Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_364/2022
Urteil vom 15. Dezember 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Bereich Administrativmassnahmen,
Lessingstrasse 33, 8090 Zürich.
Gegenstand
Vorsorglicher Entzug des Führerausweises,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, vom 11. Mai 2022 (VB.2022.00078).
Sachverhalt
A.
A.________ wurde der Führerausweis seit dem Jahr 2013 wegen fehlender Fahreignung aufgrund einer Drogenproblematik mehrfach entzogen. Mit Verfügung des Strassenverkehrsamtes des Kantons Zürich vom 21. Juli 2020 wurde die letzte Entzugsverfügung vom 17. August 2015 aufgehoben und die Einhaltung der Betäubungsmittelabstinenz sowie die Durchführung einer Kontrolluntersuchung im Dezember 2020 angeordnet.
Anlässlich dieser Kontrolluntersuchung, welche mittels Haaranalyse erfolgte, stellte das Institut für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRMZ) im Bericht vom 15. Dezember 2020 bei A.________ erhöhte Werte von Kokain und Kokainabbauprodukten fest. Am 15. Juli 2021 unterzog sie sich beim Begutachtungszentrum Verkehrsmedizin Zürich (bvzm) einer Verlaufskontrolle. Dabei wurde im Rahmen der chemisch-toxikologischen Haaruntersuchung durch das IRMZ erneut Kokain nachgewiesen. Gestützt auf die festgestellten Werte kam das bvzm im verkehrsmedizinischen Bericht vom 23. August 2021 zum Schluss, dass A.________ für den Zeitraum von etwa Anfang Februar bis Anfang Juli 2021 ein Kokainkonsum nachgewiesen werden könne.
Daraufhin entzog das Strassenverkehrsamt A.________ mit Verfügung vom 29. September 2021 vorsorglich den Führerausweis und ordnete gleichzeitig die Abklärung der Fahreignung bei einem Arzt bzw. einer Ärztin der Anerkennungsstufe 4 an. Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses entzog es die aufschiebende Wirkung.
B.
Dagegen erhob A.________ am 10. Oktober 2021 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 13. Januar 2022 ab, soweit sie darauf eintrat, und entzog dem Lauf der Rekursfrist und einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde von A.________ mit Urteil vom 11. Mai 2022 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 13. Juni 2022 beantragt A.________ sinngemäss, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und von einem vorsorglichen Führerausweisentzug sei abzusehen. Weiter richtet sich die Beschwerde gegen die Anordnung der Abklärung ihrer Fahreignung bei einem Arzt bzw. einer Ärztin der Anerkennungsstufe 4. Am 8. Juli 2022 hat A.________ einen "Nachtrag" zu ihrer Beschwerde eingereicht.
D.
Das Strassenverkehrsamt und das zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Strassen (ASTRA) beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Sicherheitsdirektion hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde nach Art. 82 ff. BGG offen; ein Ausnahmegrund ist nicht gegeben (Art. 83 BGG). Die kantonalen Instanzen haben der Beschwerdeführerin den Ausweis vorsorglich entzogen und eine verkehrsmedizinische Begutachtung angeordnet. Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren damit nicht ab; er stellt einen Zwischenentscheid dar, der nach der Rechtsprechung anfechtbar ist, da er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs 1 lit. a BGG bewirkt (BGE 122 II 359 E. 1b; Urteile 1C_167/2020 vom 11. Januar 2021 E. 1.1; 1C_285/2018 vom 12. Oktober 2018 E. 1). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als vom vorsorglichen Führerausweisentzug und der angeordneten verkehrsmedizinischen Begutachtung direkt Betroffene zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
2.
Nicht restlos klar ist, ob die Beschwerdeführerin an ihrem Antrag auf Schadenersatz gegenüber dem Strassenverkehrsamt in der Höhe von Fr. 500'000.-- vor Bundesgericht weiterhin festhält. Wie die kantonalen Vorinstanzen zu Recht festgestellt haben, könnte auf einen solchen Antrag mangels sachlicher Zuständigkeit aber ohnehin nicht eingetreten werden, da sich das entsprechende Verfahren nach dem Haftungsgesetz des Kantons Zürich vom 14. September 1969 (LS 170.1) richtet.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz hätte ihren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht abweisen dürfen und macht damit sinngemäss eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verleiht der Sicherungsentzug gemäss Art. 16d SVG (SR 741.01) grundsätzlich keinen Anspruch auf eine öffentliche mündliche Verhandlung, ausser wenn der Führerausweis wie bei Berufschauffeuren und -chauffeurinnen unbedingt zur Berufsausübung notwendig ist und somit zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Disposition stehen (BGE 122 II 464 E. 3b und c; Urteile 1C_599/2019 vom 4. November 2020 E. 5.1 mit Hinweisen; 1C_520/2016 vom 16. Februar 2017 E. 3.2).
Die Beschwerdeführerin bringt ohne nähere Erläuterungen vor, vor dem ersten Führerausweisentzug beruflich stets Tätigkeiten ausgeübt zu haben, bei welchen sie vielseitige Aufgaben im Zusammenhang mit dem Führen von Fahrzeugen wahrgenommen habe, insbesondere als Chauffeurin in den Bereichen Transport, Baustellenmanagement, Reinigung und Security. Damit legt sie jedoch nicht substanziiert dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Führerausweis für sie ähnlich wie für eine Berufschauffeurin unbedingt zur Berufsausübung notwendig sein soll. Folglich kann die Beschwerdeführerin aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK keinen Anspruch auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung vor der Vorinstanz ableiten. Der Vorinstanz kann somit keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorgeworfen werden, indem sie ihren diesbezüglichen Antrag abgewiesen hat.
4.
Der vorsorgliche Führerausweisentzug gemäss Art. 30 der Verordnung vom 27. Oktober 1978 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) stellt eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von Art. 98 BGG dar (vgl. Urteile 1C_585/2019 vom 17. November 2020 E. 2; 1C_541/2019 vom 10. März 2020 E. 3 mit Hinweisen). In Beschwerden gegen solche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden; demzufolge findet Art. 106 Abs. 2 BGG auch hier Anwendung und das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (BGE 143 II 283 E. 1.2.2 mit Hinweisen).
Sodann braucht angesichts der Dringlichkeit des Massnahmeverfahrens eine umfassende Auseinandersetzung mit sämtlichen Gesichtspunkten, die für oder gegen einen Sicherungsentzug sprechen, erst im anschliessenden Hauptverfahren zu erfolgen (BGE 141 II 220 E. 3.1.1; BGE 125 II 492 E. 2b mit Hinweis). Derartige provisorische Anordnungen beruhen regelmässig auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Der Entscheid ergeht aufgrund der vorhandenen Akten und ohne weitere Beweiserhebungen, allenfalls mit Ausnahme eines liquiden Urkundenbeweises (vgl. Urteile 1C_167/2020 vom 11. Januar 2021 E.1.2; 1C_585/2019 vom 17. November 2020 E. 2).
5.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz hätte nicht auf die angeblich fehlerhafte Haaranalyse abstellen dürfen, und behauptet, noch nie in ihrem Leben Drogen konsumiert zu haben. Das Strassenverkehrsamt sei nicht bereit gewesen, anstelle der Haaranalyse zuverlässige Verfahren zum Vergleich zuzulassen. Es sei ihr aufgrund der Regelung im Kanton Zürich nicht möglich, unabhängige Institute ausserhalb des Kantons Zürich aufzusuchen. Deshalb habe sie in eigener Initiative verschiedene Analysen in Auftrag gegeben; sie reicht die Ergebnisse diverser Urinproben und zweier Haaranalysetests ein. Aus ihren Ausführungen wird aber nicht deutlich, inwiefern der angefochtene Entscheid ihre verfassungsmässigen Rechte verletzen soll; ob ihre Vorbringen den qualifizierten Rügeanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG überhaupt genügen, kann indes mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.
6.
Führerausweise werden entzogen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Dies ist unter anderem der Fall, wenn die Person an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG), wie beispielsweise eine Alkohol-, Betäubungs- und Arzneimittelabhängigkeit (Urteile 1C_248/2011 vom 30. Januar 2012 E. 3.1; 1C_140/2007 vom 7. Januar 2008 E. 2.1). Allgemein darf auf fehlende Fahreignung geschlossen werden, wenn die Person nicht (mehr) in der Lage ist, Drogenkonsum und Strassenverkehr ausreichend auseinanderzuhalten, oder wenn die naheliegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt (BGE 129 II 82 E. 4.1; BGE 127 II 122 E. 3c).
6.1. Wecken konkrete Anhaltspunkte Zweifel an der Fahreignung der betroffenen Person, ist eine verkehrsmedizinische Abklärung anzuordnen (Art. 15d Abs. 1 SVG, Art. 28a Abs. 1 VZV).
6.1.1. Aus den Ausführungen in der Beschwerdeschrift geht nicht klar hervor, wie weit sich die Beschwerdeführerin gegen die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung wehrt. So bleibt unklar, ob sie sich grundsätzlich gegen eine solche Anordnung stellt oder hierfür lediglich ein unabhängiges Institut ausserhalb des Kantons Zürich beauftragen möchte. Soweit es ihr nur darum geht, einen Arzt oder eine Ärztin ausserhalb des Kantons Zürich für die Untersuchung aufzusuchen, ist auf die Beschwerdeantwort des Strassenverkehrsamts vom 11. August 2022 zu verweisen. Darin führt dieses aus, es stehe der Beschwerdeführerin frei, die verkehrsmedizinische Untersuchung bei einer ausserkantonalen Stelle durchzuführen. Auf diese Zusicherung ist das Strassenverkehrsamt zu behaften. Die Beschwerdeführerin hat dabei aber zu beachten, dass die beauftragte Untersuchungsstelle über die Anerkennungsstufe 4, d.h. den Titel "VerkehrsmedizinerIn SGRM" oder einen von der Schweizerischen Gesellschaft für Rechtsmedizin (SGRM) als gleichwertig anerkannten Titel (Art. 5b Abs. 4 VZV), verfügt.
6.1.2. Soweit sich die Beschwerdeführerin grundsätzlich gegen eine verkehrsmedizinische Anordnung stellen sollte, wäre auch diese Beanstandung unbegründet. Bei Verdacht auf Drogenabhängigkeit hat die Entzugsbehörde gegenüber den Betroffenen in aller Regel eine spezialärztliche Begutachtung anzuordnen; nur in Ausnahmefällen, z.B. bei schwerer und offensichtlicher Drogenabhängigkeit, kann sie darauf verzichten (BGE 129 II 82 E. 2.2; 127 II 122 E. 3b; Urteil 1C_282/2007 vom 13. Februar 2008 E. 2.2). Es entspricht einer notorischen Tatsache, dass der Konsum von Kokain schnell zu einer ausgeprägten psychologischen Abhängigkeit führt. Auch wenn ein gelegentlicher Konsum dieser Substanz nicht sofort und mit Sicherheit auf das Vorliegen einer Abhängigkeit schliessen lässt, ist für gewöhnlich ein forensisches Gutachten indiziert (vgl. BGE 120 Ib 305 E. 4c; Urteil 1C_282/2007 vom 13. Februar 2008 E. 2.2, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführerin konnte in der Vergangenheit bereits mehrfach Kokainkonsum nachgewiesen werden und ihr ist deshalb wiederholt der Führerausweis entzogen worden. Aus den Akten geht hervor, dass ursächlich für die erste verkehrsmedizinische Untersuchung eine Meldung der Stadtpolizei Zürich an das Strassenverkehrsamt im Jahr 2013 war, da am Wohnort der Beschwerdeführerin Kokain sichergestellt wurde. Anlässlich der polizeilichen Einvernahme vom 13. August 2013 gestand sie gelegentlichen Konsum von Kokain ein. Ihre jetzige Behauptung, wonach sie noch nie in ihrem Leben Kokain konsumiert habe, ist vor diesem Hintergrund nicht glaubhaft. Es liegen hinreichende Anhaltspunkte vor, welche die Fahreignung der Beschwerdeführerin in Frage stellen. Die angeordnete Fahreignungsuntersuchung hält somit vor dem Recht stand.
6.2. Wird eine verkehrsmedizinische Abklärung angeordnet, ist der Führerausweis gemäss Art. 30 VZV im Prinzip vorsorglich zu entziehen (BGE 127 II 122 E. 5; BGE 125 II 396 E. 3; Urteile 1C_167/2020 vom 11. Januar 2021 E. 2; 1C_184/2019 vom 3. Juni 2019 E. 2.1). Von dieser Regel kann in begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden (Urteile 1C_500/2021 vom 18. August 2022 E. 3.3; 1C_298/2020 vom 1. Februar 2021 E. 5). Aufgrund des grossen Gefährdungspotenzials, welches dem Führen eines Motorfahrzeugs eigen ist, genügen bereits Anhaltspunkte, welche den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für die anderen Verkehrsteilnehmenden erscheinen lassen und ernsthafte Zweifel an seiner Fahreignung erwecken, für den vorsorglichen Entzug des Führerausweises. Der strikte Beweis für die Fahreignung ausschliessende Umstände ist dazu nicht erforderlich (BGE 125 II 492 E. 2b; Urteil 1C_536/2018 vom 30. Januar 2019 E. 3 mit Hinweis).
6.2.1. Die Beschwerdeführerin macht - ohne dies näher zu begründen - geltend, die Haaranalyse, auf welche die Vorinstanz abgestellt habe, sei nicht korrekt durchgeführt worden; diverse Kantone hätten ihre Vorgehensweise und Richtlinien hinsichtlich des Analyseprozesses angepasst. Inwiefern die Haaranalyse vom 15. Juli 2021 fehlerhaft durchgeführt bzw. der Analyseprozess verändert worden sei, geht aus den Eingaben der Beschwerdeführerin hingegen nicht hervor. Damit ist bereits fraglich, ob sie überhaupt der qualifizierten Rügepflicht im Sinne von Art. 106 Abs. 2 BGG nachkommt.
6.2.2. Jedenfalls ist die Kritik der Beschwerdeführerin an der Haaranalyse als Methode zur Überprüfung des Betäubungsmittelkonsums bzw. der Betäubungsmittelabstinenz unbegründet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, anerkennt die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Haaranalyse als geeignetes Mittel sowohl zum Nachweis eines Drogenkonsums als auch der Einhaltung einer Abstinenzverpflichtung (BGE 140 II 334 E. 3; Urteile 1C_519/2019 vom 28. Mai 2020 E. 3.2; 1C_243/2010 vom 10. Dezember 2010 E. 2; vgl. auch SRGM, Arbeitsgruppe Haaranalytik, Bestimmung von Drogen und Medikamenten in Haarproben, Version 2020, abrufbar unter <https://sgrm.ch/de/forensische-chemie-und-toxikologie/toxikologie/uebersicht> [besucht am 30. November 2022]). Die Methode wird in Art. 55 Abs. 7 lit. c SVG denn auch ausdrücklich erwähnt. Die Haaranalytik erlaubt eine Überprüfung des Drogenkonsums über einen längeren Zeitraum und erschwert oder verunmöglicht damit die Umgehung der Kontrollen. Der Nachweis psychotroper Substanzen im Urin ist in der Regel bloss wenige Tage nach dem letzten Konsum möglich, weshalb auch in kurzen Abständen wiederholte Tests nur eine Stichprobenkontrolle darstellen (Urteil 1C_519/2019 vom 28. Mai 2020 E. 3.2; MARKUS BAUMGARTNER, Nachweis des Konsums von psychotropen Substanzen und Alkohol mittels Haaranalytik, in: Therapeutische Umschau 2011, S. 269). Die Vornahme der Haaranalyse ist dafür qualifizierten Labors vorzubehalten. Die von ihnen gefundenen Ergebnisse sind Gutachten, von denen die zuständigen Behörden nicht ohne triftige Gründe abweichen dürfen. Ein Abweichen ist nur zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist (BGE 140 II 334 E. 3; BGE 132 II 257 E. 4.4.1).
6.2.3. Die Vorinstanz durfte auf die forensisch-toxikologische Haaranalyse vom 15. Juli 2021 bzw. den gestützt darauf verfassten Bericht des bvzm vom 23. August 2021, mit welchem ein Kokainkonsum für den Zeitraum von etwa Anfang Februar bis Anfang Juli 2021 nachgewiesen wurde, abstellen. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz davon ausging, die von der Beschwerdeführerin eingereichten Ergebnisse von Urintests (ab Juli 2021) und Haaranalysetests (vom November 2021 und Januar 2022) seien nicht geeignet, die Glaubwürdigkeit der Haaranalyse vom 15. Juli 2021 bzw. des verkehrsmedizinischen Berichts 23. August 2021 zu erschüttern. Dies gilt umso mehr, als die beiden Haaranalysetests des MVZ Labors Krone GbR (vom November 2021 und Januar 2022) ebenfalls einen positiven Kokain-Nachweis belegen. Es ist nicht bundesrechtswidrig, wenn die Vorinstanz den Urintest als ungeeignete Massnahme bezeichnet, die völlige Drogenabstinenz zu belegen (vgl. E. 6.2.2 hiervor). Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Ausführungen die ernsthaften Zweifel an ihrer Fahreignung nicht auszuräumen, weshalb die Vorinstanz nicht nur die Anordnung einer Abklärung der Fahreignung, sondern auch den vorsorglichen Entzug des Führerausweises durch das Strassenverkehrsamt zu Recht bestätigt hat.
7.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt die Beschwerdeführerin, weshalb sie für die Gerichtskosten aufzukommen hat (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zu sprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Bereich Administrativmassnahmen, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Dezember 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dillier