Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1D_4/2026
Arrêt du 21 août 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffier : M. Hausammann.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Alexandre Böhler, avocat,
recourant,
contre
Ville de Genève, Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (dérogation domiciliaire, liberté d'établissement),
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 10 mars 2026 (ATA/254/2026 - A/3639/2025-FPUBL).
Faits :
A.
A.________, né en 1963, a été engagé le 1er octobre 2006 par la Ville de Genève (ci-après: la ville) en qualité de chauffeur poids lourds au service des sports (SPO) à temps plein.
Selon son cahier des charges, il était soumis à un horaire variable et ses missions consistaient notamment à assurer celles du domaine d'activité et réaliser les travaux attendus par les demandeurs. Lors de son engagement, il a été autorisé à se domicilier en France. Le temps de trajet jusqu'au travail était alors de 1h30 en transports publics ou de 24 à 45 minutes en voiture.
B.
Le 7 mai 2025, A.________ a sollicité une dérogation à l'obligation de domiciliation prévue par le statut du personnel de la ville du 29 juin 2010 (SPVG; RS/GE LC 21 151), en vue d'élire domicile à Saxon, en Valais, où il souhaitait acquérir un bien immobilier pour sa retraite. Près d'un mois plus tard, il a vendu sa maison en France et a emménagé à Saxon, tout en conservant une adresse auprès de son frère à Genève, où il se trouvait en cas de service de piquet.
Sa requête a été transmise à la commission de domiciliation du département de la sécurité et des sports, qui l'a rejetée. Cette décision a été confirmée, le 17 septembre 2025, par le Conseil administratif de la ville.
Statuant par arrêt du 10 mars 2026, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la chambre administrative ou la cour cantonale) a rejeté le recours formé par A.________ et confirmé le refus de dérogation domiciliaire.
C.
Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal du 10 mars 2026 et la décision du Conseil administratif de la ville, ainsi que de l'autoriser à prendre domicile à Saxon, subsidiairement de l'annuler et de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Agissant en qualité d'intimée, la ville conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Dans des écritures complémentaires, les parties persistent dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
La cause relève du droit public, de sorte qu'en principe, la voie ordinaire de recours est celle du recours en matière de droit public selon l'art. 82 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Cependant, en ce qui concerne les rapports de travail de droit public (et lorsqu'ils ne se rapportent pas à l'égalité des sexes), la recevabilité du recours en matière de droit public est subordonnée à la double condition que la décision attaquée concerne une contestation pécuniaire et que - à moins de soulever une question juridique de principe - la valeur litigieuse atteigne au moins 15'000 fr. (art. 83 let. g LTF en corrélation avec l'
Dans l'arrêt attaqué, la cour cantonale a confirmé l'obligation pour le recourant de prendre domicile dans le canton de Genève, ce qui constitue une décision finale au sens de l'art. 90 LTF, mais pas une contestation de nature pécuniaire (cf. arrêt 8C_733/2018 du 13 juin 2019 consid. 1.1), de sorte que seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. art. 113 ss LTF) - choisie par le recourant - est ouverte. Dans ce cadre, uniquement la violation de droits constitutionnels peut être invoquée (cf. art. 116 LTF), de façon claire et détaillée en précisant en quoi consiste la violation, sous peine d'irrecevabilité (cf. art. 106 al. 2 LTF; ATF 138 I 232 consid. 3). Sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, les autres conditions de recevabilité sont remplies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le recours.
2.
Dans des griefs qui se recoupent, invoquant une constatation manifestement inexacte des faits, une violation de l'interdiction de l'arbitraire, ainsi qu'une violation de la liberté d'établissement, le recourant conteste devoir maintenir un domicile à Genève.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 consid. 2).
2.2.
2.2.1. Selon l'art. 24 al. 1 Cst., les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. La liberté d'établissement garantit à toute personne de nationalité suisse le droit de choisir son lieu de séjour et son domicile, ainsi que d'entrer en Suisse et de s'y établir; elle impose aux cantons et aux communes d'autoriser tout citoyen suisse à s'établir sur leur territoire et leur interdit en même temps d'empêcher ou de compliquer le transfert du domicile choisi vers un autre canton, commune ou pays étranger (ATF 148 I 97 consid. 3.2.1; 135 I 233 consid. 5.2; 128 I 280 consid. 4.1.1).
2.2.2. La liberté d'établissement n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. (ATF 128 I 280 consid. 4.1.2; arrêt 2C_273/2023 du 30 mai 2024 consid. 5.3). Selon cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi, les cas de danger sérieux, direct et imminent étant réservés (al. 1). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2), et elle doit être proportionnée au but visé (al. 3; arrêt 8C_390/2019 du 20 septembre 2019 consid. 6.4.2).
2.2.3. En matière d'obligation de résidence des fonctionnaires, la jurisprudence a, dans un premier temps, admis des restrictions à la liberté d'établissement fondées sur un intérêt public. En tant qu'employeur, l'État pouvait adopter, dans le cadre de la réglementation légale concernant les rapports de service, des prescriptions relatives au domicile des fonctionnaires. Outre les exigences purement professionnelles, une série de raisons objectives justifiait de maintenir un lien entre le fonctionnaire et la population ainsi que la collectivité, le but étant que ce premier ait connaissance dans le cadre de son travail, mais également à titre privé, des problèmes rencontrés par la collectivité (ATF 103 Ia 455). Par la suite, les critères des besoins du service ainsi que des relations particulières avec la population, tout en excluant des motifs purement fiscaux, ont été utilisés afin d'examiner une obligation de résidence (ATF 120 Ia 203 consid. 3a; 118 Ia 410 avec les références). Ainsi, l'existence d'un intérêt public justifiant une obligation de résidence avait notamment été admise pour les fonctionnaires des corps de police ou des pompiers, pour les enseignants, pour le chef d'un contrôle des habitants communal, pour le surveillant d'un établissement pénitentiaire, pour un préfet, ainsi que pour le greffier d'un tribunal de district, mais pas, par exemple, pour un ambulancier (ATF 128 I 280 consid. 4.2 avec les références).
Plus récemment, la jurisprudence a précisé que des motifs de disponibilité accrue ou de proximité avec la population ne pouvaient plus justifier une obligation de résidence. La seule exception existe lorsque est en cause l'exercice d'une activité relevant de la puissance publique, exercée avec une grande autonomie et qui est comparable à des hautes fonctions étatiques, à l'instar d'un notaire ou d'un chef de service de la police cantonale (ATF 128 I 280 consid. 4.3; arrêt 8C_733/2018 du 13 juin 2019 consid. 4.3.1 à 4.3.3). L'essence d'une obligation de résidence trouve en effet sa source dans le principe démocratique fondamental selon lequel le pouvoir étatique est exercé par les citoyens de l'État eux-mêmes, ce qui ne saurait cependant se justifier que pour l'exercice de prérogatives relevant de la puissance publique. Même pour cette catégorie d'agents publics, des raisons concrètes prépondérantes (objectives ou subjectives) pourraient néanmoins conduire à devoir respecter la liberté d'établissement (ATF 128 I 280 consid. 4.3.2; cf. aussi la jurisprudence énumérée in Malinverni/ Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd. 2021, n° 861-865; Patricia Egli, in St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4e éd. 2023, n° 40 ad art. 24 Cst.).
La doctrine considère que l'obligation de résidence des fonctionnaires devrait rester l'exception, la règle étant le libre choix du domicile. Une restriction à cette liberté constitutionnelle ne devrait ainsi être admise qu'exceptionnellement, en présence de réels besoins de service, de l'importance de la fonction ou de la nécessité d'un enracinement local, en dehors de toute considération fiscale prépondérante (cf. Pérez/ Nguyen, in Commentaire romand Constitution fédérale, 2021, n° 63 ad art. 24 Cst. avec les références; Patricia Egli,
op. cit., n° 41 ad art. 24 Cst.; Rudin/Keller, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2e éd. 2025, n° 41 s. ad art. 24 Cst.).
2.3. Dans le cas d'espèce, l'existence d'une base légale cantonale, restreignant la liberté d'établissement, n'est pas contestée. Selon l'art. 85 SVPG, les employés doivent être domiciliés dans le canton de Genève (al. 1); le Conseil administratif peut prévoir des dérogations (al. 2); lorsque les besoins du service l'exigent, un lieu de résidence déterminé peut être imposé aux employés concernés (al. 3). Une zone de domiciliation hors du canton de Genève est prévue par le règlement d'application du statut du personnel de la Ville de Genève du 31 décembre 2010 (REGAP; RS/GE LC 21 152.0) selon une carte annexée (cf. art. 94 al. 2 REGAP); toute domiciliation hors du territoire genevois et hors de la zone visée par l'alinéa 2 n'est possible qu'une fois obtenue l'autorisation formelle de la commission de domiciliation (art. 94 al. 3 REGAP).
2.4. Le recourant n'exerce pas de fonction dirigeante ni d'activités relevant de la puissance publique et pour lesquelles il bénéficierait d'une autonomie; une obligation de résidence ne saurait par conséquent pas s'imposer pour un tel motif. La chambre administrative a considéré que des intérêts publics liés au bon fonctionnement du service, à la protection de l'environnement, de la sécurité routière ainsi que de la santé des collaborateurs, justifiaient une restriction à la liberté d'établissement.
2.4.1. La cour cantonale cite, en premier lieu, des motifs liés au fonctionnement du service. Elle se fonde essentiellement sur le service de piquet en période hivernale qui impliquerait pour le recourant de devoir assurer la viabilité hivernale par des interventions de déneigement.
Une telle activité ne ressort toutefois pas directement de son cahier des charges et ne repose en définitive que sur une simple hypothèse selon laquelle il pourrait être amené à effectuer cette tâche, dès lors que sa mission implique de réaliser les autres travaux qui lui seraient confiés par la cheffe de service. Or il n'est pas contesté qu'une telle activité n'a jamais dû être réalisée par le recourant en l'espace des vingt années qu'il a travaillées au sein de la ville de Genève, rendant l'invocation de ce motif guère convainquant et difficilement soutenable au regard du principe de proportionnalité. Le recourant a du reste relevé que le service des sports ne disposait pas de camion équipé pour assurer le déneigement, rendant une telle hypothèse d'autant plus improbable. Sur ce point, les magistrats genevois se contentent d'indiquer qu'une telle affirmation ne serait pas étayée et qu'elle serait contestée. Ce faisant, ils violent les règles relatives au devoir d'instruction (cf. art. 19 et 76 de la loi cantonale sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA; RS/GE E 5 10]), au fardeau de la preuve et au devoir de collaboration qui incombaient en l'espèce à l'intimée. S'il ressort certes du mémoire réponse du 14 novembre 2025 de cette dernière qu'elle avait contesté que le service ne disposait pas de camion équipé pour le déneigement (cf.
ad all. 16), elle n'a aucunement démontré le contraire, alors qu'elle était la mieux à même de le connaître et qu'il lui aurait été aisé d'en apporter la preuve. Dans sa réponse en instance fédérale, la ville ne le soutient pas davantage. Ainsi, pour un fait, dont le fardeau de la preuve incombait à la ville conformément à son devoir de collaboration (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt 1C_97/2025 du 15 octobre 2025 consid. 2.1 avec les références), la chambre administrative ne pouvait pas, sauf à verser dans l'arbitraire, faire supporter l'absence de preuve au recourant.
À cela s'ajoute encore que la cour cantonale n'a aucunement tenu compte du fait que le recourant avait proposé de se rendre au domicile de son frère à Genève lors de ses services de piquets. Alors qu'elle reconnaît pourtant que la communication du planning définitif du service de piquet se fait au plus tard deux semaines à l'avance, la chambre administrative n'explique pas pourquoi la viabilité à long terme d'une telle planification ne serait pas réalisable, ce d'autant plus que le recourant se trouve proche de la retraite. Le caractère variable des horaires du recourant ne représente pas non plus une contrainte, mais lui apporte au contraire une flexibilité supplémentaire en dehors des heures de travail bloquées. Par conséquent, dès lors que le recourant connaît à l'avance ses horaires de travail et les jours où il pourrait être amené à intervenir de piquet, il n'est pas possible de retenir des impératifs de service qui imposeraient une domiciliation dans le canton ou plus proche du canton.
En définitive, ce premier motif d'intérêt public cité par l'autorité précédente ne repose pas sur un réel besoin du service et n'est dès lors pas convaincant pour justifier une restriction à la liberté d'établissement du recourant.
2.4.2. Le motif tiré de la politique de protection environnementale de la ville de Genève n'est pas davantage pertinent dans le cas d'espèce, en plus de soulever des interrogations quant au droit à l'égalité de traitement. Le recourant a indiqué qu'il se rendrait à Genève en transports publics et a produit, selon les faits de l'arrêt attaqué, plusieurs pièces l'attestant (abonnement des CFF; carte
SwissPass), ainsi que des attestations d'autres pendulaires effectuant des trajets similaires et qui sont aussi actifs dans des fonctions de chauffeur au service public genevois. Les juges précédents ne pouvaient dès lors pas simplement affirmer qu'il serait invraisemblable que le recourant effectue quotidiennement un tel trajet qui, selon eux, nécessiterait cinq heures aller-retour. Selon leurs propres constatations factuelles, il apparaît par ailleurs que le recourant effectuait déjà auparavant, depuis son domicile en France, des trajets pouvant aller jusqu'à trois heures par jour, respectivement qu'il se rendait sur son lieu de travail au moyen de son véhicule privé, en dépit ainsi de l'enjeu environnemental pourtant souligné par l'intimée. Pour autant que cela puisse être déterminant, ni l'intimée ni l'instance cantonale n'ont démontré que le critère environnemental aurait été mis en avant lors de l'engagement du recourant pour le choix du domicile.
2.4.3. Quant à l'argument de la sécurité publique et de la santé des collaborateurs, les juges précédents n'expliquent pas de manière convaincante pour quelle raison un trajet quotidien, effectué depuis Saxon en transports publics, nuirait aux capacités du recourant, ce d'autant plus que ce dernier conservera une possibilité, en cas de besoin, de passer des nuitées chez son frère à Genève. Cela étant, si un motif de sécurité publique pourrait entrer en ligne de compte, au vu de l'activité de chauffeur poids lourds du recourant, il n'apparaît en l'occurrence pas suffisant, au vu des circonstances du cas concret, pour justifier l'obligation de résidence sur le territoire genevois. La cour cantonale ne relève d'ailleurs pas que, en l'espace de deux décennies, des difficultés auraient été provoquées par les trajets que le recourant devait effectuer depuis la France.
2.4.4. En définitive, dans le cas d'espèce, les motifs d'intérêts publics cités par l'arrêt attaqué ne suffisent pas à justifier une atteinte à la liberté d'établissement du recourant. Au vu de la nature des activités de ce dernier au service de l'État de Genève, il n'existe aucune raison de lui imposer une domiciliation sur le territoire cantonal. En l'absence d'un tel intérêt public, l'attitude du recourant, certes répréhensible, qui a mis l'intimée devant le fait accompli en vendant sa résidence en France ne saurait pas encore servir de justification pour lui refuser une dérogation (cf. ATF 118 Ia 410 consid. 4b). Par ailleurs, les éventuelles contraintes liées au service de piquet pourront être réglées par un hébergement ponctuel à proximité. Il en irait différemment uniquement si le recourant refuserait ou se verrait dans l'impossibilité d'effectuer les services de piquet ou ses autres tâches prévues selon son cahier des charges en raison de la distance à son domicile. Le libre choix du recourant de pouvoir déterminer son lieu de résidence doit, dans cette mesure, se voir accorder un poids prépondérant.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours s'avère fondé et doit être admis. L'arrêt du 10 mars 2026 de la chambre administrative, qui confirme le refus d'octroyer au recourant une dérogation à l'obligation de prendre domicile dans le canton de Genève, est annulé et réformé en ce sens que le recourant est libre de prendre domicile à Saxon, en Valais.
Il n'est pas perçu de frais de justice (cf. art. 66 al. 4 LTF). La ville de Genève versera des dépens au recourant qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire (art. 68 al. 1 LTF). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale afin qu'elle statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure cantonale.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans le sens des considérants.
2.
La cause est renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision sur les frais et dépens des instances cantonales.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires pour la procédure fédérale.
4.
La ville de Genève versera au recourant une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure fédérale.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 21 août 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Hausammann