Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_370/2025
Urteil vom 5. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Merz,
nebenamtliche Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Frau B.________,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Stephan Kratzer, c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst,
Bau-, Planungs- und Umweltkommission
der Stadt Grenchen, Dammstrasse 14, 2540 Grenchen,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Baubewilligung Mobilfunkantenne,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 20. Mai 2025 (VWBES.2024.206).
Sachverhalt
A.
Am 21. Oktober 2021 reichte die Swisscom (Schweiz) AG bei der Baudirektion der Stadt Grenchen ein Gesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage (mit Mast, Systemtechnik und Antennen) auf dem Grundstück GB Grenchen Nr. 7474 ein. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2022 erteilte die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen dem Vorhaben unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung. Die Einsprache von A.________ und Mitunterzeichnenden wies sie ab, soweit sie darauf eintrat.
B.
Eine dagegen von A.________ und anderen Personen erhobene Beschwerde hiess das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn (BJD) teilweise gut. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies seinerseits die von A.________ dagegen gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 20. Mai 2025 ab.
C.
Dagegen führt A.________ am 27. Juni 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwerde sei ausserdem die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Beschwerdegegnerin beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die kommunalen und kantonalen Behörden haben sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den angefochtenen Entscheid in seiner Stellungnahme vom 16. Oktober 2025 als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. Am 15. Januar 2026 hat sodann das Bundesamt für Kultur (BAK) Stellung genommen. Es hält den angefochtenen Entscheid für willkürlich sowohl bezüglich des fehlenden Einbezugs der kantonalen Fachstelle wie auch bezüglich der Interessenabwägung. Die Vorinstanz hat daraufhin nochmals Stellung genommen.
Die Beschwerdeführerin hat repliziert.
D.
Mit Präsidialverfügung vom 24. Juli 2025 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Im Übrigen wies es das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Partei vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Im Übrigen legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung von Art. 7 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) geltend. Ihr zufolge hätte die Baubewilligungsbehörde das Amt für Raumplanung des Kantons Solothurn als kantonale Fachstelle für die Beurteilung miteinbeziehen müssen.
3.1. Gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG haben die Kantone bei der Erfüllung von Bundesaufgaben dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).
Kann bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten; die Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder EKD erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1 NHG). Die kantonalen Fachstellen nehmen diese Beurteilung im Rahmen ihrer Mitwirkung wahr (Art. 2 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 [NHV; SR 451.1]). Die Kantone sorgen für deren Mitwirkung (Art. 2 Abs. 3 NHV).
Art. 7 NHG stellt keine blosse Ordnungsvorschrift dar. Sind die Voraussetzungen erfüllt, ist eine Begutachtung durch die ENHK bzw. EKD vorgeschrieben (Urteile 1C_50/2023 vom 19. März 2024 E. 2.1; 1C_409/2008 vom 8. April 2009 E. 4.3, nicht publ. in: BGE 135 II 238; 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.2; bei Solaranlagen als Bundesaufgabe vgl. Urteil 1C_153/2025 vom 5. Januar 2026, zur Publikation vorgesehen). Durch Art. 7 NHG verpflichtet sind dabei nicht nur die eidgenössischen Kommissionen, sondern auch die Fachstellen, die über die Erforderlichkeit eines Gutachtens entscheiden und die Entscheidbehörden, die ein Gutachten einholen müssen. Erachtet die Fachstelle ein Gutachten für erforderlich, so sind die kantonalen Entscheidbehörden verpflichtet, dieses einzuholen. Davon kann nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG klarerweise nicht vorliegen (Urteile 1C_50/2023 vom 19. März 2024 E. 2.1; 1C_315/2022 vom 10. November 2023 E. 5.3.1 mit Hinweis). Auf den Einbezug einer kantonalen Fachstelle kann somit nur dann verzichtet werden, wenn eine Beeinträchtigung eines Inventar-Objekts durch ein Bauvorhaben offensichtlich ausgeschlossen werden kann (Urteil 1C_50/2023 vom 19. März 2024 E. 2.4.4).
3.2. Die Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage ist, auch innerhalb der Bauzone, eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG, weshalb die zuständigen Behörden zur Schonung der in Art. 3 Abs. 1 NHG genannten Schutzobjekte und zur ungeschmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventar-Objekten nach Art. 6 NHG verpflichtet sind (BGE 131 II 545 E. 2.2; Urteile 1C_50/2023 vom 19. März 2024 E. 2.2; 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 7.2). Ebenso ist in diesem Fall Art. 7 NHG zu berücksichtigen (1C_50/2023 vom 19. März 2024 E. 2.2).
3.3. Das vorliegend strittige Bauprojekt sieht den Neubau einer Mobilfunkanlage auf GB Grenchen Nr. 7474 vor. Grenchen ist seit dem 1. Mai 2012 als verstädtertes Dorf im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung der Schweiz ISOS verzeichnet (Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Das Ortsbild von Grenchen zeichnet sich durch bescheidene Lagequalitäten (X/), hohe/bemerkenswerte räumliche Qualitäten (XX/) sowie besondere architektonische Qualitäten (XXX) aus.
Die Mobilfunkanlage ist in der Umgebungszone (U-Zo) XI geplant, die in der Ortsbildaufnahme ISOS folgendermassen beschrieben wird: "Breitenfeld, südliche Hälfte: Wohn- und Industriequartier am Hang oberhalb der Bahnlinie, ungeordnete Bebauung, vorwiegend 2. H. 20. Jh., entlang der Moosstrasse ältere Restbebauung". Die U-Zo XI weist eine gewisse (/) Bedeutung für das Ortsbild von Grenchen auf, gilt als "empfindlicher Teil des Ortsbildes" (Aufnahmekategorie "b") und ist mit dem Erhaltungsziel "b" aufgeführt. Dies bedeutet, dass jene Eigenschaften, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind, erhalten werden müssen.
In einem Abstand von 50 m zur projektierten Mobilfunkanlage, die eine Höhe von 25 Metern aufweisen soll, befindet sich das Mösliviadukt, welches im ISOS wie folgt beschrieben wird: "Mösliviadukt unterhalb des Nordbahnhofs, 288 m lang, mit 14 Hausteinbögen aus gelblichgrauem Jurakalkstein, über der Bielstrasse Eisenfachwerkträger, anschliessend Trassee auf Bahndamm, eröffnet 1915". Es ist als Einzelelement 0.0.36 im ISOS verzeichnet und weist eine besondere (X) Bedeutung für das Ortsbild von Grenchen auf. Gemäss ISOS zählt es zu den eindruckvollsten Bauwerken der Stadt und ist mit dem Erhaltungsziel "A" belegt. Für dieses Erhaltungsziel gilt die integrale Substanzerhaltung.
3.4. Die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen hat das Bauvorhaben bewilligt, ohne dieses der solothurnischen kantonalen Fachstelle i.S.v. Art. 25 Abs. 2 NHG zu unterbreiten. Es stellt sich die Frage, ob sie dazu verpflichtet gewesen wäre.
3.4.1. Das Verwaltungsgericht erachtete eine Beurteilung der Wirkung der Antenne auf die Umgebung bzw. auf das Schutzobjekt durch eine Fachstelle für Denkmalpflege nicht als erforderlich. Es führte aus, allein der Umstand, dass aus gewissen Perspektiven ein geschütztes Objekt zusammen mit der geplanten Mobilfunkantenne wahrgenommen werde, bedeute nicht, dass diese das Schutzobjekt massgeblich beeinträchtige. Das Mösliviadukt sei ein mächtiges Bauwerk, wodurch die Mobilfunkantenne dieses nicht in den Hintergrund treten lasse. Dies umso weniger, als dass sich in der Umgebung des Viadukts andere Bauten befinden würden. Zudem seien auf dem Viadukt visuell gut wahrnehmbare, vertikale Fahrleitungsmaste vorhanden, welche die Mobilfunkantenne unauffälliger in Erscheinung treten lassen würden. Der geplanten Mobilfunkanlage komme daher lediglich eine untergeordnete zusätzliche Wirkung zu und sie füge sich in die in ihrer unmittelbaren Umgebung liegenden, bereits bestehenden Bauten ein, welche nicht homogen seien. Sie sei denn auch nicht als überdimensionierte Baute zu qualifizieren. Eine optische Zweiteilung des Viadukts sei nicht auszumachen. Inwiefern die Mobilfunkanlage das Schutzziel des Mösliviadukts bzw. dessen Umgebung tangiere oder beeinträchtige, sei nicht ersichtlich. Das BJD habe auch keine vertiefte Interessenabwägung vornehmen müssen. Im Übrigen käme die Rückweisung der Sache einem formellen Leerlauf gleich, da vorliegend die Interessen an einer konzessionskonformen Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen offensichtlich überwiegen würden.
3.4.2. Das BAK führt in seiner Stellungnahme aus, die solothurnischen Gemeinden seien kraft kantonalem Richtplan verpflichtet, Baugesuche, welche kantonal geschützte Objekte oder Ortsbilder betreffen, der zuständigen kantonalen Fachstelle zu unterbreiten. Um die Eingriffsintensität eines Bauvorhabens zu ermitteln, brauche es eine Beurteilung im Einzelfall, bei der die ISOS-Erhaltungsziele und der aktuelle Zustand des Ortsbilds berücksichtigt würden. Vorliegend sei das Baugesuch somit zu Unrecht nicht der für den Ortsbildschutz zuständigen kantonalen Fachstelle unterbreitet worden. Der angefochtene Entscheid erscheine als willkürlich.
3.5. Gemäss der oben zitierten Rechtsprechung muss bei der Frage, ob eine kantonale Fachstelle beigezogen werden muss, nicht bereits abgeklärt werden, ob die geplante Baute ein Schutzobjekt beeinträchtigt, sondern lediglich, ob eine Beeinträchtigung der Schutzziele offensichtlich ausgeschlossen bzw. verneint werden kann. Die Vorinstanz setzte sich ausführlich mit der Erscheinung der Mobilfunkantenne in der unmittelbaren Umgebung und auch mit dem Mösliviadukt auseinander. Dabei beantwortet sie zwar die Frage, ob die Mobilfunkantenne aus ihrer Sicht eine Beeinträchtigung darstellt, nicht jedoch die Frage, ob eine Beeinträchtigung des Schutzobjekts offensichtlich ausgeschlossen bzw. verneint werden kann.
Vorliegend ist die Mobilfunkantenne zwar in der U-Zo XI geplant, die mit dem Erhaltungsziel "b" im ISOS aufgeführt wird. Sie tritt jedoch, wie die Vorinstanz ausführt, aus gewissen Perspektiven mit dem Mösliviadukt in Erscheinung. Für dieses Einzelobjekt mit besonderer Bedeutung für das Ortsbild von Grenchen gilt das Erhaltungsziel "A", d.h. die integrale Substanzerhaltung. Es mag zutreffen, dass das Mösliviadukt ein mächtiges Bauwerk ist und auch andere vertikale Bauten (Fahrleitungsmaste) auf dem Viadukt sichtbar sind. Dies schliesst jedoch eine Beeinträchtigung des Mösliviadukts nicht offensichtlich und von vornherein aus. Es erscheint im Gegenteil sogar evident, dass eine Beeinträchtigung durch eine Mobilfunkanlage namentlich nicht schon deshalb ausgeschlossen werden kann, weil das geschützte Objekt ein grosses Bauwerk ist. Auch sind Fahrleitungsmasten nicht ohne Weiteres mit einer Mobilfunkanlage gleichzusetzen, zumal die erstgenannten Masten als Bestandteil der geschützten Eisenbahnbrücke angesehen werden könnten. Das müssen erstmal die Fachstellen beurteilen.
3.6. Die Vorinstanz bringt noch vor, eine Rückweisung käme einem prozeduralen Leerlauf gleich, da vorliegend die Interessen an einer konzessionskonformen Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen offensichtlich überwiegen würden. Dabei übersieht sie jedoch, dass Art. 7 NHG keine Ausnahmen vorsieht bei der Verpflichtung, die kantonale Fachstelle beizuziehen, z.B. bei überwiegenden öffentlichen Interessen an der Erstellung einer Baute. Einziges Kriterium ist dabei die Frage, ob eine Beeinträchtigung von vornherein ausgeschlossen werden kann oder nicht. Eine Heilung dieses Verfahrensfehlers ist nicht vorgesehen, weder vom Gesetz selbst noch von der Rechtsprechung. Im Übrigen gründet die Ansicht, es käme zu einem prozeduralen Leerlauf, auf der Überzeugung, Schutzobjekte würden vorliegend nicht beeinträchtigt. Dies wiederum ist ja aber jene Frage, die zuerst von der kantonalen Fachstelle behandelt werden muss.
Die Bewilligungsbehörde wird sodann eine umfassende und sorgfältige Interessenabwägung durchführen müssen. Ob die Beeinträchtigung geringfügig oder schwer wiegt, stellt dabei nur ein Abwägungselement dar. Es kommt zudem auf den Zustand der Netzabdeckung im betreffenden Gebiet an; ebenso auf die Frage, welche Verbesserung der Abdeckung die streitige Anlage bringen würde. Sofern das Gebiet bereits über eine an sich genügende Abdeckung verfügt, wird das (nationale) Interesse an der Errichtung einer neuen Anlage weniger Gewicht haben (vgl. Urteile 1C_361/2023 und 1C_362/2023 beide vom 8. Oktober 2024, jeweils E. 4). Zu berücksichtigen ist auch, ob Alternativstandorte geprüft wurden und warum diese nicht in Betracht kommen sollten (vgl. Urteile 1C_527/2023 und 1C_542/2023 beide vom 8. Oktober 2024, jeweils E. 2.5.3). Die Vorinstanz hat zu all diesen Fragen keine Feststellungen getroffen.
Im diesem Zusammenhang verweist das Bundesgericht auch auf zwei Grundsatzdokumente der EKD vom 22. Juni 2018 mit den Titeln "Mobilfunkanlagen und Baudenkmäler" sowie "Schutz der Umgebung von Denkmälern" hin, welche die Vorinstanzen nicht erwähnt haben (vgl. auch Urteile 1C_361/2023 und 1C_362/2023 vom 8. Oktober 2024, je E. 4.2.2; 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 5.1). Im ersten Dokument heisst es (unter Ziff. 4), es sei zu vermeiden, Mobilfunkanlagen an Baudenkmälern oder in ihrer Umgebung anzubringen. Um Beeinträchtigungen von Denkmälern und ihrer Umgebung durch Mobilfunkanlagen zu vermeiden, sind alternative Standorte ausserhalb der Schutzobjekte und ihres Wirkungsbereichs zu evaluieren. Wenn solche Möglichkeiten bestehen, ist ihnen im Interesse des Denkmalschutzes der Vorzug zu geben. Ist dies nicht möglich, sind die Interessen der technisch erforderlichen Installation und des Denkmalschutzes sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Im zweiten Dokument der EKD wird (in Ziff. 4) erklärt, Umgebungsschutz bedeute, das Zusammenwirken von Denkmal und Umgebung zu erhalten, gegebenenfalls zu stärken und zu verbessern. Veränderungen der Umgebung sollen das Wesen und die Eigenart von Denkmal und Umgebung bewahren und nicht beeinträchtigen.
3.7. Zusammengefasst kann eine Beeinträchtigung eines Inventar-Objekts durch die geplante Mobilfunkantenne vorliegend nicht offensichtlich ausgeschlossen werden. Im unterlassenen Einbezug des Amts für Raumplanung des Kantons Solothurn als Fachstelle i.S.v. Art. 25 Abs. 2 NHG liegt somit eine Verletzung von Art. 7 NHG. Diese wird beurteilen müssen, ob und inwiefern die geplante Mobilfunkantenne tatsächlich Schutzobjekte beeinträchtigt und ob allenfalls ein Gutachten der ENHK oder der EKD einzuholen ist. Anschliessend wird die Bewilligungsbehörde die Abwägung im obigen Sinn neu durchführen müssen. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen. Auf eine Prüfung der weiteren Rügen der Beschwerdeführerin kann unter diesen Umständen verzichtet werden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit an die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht wird die Kosten und Entschädigungen der vorinstanzlichen Verfahren neu verlegen müssen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Stadt Grenchen sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelte (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat die nicht anwaltlich, aber qualifiziert vertretene Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG und Art. 9 des Reglements vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3]).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 20. Mai 2025 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen zurückgewiesen. Für die Neufestsetzung der Kosten und Entschädigungen in den vorinstanzlichen Verfahren wird die Sache an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Dillier