Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_655/2023
Urteil vom 16. Mai 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
A.B.________ und C.B.________,
Beschwerdeführende,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Michael Stampfli,
gegen
Einwohnergemeinde Gächlingen,
Gemeinderat, Gemeindehausplatz 3, 8214 Gächlingen,
vertreten durch Rechtsanwalt Jens Onnen,
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen.
Gegenstand
Nachträgliches Baubewilligungsverfahren; Nichteintreten wegen nicht bezahltem Kostenvorschuss,
Beschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 27. Oktober 2023 (60/2023/35).
Sachverhalt
A.
A.B.________ und C.B.________ reichten am 26. Juni 2022 ein nachträgliches Baugesuch ein betreffend die (vorübergehende) Umnutzung der Garage auf ihrem Grundstück GB Gächlingen Nr. 1270 zu einem Pferdestall. Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Gächlingen (Gemeinde) verweigerte ihnen am 28. Februar 2023 die baurechtliche Bewilligung für den temporären Einbau von Pferdeboxen in die bestehende Garage (VS Nr. 443) sowie die Erstellung einer Mistmulde. Zudem ordnete er namentlich die Wiederherstellung des ursprünglichen, rechtmässigen Zustands - Nutzung der Baute als Doppelgarage - innert 20 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids an.
B.
Dagegen erhoben A.B.________ und C.B.________ am 27. März 2023 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Schaffhausen. Mit Schreiben vom 3. April 2023 forderte der mit der Instruktion des Verfahrens betraute Rechtsdienst des kantonalen Baudepartements A.B.________ und C.B.________ bzw. deren Rechtsvertreter auf, bis am 19. April 2023 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- zu leisten; dies unter der Androhung, dass ansonsten nicht auf den Rekurs eingetreten werde.
Am 26. April 2023 informierte der Rechtsdienst des Baudepartements A.B.________ und C.B.________ über die Nichtbezahlung des Kostenvorschusses und setzte ihnen eine Frist zur Einreichung eines Belegs über die rechtzeitige Bezahlung des Kostenvorschusses an. Diese reichten am 27. April 2023 ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist ein und beantragten, es sei ihnen eine Frist bis zum 2. Mai 2023 zur Zahlung des Kostenvorschusses anzusetzen. Am 2. Mai 2023 wurde der Kostenvorschuss einbezahlt.
Mit Beschluss vom 16. Mai 2023 wies der Regierungsrat das Gesuch von A.B.________ und C.B.________ um Wiederherstellung der Frist zur Leistung des Kostenvorschusses ab und trat auf den Rekurs nicht ein.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Entscheid vom 27. Oktober 2023 ab.
C.
Mit Eingabe vom 4. Dezember 2023 reichen A.B.________ und C.B.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Sie beantragen, Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des Entscheids des Obergerichts vom 27. Oktober 2023 seien aufzuheben (Antrag 1). Das Baugesuch vom 26. Juli 2022 für den vorübergehenden Einbau von Pferdeboxen in der Garage (VS Nr. 443) sei zu bewilligen (Antrag 2). Eventualiter (bei Abweisung von Antrag 2) sei die Sache zur materiellen Entscheidung an den Regierungsrat, subeventualiter an die Vorinstanz, zurückzuweisen.
Der Rechtsdienst des Baudepartements, das Obergericht und der Gemeinderat Gächlingen ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden beantragen in ihrer Replik, die Stellungnahme des Rechtsdienstes des Baudepartements vom 18. Dezember 2023 sei aus den Akten zu weisen. Die weiteren Verfahrensbeteiligten haben sich nicht mehr vernehmen lassen.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a,
2.
Die Beschwerdeführenden rügen die Unzuständigkeit des Rechtsdienstes des Baudepartements zur Erhebung eines Kostenvorschusses mit angedrohten Säumnisfolgen. Die entsprechende Anordnung entfalte keinerlei Wirkung, weshalb die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats zu Unrecht bestätigt habe.
2.1. Die Vorinstanz hält hierzu fest, im Kanton Schaffhausen befasse sich aufgrund des Referentensystems grundsätzlich ein Mitglied des Regierungsrats vertieft mit einem zu behandelnden Geschäft (vgl. Art. 5 und Art. 29 ff. des kantonalen Gesetzes vom 18. Februar 1985 über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit [Organisationsgesetz, OrgG/SH; SHR 172.100] sowie §§ 5 ff. der Geschäftsordnung für den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen vom 31. März 1987 [GO RR/SH; SHR 172.102]). Gehe es um ein Rechtsmittel an den Regierungsrat, werde zur Instruktion typischerweise der Rechtsdienst des befassten Departements beigezogen (sog. Instruktionsbehörde). Der vom Departementsvorsteher zugezogene Sachbearbeiter sei ermächtigt, prozessleitende Verfügungen im Namen des zuständigen Departementsvorstehers zu unterzeichnen (§ 7 Abs. 2 GO RR/SH; vgl. ferner Anhang zur Unterschriftenregelung Baudepartement vom 1. Oktober 2022, S. 2). Der mit der Instruktion des Rekursverfahrens betraute Rechtsdienst des Baudepartements sei daher berechtigt gewesen, bei den Beschwerdeführenden einen Kostenvorschuss für das Rekursverfahren einzuverlangen. Dies entspreche im Übrigen der konstanten Praxis im Kanton Schaffhausen (vgl. zum Ganzen auch Urteil des Obergerichts 60/2022/33 vom 23. Dezember 2022 E. 4.3 mit Hinweisen). Bei diesem Ergebnis könne offenbleiben, ob die Rüge der Unzuständigkeit überhaupt (noch) zulässig gewesen sei.
2.2. Eine Verfügung, die durch eine unzuständige Behörde erlassen wurde, leidet an einem Mangel. Dessen Rechtsfolge besteht entweder in der Nichtigkeit oder zumindest in der Anfechtbarkeit der Verfügung (BGE 142 II 182 E. 2.2.3 mit Hinweisen). Nichtigkeit einer Verfügung wird nach der sogenannten Evidenztheorie nur ausnahmsweise angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe kommen vorab die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht. Eine allfällige Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten und kann auch im Rechtsmittelverfahren festgestellt werden (vgl. BGE 148 IV 445 E. 1.4.2; 147 III 226 E. 3.1.2; 145 IV 197 E. 1.3.2; 139 II 243 E. 11.2; 138 II 501 E. 3.1; 137 I 273 E. 3.1; 136 II 489 E. 3.3; je mit Hinweisen).
2.2.1. Eine von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassene Verfügung ist nicht im Sinne eines allgemeinen Grundsatzes per se nichtig. Vielmehr müssen auch diesfalls die drei genannten Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein. Die angefochtene Verfügung ist auch in einem solchen Fall nur nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (vgl. BGE 136 II 489 E. 3.3; Urteile 8C_450/2022 vom 30. März 2023 E. 2.4.2; 6B_563/2021 vom 22. Dezember 2022 E. 1.3.3; 1C_497/2020, 1C_507/2020 vom 27. Juni 2022 E. 6.4.1; 1B_92/2021 vom 31. Mai 2021 E. 2.4; 2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 E. 3.2; je mit Hinweisen).
2.2.2. Im vorliegenden Rekursverfahren betreffend Verweigerung einer nachträglichen Baubewilligung hat nicht der Regierungsrat als Rekursinstanz, sondern der Rechtsdienst des Baudepartements den Kostenvorschuss unter Androhung von Säumnisfolgen eingefordert. Eine allfällige Unzuständigkeit des Rechtsdienstes des Baudepartements liegt hier nicht auf der Hand. Es handelt sich nicht um eine völlig sachfremde Behörde; vielmehr ist sie mit der strittigen Thematik vertraut. Nach der Rechtsprechung hat die Unzuständigkeit einer verfügenden Behörde nur Nichtigkeit zur Folge, sofern der Behörde auf dem fraglichen Gebiet keinerlei Entscheidungsgewalt zukommt, mit anderen Worten, wenn sie über etwas befunden hat, das klar nicht in ihren Kompetenzbereich fällt (vgl. Urteil 1C_447/2016, 1C_448/2016, 1C_449/2016 vom 31. August 2017 E. 3.4 mit Hinweisen). Davon kann vorliegend keine Rede sein. Insbesondere angesichts des im Kanton Schaffhausen gesetzlich vorgesehenen Referentensystems (Art. 29 ff. OrgG/SH sowie §§ 5, 8 und 10 GO RR/SH; vgl. Urteil 1C_647/2021 vom 15. September 2022 E. 2.7) und der grundsätzlich bestehenden Möglichkeit einer Delegation von Kompetenzen, ist die Unzuständigkeit weder offensichtlich noch leicht erkennbar. Dass eine Delegation von Instruktionshandlungen bzw. die Erhebung von Kostenvorschüssen unter Androhung von Säumnisfolgen an den Rechtsdienst eines Departements im Rahmen eines Rekursverfahrens mit der kantonalen Zuständigkeitsregelung generell nicht zu vereinbaren wäre, wird zu Recht nicht behauptet.
2.2.3. Ebenfalls keine Nichtigkeit zur Folge hat, dass die Verfügung von der Sachbearbeiterin des Rechtsdienstes des Baudepartements nicht explizit im Namen bzw. in Vertretung des zuständigen Departementsvorstehers unterzeichnet worden ist (vgl. § 7 Abs. 2 GO RR/SH, wonach die von den Departementsvorstehenden zugezogenen Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter ermächtigt sind, prozessleitende Verfügungen im Namen des zuständigen Departementsvorstehenden zu unterzeichnen). Allein aus der Erhebung des Kostenvorschusses durch den Rechtsdienst des Baudepartements bzw. einer seiner Sachbearbeiterinnen ist den Beschwerdeführenden kein Rechtsnachteil erwachsen. Sie behaupten auch nicht, sie seien durch eine allfällige rechtsungültige Unterzeichnung auf irgendeine Weise benachteiligt oder irregeführt worden. Dies ist auch nicht ersichtlich. Entgegen dem, was die Beschwerdeführenden anzunehmen scheinen, kann das Beharren auf einer formell fehlerfreien Entscheideröffnung kein Selbstzweck sein, sondern steht unter dem Vorbehalt von Treu und Glauben (vgl. Urteil 5A_426/2022 vom 3. August 2022 E. 5.3; zum Grundsatz von Treu und Glauben vgl. E. 2.4 hiernach). Es ist unstreitig, dass die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden wussten, dass sie nach der Einreichung ihres Rekurses zur Zahlung eines Kostenvorschusses verpflichtet werden würden; sodann waren sie sich auch der Säumnisfolgen bewusst. Demnach liegt jedenfalls keine derart schwere Verletzung der Zuständigkeitsordnung vor, dass die Verfügung zur Erhebung des Kostenvorschusses nichtig wäre. Vor diesem Hintergrund braucht nicht beurteilt zu werden, ob die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit ernsthaft gefährdet würde oder nicht.
2.2.4. Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass eine allenfalls fehlende gesetzliche Kompetenzdelegation bzw. eine Unzuständigkeit des Rechtsdienstes des Baudepartements zur Erhebung des Kostenvorschusses unter Androhung der Säumnisfolgen somit vorliegend keine Nichtigkeit der Kostenvorschuss-Verfügung zur Folge hat.
2.3. Ob gestützt auf das kantonale Recht im Kanton Schaffhausen eine ausreichende Rechtsgrundlage bzw. eine rechtsgültige Kompetenzdelegation zur Erhebung eines Kostenvorschusses unter Androhung von Säumnisfolgen durch den Rechtsdienst des Baudepartements vorliegt, ist unklar. Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ist vorliegend jedoch nicht abschliessend zu beurteilen, ob die Vorinstanz willkürfrei von einer zulässigen Kompetenzdelegation ausgehen durfte. Es erübrigt sich damit auch, auf die übrigen in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen einzugehen, insbesondere eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 BV (Legalitätsprinzip), Art. 29 Abs. 1 BV (formelle Rechtsverweigerung) und Art. 29 Abs. 2 BV (Begründungspflicht als Teilaspekt des rechtlichen Gehörs).
2.4. Private sind im Verkehr mit den Behörden ebenfalls an Treu und Glauben gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV). Ein auch im öffentlichen Recht anerkannter Ausfluss davon ist das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (BGE 143 V 66 E. 4.3; 137 V 394 E. 7.1; vgl. THOMAS GÄCHTER, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, 2005, S. 194 ff., S. 197). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es entsprechend dem Prinzip von Treu und Glauben und dem Verbot des Rechtsmissbrauchs nicht zulässig, formelle Rügen, die in einem früheren Prozessstadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang erst später vorzubringen (BGE 143 V 66 E. 4.3; 135 III 334 E. 2.2; 132 II 485 E. 4.3; Urteil 1B_246/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 3.2; je mit Hinweisen). Wer einen Verfahrensmangel nicht unverzüglich vorbringt, wenn er davon Kenntnis erhält, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der vermeintlich verletzten Verfahrensvorschrift (BGE 132 II 485 E. 4.3; Urteile 1C_35/2023 vom 13. Juni 2023 E. 4.1.1; 8C_616/2022 vom 15. März 2023; 8C_933/2015 vom 2. März 2016 E. 2.2; 1C_630/2014 vom 18. September 2015 E. 3.1; je mit Hinweisen). Das trifft insbesondere auf den Vorwurf zu, eine Behörde sei nicht rechtskonform besetzt worden oder in der Sache unzuständig (vgl. zur Frage der Zuständigkeit auch etwa Art. 92 Abs. 2 BGG; Urteil 1C_282/2008 vom 7. April 2009 E. 2.3). Dies gilt, sofern - wie vorliegend - kein Nichtigkeitsgrund vorliegt (zum Ganzen: vgl. Urteile 1B_246/2020, 1B_248/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 3.2; 1B_266/2020, 1B_270/2020, 1B_276/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 4.2; BGE 130 III 66 E. 4.3, wonach "gerichtsorganisatorische Fragen" frühstmöglich zu bereinigen sind).
2.5. Im Schreiben vom 3. April 2023, mit dem die Beschwerdeführenden im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat zur Leistung eines Kostenvorschusses unter Androhung der Säumnisfolgen aufgefordert wurden, wird darauf hingewiesen, dass der Rechtsdienst des Baudepartements mit der Verfahrensinstruktion beauftragt worden ist. Den (anwaltlich vertretenen) Beschwerdeführenden musste auch aufgrund der vorherigen Rekursverfahren (ebenfalls betreffend die temporäre Umnutzung der Doppelgarage als Pferdestall) bekannt sein, dass die Verfahrensinstruktion und damit auch die Erhebung des Kostenvorschusses (praxisgemäss) dem Rechtsdienst des Baudepartements übertragen wird. Dies betrifft insbesondere das mit Beschluss des Regierungsrats vom 28. Juni 2022 abgeschlossene Rekursverfahren betreffend die Wiederherstellungsverfügung des Gemeinderats Gächlingen vom 25. November 2021 sowie das hängige Verfahren betreffend die Vollstreckungsverfügung des Gemeinderats Gächlingen vom 27. September 2022, mit welcher die Einhaltung des am 25. November 2021 verfügten Benützungsverbots durchgesetzt werden soll. In Bezug auf Letzteres ist derzeit vor Bundesgericht ein Verfahren betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses hängig (Verfahren 1C_351/2023). Ob der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden noch an weiteren Rekursverfahren beteiligt gewesen ist, in denen der Rechtsdienst des Baudepartements den Kostenvorschuss eingefordert hat, ist nicht massgebend. Aus diesem Grund ist auch auf den mit der Replik erhobenen Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden, die Vernehmlassung des Rechtsdienstes des Baudepartements vom 18. Dezember 2023 sei aus den Akten zu weisen, nicht weiter einzugehen, beschränkt sich die Vernehmlassung doch gerade darauf, drei Instruktionsschreiben aus vergangenen Rekursverfahren einzureichen, in denen der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden die Kostenvorschüsse jeweils fristgerecht und ohne Beanstandung bezahlt haben soll.
2.5.1. Angesichts der dargelegten Praxis des Bundesgerichts gilt die Rüge der sachlichen Unzuständigkeit einer Behörde als verspätet, wenn sie von einer anwaltlich vertretenen Partei nicht umgehend vorgebracht wird (vgl. auch Urteil 6B_85/2021 vom 26. November 2021 E. 3.5 u.a. betreffend die formelle Rüge, das kantonale Organisationsreglement beruhe auf einer ungenügenden Kompetenzdelegation). Es darf nicht zugewartet werden, bis die für die betroffene Person nachteilige Verfügung erlassen wird, um diese danach im Rechtsmittelverfahren anzufechten. Soweit die Beschwerdeführenden davon ausgehen, sie hätten die Rüge der Unzuständigkeit erst gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats erheben müssen, da sich die angeblich unrechtmässige Praxis zur Erhebung von Kostenvorschüssen erst dann negativ ausgewirkt habe, gehen sie von vornherein fehl. Sie verkennen, dass dieser verfahrensrechtliche Einwand eben gerade nicht erst bei ungünstigem Verfahrensausgang erhoben werden darf, sondern nach Treu und Glauben und dem daraus abgeleiteten Verbot widersprüchlichen Verhaltens (Art. 5 Abs. 3 BV) umgehend geltend zu machen ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden wird dadurch auch die im öffentlichen Recht grundsätzlich geltende Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht ihres Gehalts entleert. Ebenso wenig verfängt ihr Argument, wonach die Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses als prozessleitende Verfügung nur bei einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil anfechtbar sei und das kantonale Recht eine Art. 92 BGG entsprechende Bestimmung nicht kenne.
2.5.2. Die Beschwerdeführenden hätten ihre formelle Rüge nach dem Gesagten sofort nach Kenntnisnahme, jedenfalls aber spätestens mit dem Fristwiederherstellungsgesuch vor dem Regierungsrat erheben müssen. Dass ihnen entsprechende Einwände in jenem Verfahren nicht möglich gewesen wären, legen sie nicht nachvollziehbar dar. Es kann den Beschwerdeführenden auch nicht darin gefolgt werden, sie hätten mit einer frühzeitigen Rüge einen Prozessverlust oder eine Verfahrensverzögerung riskiert. So wäre es ihnen durchaus zumutbar gewesen, die Unzuständigkeit (spätestens) zusammen mit dem Fristwiederherstellungsgesuch vor dem Regierungsrat geltend zu machen. Mit der Zahlung des Kostenvorschusses am 2. Mai 2023 ohne gleichzeitige Erhebung der Unzuständigkeitseinrede haben sie die (ihnen bekannte) Delegation der Verfahrensinstruktion an den Rechtsdienst des Baudepartements implizit anerkannt und mit der verspäteten Rüge verhalten sie sich widersprüchlich. Unbehelflich ist ihre Argumentation, wonach sie das Fristwiederherstellungsgesuch an den Regierungsrat und nicht an den Rechtsdienst des Baudepartements adressiert hätten, was zum Ausdruck bringe, dass sie die Zuständigkeit des letzteren bestreiten würden und sie somit die Unzuständigkeitsrüge bereits erhoben hätten.
2.6. Zusammenfassend erweist sich der verfahrensrechtliche Einwand der Beschwerdeführenden als treuwidrig, da sie die Unzuständigkeit des Rechtsdienstes des Baudepartements erst im vorinstanzlichen Verfahren gerügt haben, obwohl dies vorzubringen ihnen - wie aufgezeigt - bereits früher möglich gewesen wäre. Ihre formelle Rüge ist demnach verwirkt und sie können insoweit keinen Rechtsschutz beanspruchen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Einwohnergemeinde Gächlingen, dem Regierungsrat des Kantons Schaffhausen und dem Obergericht des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Mai 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dillier