw. einen entsprechenden Gesamtplan zu verfolgen, erweist sich als willkürfrei. Dasselbe gilt für den vorinstanzlich unter dem Titel "2. Tatkomplex" festgestellten, tatsächlichen Gesamtkonsens von mehreren Bauunternehmen und dem GBV, sog. Vorversammlungen abzuhalten, welche bezweckten, den Zuschlagsempfänger und die Angebotspreise vorgängig festzulegen, und zwar für Bauprojekte (Hoch- und Tiefbau) im Unterengadin für die Zeitspanne 1997 - Mai 2008. An diesem Gesamtkonsens waren unter anderem die Beschwerdeführerin sowie die Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. die C.________ GmbH beteiligt. 

Beide tatsächlichen Konsense stellen Gesamtabreden, nämlich Vereinbarungen dar und erfüllen die Tatbestandselemente von Art. 4 Abs. 1 KG, wobei sie insbesondere eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken. Die Vereinbarung des "1. Tatkomplexes" (2008 - 2012) ist eine unzulässige, horizontale Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c (Geschäftspartnerabrede) i.V.m. Abs. 1 KG. Bei der Vereinbarung des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) handelt es sich um eine unzulässige Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. a (Preisabrede) und lit. c (Geschäftspartnerabrede) i.V.m. Abs. 1 KG. 

Die für das Verhalten der Kollektivgesellschaft C.C.________ bzw. der C.________ GmbH im Rahmen des "2. Tatkomplexes" ausgefällte Sanktion kann der Beschwerdeführerin zugewiesen werden, da die C.________ GmbH im Sinne der wirtschaftlichen Kontinuität auf die Beschwerdeführerin übergegangen ist und nur noch als leere, rechtliche Hülle existiert. 

Die Sanktionierung der Beschwerdeführerin erfüllt die Vorgaben von Art. 49a KG und der SVKG, wobei insbesondere die Sanktion bezüglich des "2. Tatkomplexes" (Vorversammlungen 1997 - 2008) nicht im Sinne von Art. 49a Abs. 3 lit. b KG verjährt ist. 

 

14.  

 

14.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unbegründet und demzufolge abzuweisen. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind auch die diversen Eventual- und Subeventualbegehren auf Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz oder WEKO zwecks Neubeurteilung (vgl. Bst. C oben) abzuweisen.  

 

14.2. Entsprechend dem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65, Art. 66 Abs. 1 BGG). Die WEKO hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).  

 

 

 

1.  

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen. 

 

2.  

Die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 

 

3.  

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 19. März 2026 

 

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin 

 

Der Gerichtsschreiber: C. Quinto