Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_492/2019
Urteil vom 31. März 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Bundesrichterin Jametti,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. Jakob Schuler,
2. Felix Weber,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Roland Pfyl,
2. Michael Hagenbuch,
Beschwerdegegner,
Gemeinderat Schwyz,
Bezirksrat Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz.
Gegenstand
Zulässigkeit einer Einzelinitiative,
Beschwerde gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 12. August 2019 (III 2019 90 + 91).
Sachverhalt
A.
A.a. Am 10. Februar 2019 reichten mehrere im Bezirk Schwyz Stimmberechtigte, worunter Roland Pfyl und Michael Hagenbuch, beim Bezirk Schwyz eine Einzelinitiative mit dem Titel "Garantie-Initiative, Bezirksgarantie zur Reduktion der Zinslast an die Rotenfluebahn Mythenregion AG" (nachfolgend: RMAG) und folgendem Wortlaut ein:
"Der Bezirk Schwyz gewähre eine Kreditsicherungsgarantie im Umfang von CH 2'000'000.-- zu Gunsten der Rotenfluebahn Mythenregion AG.
Die Kreditsicherungsgarantie umfasse Amortisations- und Zinsverpflichtungen und reduziere sich laufend im Umfang der geleisteten Amortisationszahlungen. Die Laufzeit der Garantie sei auf maximal 40 Jahre beschränkt.
Die Kreditsicherungsgarantie sei mit Erreichen der Rechtsgültigkeit des Abstimmungsresultats gegenüber dem von der Rotenfluebahn Mythenregion AG angezeigten Darlehensgeber auszufertigen.
Der Bezirksrat werde mit dem Vollzug beauftragt."
Am 25. Februar 2019 reichten sodann mehrere in der Gemeinde Schwyz Stimmberechtigte, worunter Roland Pfyl und Michael Hagenbuch, bei der Gemeinde Schwyz eine Einzelinitiative mit dem Titel "Garantie-Initiative, Gemeindegarantie zur Reduktion der Zinslast an die Rotenfluebahn Mythenregion AG" ein. Die Gemeindeinitiative enthält den gleichen Wortlaut wie die beim Bezirk eingereichte Inititative mit dem einzigen Unterschied, dass die Garantie statt durch den Bezirk von der Gemeinde zu gewähren ist. Auch die Begründungen der beiden Initiativen entsprechen sich weitgehend.
A.b. Mit je eigenen Beschlüssen vom 12. April 2019 erklärten der Bezirksrat Schwyz und der Gemeinderat Schwyz die zwei Initiativen als gültig.
B.
Gegen die beiden Beschlüsse von Bezirk und Gemeinde reichten die dort stimmberechtigten Jakob Schuler und Felix Weber am 29. April 2019 je eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz ein mit den gleichlautenden Anträgen, die Beschlüsse aufzuheben und die jeweiligen Initiativen für ungültig zu erklären. Zur Begründung machten sie im Wesentlichen geltend, die Initiativen verstiessen gegen übergeordnetes Recht. Am 22. Mai 2019 vereinigte das Verwaltungsgericht die zwei Beschwerdeverfahren. Mit Entscheid vom 12. August 2019 wies es beide Beschwerden ab.
C.
Dagegen erhoben Jakob Schuler und Felix Weber am 13. September 2019 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde. Sie stellen den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die zwei fraglichen Bezirks- und Gemeindeinitiativen für ungültig zu erklären. Zur Begründung berufen sie sich erneut im Wesentlichen darauf, die Initiativen verstiessen gegen höherrangiges Recht.
Roland Pfyl und Michael Hagenbuch schliessen für die Initianten auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Denselben Antrag stellt das Verwaltungsgericht. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz verweist darauf, dass er vor den unteren Instanzen nicht beteiligt war, äussert sich lediglich zu einem vor ihm geführten Nebenverfahren um Akteneinsicht und verzichtet auf einen Antrag. Der Bezirksrat Schwyz und der Gemeinderat Schwyz reichten keine Stellungnahme ein.
In Replik und Duplik halten Jakob Schuler und Felix Weber einerseits sowie Roland Pfyl und Michael Hagenbuch für die Initianten andererseits im Wesentlichen an ihren Standpunkten fest. Weitere Eingaben gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.
Erwägungen
1.
1.1. Die Beschwerde gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts betreffend die Ungültigkeit der zwei strittigen Initiativen ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für gültig erklärt worden. Die Beschwerdeführer sind im Bezirk und in der Gemeinde stimmberechtigt und somit hinsichtlich beider fraglichen Initiativen zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).
1.2. Das Bundesgericht beurteilt nur Streitfragen, die von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid behandelt wurden oder hätten behandelt werden sollen. Streitgegenstand bildet hier einzig die Ungültigkeit der beiden Initiativen. Soweit sich die Beschwerdeführer auf ein Verfahren um Akteneinsicht vor dem Regierungsrat des Kantons Schwyz sowie auf ein datenschutz- bzw. öffentlichkeitsrechtliches Verfahren vor dem Datenschutzbeauftragten Schwyz/Obwalden/Nidwalden berufen, kann auf die Beschwerde daher nicht eingetreten werden.
1.3. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfahrensrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen. Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht hingegen nur auf Willkür hin (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_97/2019 vom 15. Juli 2019 E. 1.4).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und
2.
2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).
2.2. Die Beschwerdeführer wiederholen zu einem grossen Teil ihre Argumentation vor der Vorinstanz und setzen sich insofern nicht mit dem angefochtenen Entscheid auseinander. Die Beschwerde genügt insofern den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG nicht. Im Wesentlichen enthält die Beschwerdeschrift politische Argumente für den Abstimmungskampf und nicht massgebliche rechtliche Rügen für das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesgericht. Nur rudimentär wird darin ausgeführt, welche Rechtsgrundsätze verletzt sein sollten. Eine Verletzung bundesrechtlicher Bestimmungen rügen die Beschwerdeführer nicht ausdrücklich. Konkret findet sich einzig der Vorwurf, der angefochtene Entscheid verstosse gegen das Transparenzgebot und das Gebot von Treu und Glauben gemäss der Kantonsverfassung sowie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten.
Abgesehen von diesen Rügen erweist sich die Beschwerdebegründung als von vornherein ungeeignet und nicht auf den angefochtenen Entscheid fokussiert. Soweit sich die Beschwerdeführer auf das frühere Urteil des Bundesgerichts 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 berufen, legen sie ebenfalls nicht dar, inwiefern das mit dem vorliegenden Streitgegenstand zusammen hängen sollte. Allein aus dem Umstand, dass das Bundesgericht damals in einer völlig anderen Streitsache gegen die RMAG entschieden hatte, lassen sich keine Rechtsfolgen für den vorliegenden Fall ableiten. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, inwiefern dies, wie behauptet, eine Verflechtung ("Verfilzung") der beteiligten Personen belegen und weshalb das für die Gültigkeit der Ini tiativen massgeblich sein sollte. Soweit die Beschwerdeführer im Übrigen eigene Tatsachenbehauptungen aufstellen, führen sie nicht rechtsgenüglich aus, inwiefern die Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig sein oder sonst an einem wesentlichen Mangel leiden sollte. Diese erweist sich demnach als für das Bundesgericht verbindlich.
3.
3.1. Nach § 37 der Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SR 131.215; SRSZ 100.100) können Stimmberechtigte einzeln oder zusammen beim Bezirks- oder Gemeinderat eine Initiative einreichen. Dies wird in den §§ 9 ff. des schwyzerischen Gesetzes über die Organisation der Gemeinden und Bezirke (Gemeindeorganisationsgesetz, GOG; SRSZ 152.100) konkretisiert. Nach § 10 Abs. 1 lit. c GOG wird eine Initiative unter anderem dann ungültig erklärt, wenn sie übergeordnetem Recht widerspricht. Diese Bestimmungen bilden die rechtliche Grundlage der hier fraglichen Initiativen und des angefochtenen Entscheids, werden von den Beschwerdeführern aber nicht angerufen.
3.2. Die Beschwerdeführer verweisen darauf, bei den Beschwerdegegnern handle es sich um Staatsangestellte, und wollen auch daraus offenbar fragwürdige Verflechtungen ableiten. Weshalb Staatsangestellte das Initiativrecht nicht wahrnehmen bzw. die Initianten im vorliegenden Rechtsstreit nicht vertreten können sollten, legen sie aber nicht dar. Darauf ist daher nicht einzugehen.
3.3. Die Beschwerdeführer rügen, der angefochtene Entscheid missachte das Transparenzgebot von § 78 Abs. 2 KV/SZ. Danach richten sich Voranschlag und Rechnung des Kantons, der Bezirke und der Gemeinden nach den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlichkeit. Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst der angefochtene Entscheid überdies gegen § 3 KV/SZ, wonach Staat und Private nach Treu und Glauben handeln. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer ohne Nennung der entsprechenden Verfassungsbestimmung einen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit, weil die RMAG gegenüber konkurrierenden Unternehmungen bevorteilt werde.
3.4. Die Beschwerdeführer gehen offenbar davon aus, dass das für den Voranschlag und die Rechnung geltende Transparenzgebot auch auf Initiativen anwendbar ist, die sich wie hier nicht auf den Voranschlag oder die Rechnung beziehen, ohne näher auszuführen, weshalb dies so sein sollte. Allein der Umstand, dass die Initiativen eine Finanzfrage beschlagen, führt noch nicht zur Anwendbarkeit von § 78 Abs. 2 KV/SZ. Analoges gilt für das vom Verwaltungsgericht berücksichtigte, von den Beschwerdeführern indes nicht ausdrücklich angerufene Finanzhaushaltsgesetz für die Bezirke und Gemeinden des Kantons Schwyz vom 27. Januar 1994 (FHG-BG; SRSZ 153.100). Im Übrigen ist das vorgeschlagene Finanzkonstrukt durchaus verständlich. Die Initianten verlangen vom Bezirk und der Gemeinde Schwyz, je der RMAG eine Kreditsicherungsgarantie von zwei Millionen Franken auszustellen. Es geht dabei nicht um einen Betrag, der in jedem Fall auszuzahlen ist. Die Garantie wäre vielmehr erst dann einzulösen, wenn die RMAG ihren Verpflichtungen gegenüber ihren Kreditgebern nicht nachkommen sollte. Das gedeckte Risiko hängt mithin davon ab, ob die RMAG in der Lage ist, ihre Zins- und Amortisationsverpflichtungen zu erfüllen. Die Garantiesumme wie auch die maximale Laufzeit sind genau festgelegt. Damit sind Inhalt und Zweck der Initiativen nachvollziehbar bestimmt. Ob Bezirk und Gemeinde ihren jeweiligen Offenlegungspflichten für Voranschlag und Rechnung ausreichend nachgekommen sind, spielt insofern keine Rolle. Auch ob die RMAG der Öffentlichkeit bzw. dem Stimmvolk genügend Einblick in ihre Bücher erteilt, ist hier nicht massgeblich. Die finanziellen Verhältnisse können allenfalls für den Abstimmungskampf bzw. die behördlichen Neutralitäts-, Transparenz- und Wahrheitspflichten in Anwendung der - von den Beschwerdeführern im Übrigen nicht angerufenen - Vorgaben von Art. 34 Abs. 2 BV, also für die Garantie der freien Willensbildung und unverfälschten Stimmabgabe, bedeutsam werden. Für die Gültigkeit der Initiativen sind die von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang geltend gemachten Umstände hingegen nicht von Belang.
3.5. Analoges gilt für die Vereinbarkeit des angefochtenen Entscheids mit dem Prinzip von Treu und Glauben nach § 3 Abs. 3 KV/SZ. Weshalb die Initiativen dagegen verstossen bzw. die Initianten sich mit der Einreichung der strittigen Initiativen mit der Folge, dass diese ungültig sein sollten, treuwidrig verhalten haben sollten, ist nicht ersichtlich. Als Stimmberechtigte in Bezirk und Gemeinde steht es den Initianten grundsätzlich zu, Einzelinitiativen gemäss § 37 KV/SZ zu ergreifen. Die personellen und finanziellen Verflechtungen der Beteiligten und die finanziellen Verhältnisse der RMAG können im Abstimmungskampf Anlass zu Debatten geben und allenfalls erneut auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 34 Abs. 2 BV rechtlich bedeutsam werden. Ein massgebliches treuwidriges Verhalten, das auf die Gültigkeit der Initiativen durchschlagen würde, ist hingegen nicht erkennbar.
3.6. Die Beschwerdeführer sehen in den in den Initiativen vorgesehenen Kreditsicherungsgarantien einen Verstoss gegen die von der Wirtschaftsfreiheit geschützte Gleichbehandlung von Konkurrenten. Wie erwähnt, äussern sie sich in der Beschwerdebegründung nicht näher zu den rechtlichen Grundlagen.
3.6.1. Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie schützt unter anderem den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung und steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Eine besondere Schutzwirkung ergibt sich aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und der staatlichen Wettbewerbsneutralität (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.2.1 S. 164 f. mit Hinweisen).
3.6.2. Die Beschwerdeführer belegen nicht, selbst Konkurrenten der RMAG bzw. an einer konkurrierenden Unternehmung beteiligt zu sein. Ob sie sich allein als Stimmberechtigte auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können, ist unklar, kann aber offenbleiben. Grundsätzlich hat auch eine mit einer Initiative geschaffene neue Rechtslage die Wettbewerbsneutralität zu wahren. Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit sind allerdings zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht einschränken (Art. 36 BV); überdies dürfen sie nicht vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen (Art. 94 Abs. 4 BV). Die Auslegung von entsprechendem kantonalem Gesetzesrecht überprüft das Bundesgericht nur auf Willkür hin (vgl. vorne E. 1.3). Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht bei der Beschränkung von Grundrechten frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415 f. mit Hinweisen).
3.6.3. Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid ausführt, besteht im vorliegenden Zusammenhang mit § 3 Abs. 2 des schwyzerischen Gesetzes über die Förderung des öffentlichen Verkehrs vom 26. November 1987 (GöV; SRSZ 781.11) eine gesetzliche Grundlage, die es Gemeinden und Bezirken erlaubt, Förderungsmassnahmen zu Gunsten von Anbietern des öffentlichen Verkehrs auch ausserhalb des Grundangebots zu beschliessen. Diese Auslegung ist nicht willkürlich. Die Beschwerdeführer vermögen sodann die vertretbare Einschätzung der lokalen Behörden und des kantonalen Verwaltungsgerichts nicht zu widerlegen, es bestünden ausreichende öffentliche Interessen an der Förderung einer Seilbahn-Erschliessung des Naherholungsgebietes Mythenregion von Seiten des Talkessels durch den Bezirk und die Gemeinde. Überdies erscheint eine Kreditsicherungsgarantie nicht per se ungeeignet, Liquiditätsengpässe bei der RMAG zu beheben, da diese damit in die Lage versetzt werden sollte, einfacher zu Krediten zu kommen. Indem es sich nur um eine Ausfallgarantie handelt, schiesst sie auch nicht über das Ziel hinaus. Dass Bezirk und Gemeinde konkurrierende Betriebe auf ihrem Gebiet benachteiligen würden, machen die Beschwerdeführer nicht geltend; ebensowenig zeigen sie auf, inwiefern die strittige Kreditsicherungsgarantie aufgrund eines allfälligen Konkurrenzverhältnisses zu Bahnunternehmen ausserhalb des Bezirks bzw. der Gemeinde die Wirtschaftsfreiheit verletzen würde (Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.7. Insgesamt verstossen die strittigen Initiativen nicht gegen übergeordnetes Recht.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Die Beschwerdegegner stellen keinen Antrag auf Parteientschädigung; da sie nicht anwalt lich vertreten sind und auch keinen besonderen Aufwand geltend machen, steht ihnen praxisgemäss auch keine Parteientschädigung zu (vgl. BGE 133 III 439 E. 4 S. 446 und 129 V 113 E. 4.1 S. 116).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Schwyz, dem Bezirksrat Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. März 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax