Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_527/2023
Arrêt du 15 octobre 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Hänni.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Jennifer Tapia, avocate,
recourants,
contre
1. Commune de C.________,
représentée par Me Jillian Fauguel, avocate,
2. Préfecture du district de la Broye,
Le Château, case postale 821, 1470 Estavayer-le-Lac,
Objet
École obligatoire - Transport scolaire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, I e Cour administrative, du 18 août 2023 (601 2023 18).
Faits :
A.
A.________ et B.________ sont les parents de D.________, née en 2012, et E.________, née en 2015. La famille est domiciliée à la route U.________ no xxx, à V.________, un hameau situé sur le territoire de la Commune de C.________ (ci-après: la Commune), dans le canton de Fribourg.
D.________ et E.________ sont scolarisées dans le cercle scolaire "F.________", lequel comprend trois écoles réparties dans les villages de W.________ (élèves 1H et 2H, dès 4 ans), X.________ (élèves 3H et 4H) et Y.________ (élèves 5H à 8H, cf. art. 105 al. 2 LTF).
Depuis la rentrée scolaire 2019/2020, les Transports publics fribourgeois se chargent du transport scolaire, qui était précédemment assuré par une société privée, dont le véhicule s'arrêtait au domicile de la famille. Pour prendre le bus, D.________ et E.________ doivent désormais se rendre à pied à l'arrêt officiel "V.________", qui est situé à hauteur du no yyy de la route U.________ à V.________.
Le 29 août 2019, les parents de D.________ et E.________ se sont adressés aux autorités de la Commune pour souligner la dangerosité du trajet sur la route U.________ et leur ont demandé de proposer une solution convenable, indiquant qu'ils véhiculaient désormais leurs filles jusqu'à leur école respective.
Faute de réponse, les parents de D.________ et E.________ ont envoyé, le 10 mai 2021, une seconde lettre à la Commune, dans laquelle ils réclamaient une indemnisation pour le transport de leurs filles à l'école en vertu de la gratuité de l'école obligatoire.
B.
À titre de décision, la Commune a contesté, par courrier du 10 décembre 2021, tout manquement à la loi scolaire, tout en précisant que la route U.________ à V.________ ferait l'objet d'un aménagement.
Le 30 décembre 2021, A.________ et B.________ ont formé un recours auprès de la Préfecture de la Broye.
Dans ses observations devant cette autorité, la Commune a fait valoir qu'il existait un itinéraire alternatif à la route U.________, qui permettait d'aller sans danger du domicile de D.________ et E.________ jusqu'à l'école de Y.________ ou jusqu'à l'arrêt de bus scolaire de ce village.
Par décision du 24 janvier 2023, le Lieutenant de Préfet de la Broye a rejeté le recours. Il a retenu que, selon un rapport du Service de la mobilité du canton de Fribourg (ci-après: le Service de la mobilité) du 7 décembre 2022, le tronçon de route emprunté par les enfants sur la route U.________ pour aller de leur domicile au centre de V.________ était reconnu comme "particulièrement dangereux pour les piétons". Cela étant, dès lors qu'il existait un itinéraire conforme et alternatif au trajet sur la route U.________, les transports par les parents n'ouvraient pas la voie à une indemnité.
Contre la décision du 24 janvier 2023, A.________ et B.________ ont formé un recours auprès de la I e Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal). Ils ont conclu à l'octroi d'une indemnisation kilométrique pour le transport de leurs filles, au remboursement de leurs frais d'accueil extrascolaire, à ce que la Commune soit condamnée à leur verser la somme de 9'143 fr. 20 en raison des frais d'accueil extrascolaire déjà déboursés entre août 2019 et décembre 2022 et à ce que, dès janvier 2023, la Commune prenne en charge directement lesdits frais. Les recourants ont aussi sollicité le renvoi de la cause aux autorités précédentes pour fixation du montant de dédommagement kilométrique (art. 105 al. 2 LTF).
Par arrêt du 18 août 2023, le Tribunal cantonal a rejeté le recours.
C.
A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 18 août 2023, à l'octroi d'un dédommagement kilométrique de 1 fr. par km effectué entre leur domicile et le site scolaire respectif de leurs filles depuis la rentrée 2019 et à tout le moins jusqu'au 31 octobre 2021, ainsi qu'au remboursement de l'intégralité des frais de repas de midi de leurs filles via l'accueil extrascolaire dès la rentrée scolaire d'août 2019, le tout avec intérêt à 5 % l'an dès le 31 décembre 2022, aussi longtemps que les aménagements nécessaires à V.________ ne seront pas achevés. Plus subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause au Tribunal cantonal.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Lieutenant de Préfet de la Broye se réfère intégralement à la décision préfectorale du 24 janvier 2023 et à l'arrêt attaqué. La Commune conclut, sous suite de frais, au rejet du recours dans la mesure de la recevabilité des conclusions. Les recourants ont répliqué, en maintenant leurs conclusions. La Commune a dupliqué. Les recourants ont déposé des observations, auxquelles la Commune a répondu.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1).
1.1. Le litige, qui porte sur le droit à un transport scolaire gratuit, relève du droit public (art. 82 let. a LTF) et ne tombe pas sous le coup des exceptions visées à l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est donc ouverte (cf. arrêts 2C_1022/2021 du 6 avril 2023 consid. 1.1; 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 1.1).
1.2. Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 al. 1 LTF), rendue par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF). Les recourants ont participé à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, qui leur refuse toute indemnisation des frais de véhicule privé et d'accueil extrascolaire de leurs filles depuis la rentrée 2019 (art. 89 al. 1 let. b LTF). Contrairement à ce que prétend la Commune dans sa réponse, le fait que D.________ et E.________ fréquentent actuellement l'école de Y.________, qui est plus proche de leur domicile que les écoles de W.________ et X.________, ne supprime pas l'intérêt actuel au recours. En effet, les recourants contestent l'exigibilité du trajet à pied entre leur domicile et Y.________ en raison de sa prétendue dangerosité, de sorte que, sous cet angle, la distance à parcourir n'a pas d'incidence. En outre, les parents demandent une indemnisation pour les dépenses de transport privé et d'accueil extrascolaire qu'ils ont engagées depuis la rentrée 2019 et non seulement depuis le moment où les filles ont été scolarisées à Y.________ (2021 pour D.________ et 2023 pour E.________, cf.
infra consid. 3.3). Les recourants disposent donc d'un intérêt actuel au recours et il convient d'entrer en matière.
1.3. La Commune conclut à l'irrecevabilité des conclusions en indemnisation, car celles-ci seraient, selon elle, imprécises et nouvelles.
1.3.1. De jurisprudence constante, la partie recourante qui, par son recours, tend à obtenir une somme d'argent doit, sous peine d'irrecevabilité, en principe chiffrer ses conclusions (cf. ATF 137 III 617 consid. 6.1 p. 621; cf. art. 42 LTF). Des conclusions non chiffrées suffisent à condition que la somme à allouer soit d'emblée reconnaissable au regard de la motivation du recours ou de la décision attaquée (cf. ATF 137 III 617 consid. 6.2; 134 III 235 consid. 2). Ce principe vaut non seulement en droit civil, mais aussi en droit public (arrêt 2C_101/2016 du 18 mai 2018 consid. 16.1, non publié in ATF 144 II 246, et les références citées).
Par ailleurs, selon l'art. 99 al. 2 LTF, toute conclusion nouvelle est irrecevable. Il est ainsi exclu de demander davantage ou autre chose que ce qui figure dans les dernières conclusions devant l'autorité précédente (cf. ATF 143 V 19 consid. 1.1; 142 I 155 consid. 4.4.2).
1.3.2. En l'occurrence, devant l'autorité précédente, les recourants n'avaient, s'agissant des frais de transport, pas indiqué quel trajet devait être indemnisé et à quel tarif, mais avaient sollicité un renvoi à l'autorité précédente pour le calcul. Concernant les frais d'accueil extrascolaire, ils avaient conclu à l'octroi d'un montant de 9'143 fr. 20 pour la période allant du mois d'août 2019 au mois de décembre 2022, avec intérêt à 5 % dès le 31 décembre 2022, et à ce que la Commune prenne en charge directement lesdits frais dès janvier 2023.
Devant le Tribunal fédéral, les recourants requièrent l'indemnisation du trajet allant de leur domicile jusqu'aux écoles respectives de leurs filles au tarif d'1 fr. par km. Dès lors qu'ils n'avaient pas précisé de distance et de montant devant l'autorité précédente, cette conclusion ne va pas au-delà de la conclusion antérieure et n'est donc pas contraire à l'art. 99 al. 2 LTF. Elle est par ailleurs suffisamment précise.
S'agissant des frais d'accueil extrascolaire, les recourants concluent devant le Tribunal fédéral à ce que la Commune leur rembourse "l'intégralité des frais de repas de midi de leurs filles via l'accueil extrascolaire dès la rentrée scolaire d'août 2019, le tout avec intérêt à 5 % l'an dès le 31 décembre 2022". Conformément à l'art. 99 al. 2 LTF, les recourants ne peuvent toutefois pas demander plus que ce qu'ils avaient requis devant l'autorité précédente, à savoir 9'143 fr. 20 pour la période allant du mois d'août 2019 au mois de décembre 2022 et, à partir de janvier 2023, la prise en charge des frais d'accueil extrascolaire par la Commune. Sous cette réserve, la conclusion est admissible.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (
2.2. En l'occurrence, les recourants reprochent au Tribunal cantonal une application "erronée" du droit cantonal et une violation du "droit supérieur". Ils citent l'art. 19 Cst. et quelques extraits de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à cette disposition. On peut admettre que le grief tiré de la violation du droit constitutionnel à un enseignement de base suffisant et gratuit est suffisamment motivé. En revanche, l'application du droit cantonal n'a pas à être examinée.
2.3. Dans leur mémoire, les recourants déplorent le fait que le Tribunal cantonal n'ait pas ordonné au Service de la mobilité de rendre un rapport s'agissant du tracé alternatif allant de leur domicile jusqu'à Y.________. Il ressort de l'arrêt attaqué que le Tribunal cantonal a rejeté cette réquisition des recourants par une appréciation anticipée des preuves (consid. 2 p. 4 arrêt attaqué). Si les recourants entendaient contester ce rejet, il leur incombait d'invoquer la violation du droit à l'administration des preuves et d'exposer en quoi le Tribunal cantonal aurait méconnu les droits découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. à cet égard. Le recours ne contient aucune démonstration en ce sens, de sorte que la critique n'a pas à être examinée plus avant.
3.
Le litige porte sur une demande d'indemnisation, fondée sur la garantie de la gratuité de l'école obligatoire (art. 19 Cst.), des frais de transport en véhicule privé et de prise en charge des repas de midi en accueil extrascolaire pour les deux filles des recourants, à partir de la rentrée scolaire 2019.
3.1. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a retenu qu'il n'était pas contesté que le trajet empruntant la route U.________ jusqu'à l'arrêt de bus V.________ était dangereux tant que des aménagements n'étaient pas effectués. Il a toutefois considéré que le trajet alternatif proposé par la Commune, rejoignant l'arrêt de bus ou l'école du village de Y.________ depuis le domicile des recourants, plat et d'une distance maximale d'1,67 km, n'était pas dangereux et ne dépassait pas la distance prévue (2,5 km) par la réglementation cantonale pour ouvrir le droit à la gratuité des transports. Il a partant confirmé la décision du Préfet de la Broye refusant toute indemnisation aux recourants.
3.2. Les recourants arguent que le trajet alternatif proposé par la Commune jusqu'à Y.________ est trop dangereux. Ils font aussi valoir que le trajet alternatif était de toute façon trop long lorsque les filles devaient encore, depuis Y.________, prendre le bus jusqu'aux écoles de W.________ et X.________. Lorsque les filles étaient scolarisées à X.________, les trajets auraient en outre pratiquement réduit à néant le temps de pause de midi, ce qu'ils avaient allégué devant le Tribunal cantonal, mais que celui-ci n'avait pas examiné.
3.3. Le litige porte sur une demande d'indemnisation à partir de la rentrée scolaire 2019. À teneur de la décision de la Préfecture de la Broye figurant au dossier, E.________ et D.________ étaient scolarisées à W.________ et X.________ de 2019 à 2021, puis à X.________ et Y.________ à partir de la rentrée scolaire 2021 (art. 105 al. 2 LTF). Depuis la rentrée scolaire 2023, les deux filles sont à Y.________. Compte tenu des différents sites scolaires fréquentés depuis 2019 et des arguments invoqués, il convient de distinguer ces différentes périodes.
I. Scolarisation à Y.________
4.
Les recourants se plaignent d'arbitraire dans l'établissement des faits.
4.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire (ATF 148 I 160 consid. 3) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2; 137 II 353 consid. 5.1). Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 150 I 50 consid. 3.3.1; 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (art. 99 al. 1 LTF). Les faits notoires ne tombent pas sous la notion de faits nouveaux, puisqu'il n'est pas nécessaire de les alléguer ni de les prouver et le Tribunal fédéral peut les prendre en considération d'office (arrêts 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 6.3; 1C_547/2020 du 15 septembre 2021 consid. 2.1).
4.2. Les recourants reprochent au Tribunal cantonal de ne pas avoir ajouté à la distance d'1,67 km retenue pour le trajet jusqu'à Y.________ les km efforts engendrés par les dénivelés négatifs et positifs du parcours, à savoir 13,40 m. et 28,20 m., donnant ainsi un trajet de 2,086 km. Ils produisent un extrait du site officiel du portail géographique du canton de Fribourg (map.geo.fr.ch). En retenant que le trajet était plat, le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire.
Le Tribunal cantonal n'a pas fait état du dénivelé du parcours jusqu'à Y.________. Le dénivelé négatif n'a toutefois, en principe, pas à être pris en compte pour examiner l'exigibilité d'un trajet scolaire (arrêt 2C_191/2019 du 11 juin 2019 consid. 3.2). Par ailleurs, compte tenu du très faible dénivelé positif mis en exergue par les recourants pour la distance considérée, on ne voit pas que le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire en n'ajoutant pas 28,20 m. au trajet d'1,67 km et en décrivant celui-ci comme plat.
4.3. Les recourants font grief au Tribunal cantonal d'avoir retenu de manière arbitraire que le trajet alternatif jusqu'à Y.________ n'était pas dangereux.
4.3.1. En l'occurrence, les précédents juges ont relevé que le parcours proposé par la Commune était constitué de plusieurs chemins d'améliorations foncières. La première partie était composée d'un chemin desservant le domicile des recourants. Arrivé à la lisière de la forêt, le sol du chemin était en gravier. Une fois la lisière longée, le chemin débouchait sur une route agricole. Peu avant l'entrée du village de Y.________, la route passait à côté d'une exploitation agricole. Dans le village de Y.________, la route traversait un quartier résidentiel puis rejoignait la route principale, laquelle était bordée d'un trottoir et ce jusqu'à l'école de Y.________.
Le Tribunal cantonal a par ailleurs constaté que ce chemin était très peu emprunté par le trafic, même agricole, que la proximité du ruisseau invoquée par les recourants devait être relativisée, car celui-ci ne longeait pas directement le chemin, mais se trouvait dans la forêt, que les gênes occasionnées par la découpe du bois et les travaux n'étaient pas établies et qu'il était peu vraisemblable que le passage d'animaux de rente ait lieu au moment du passage des filles. Il a encore relevé que le chemin avait été retracé par la Commune en 2021, à la demande des recourants. Pour ces motifs, il a conclu à l'absence de dangerosité du parcours.
4.3.2. Les recourants contestent l'appréciation du Tribunal cantonal, en faisant valoir que la circulation est plus dense que retenue, que la vitesse autorisée est de 80 km/h sur une partie du parcours et qu'il n'y a pas de trottoir, pas de marquage au sol et pas d'éclairage public. L'impact des travaux d'amélioration foncière, ainsi que celui de l'activité forestière et agricole auraient en outre été minimisés. Selon eux, malgré la réhabilitation de 2021, le trajet demeurerait dangereux.
Vu la nature des chemins d'améliorations foncières, destinés essentiellement à la circulation agricole, il n'est pas arbitraire de retenir que le trafic routier y est rare. Les recourants relèvent eux-mêmes que la nature de la route ne permet pas le croisement des véhicules, qui doivent se rabattre sur la bordure des champs pour circuler dans les deux sens. Ce n'est donc pas le trajet à privilégier comme automobiliste, d'autant qu'il y a en l'occurrence une route cantonale à proximité. Pour le reste, les recourants se contentent d'affirmations appellatoires s'agissant de la densité du trafic et de la dangerosité liée à l'absence de marquage au sol, de trottoir et d'éclairage public, ce qui est inadmissible devant le Tribunal fédéral. De même, ils substituent leur propre appréciation à celle du Tribunal cantonal en ce qui concerne la nuisance engendrée par les travaux et l'activité forestière et agricole, sans démontrer l'arbitraire de l'arrêt entrepris. Eu égard aux éléments retenus par le Tribunal cantonal, il n'est pas insoutenable de considérer que le trajet alternatif permettant aux filles de se rendre à l'école de Y.________ n'était pas, en tant que tel, dangereux.
4.3.3. Sous le grief tiré d'un établissement arbitraire des faits, les recourants relèvent aussi que le chemin alternatif est soumis à inondation et n'est pas entretenu en hiver. Ils soulignent que le risque de verglas est important et que le plateau de la Broye serait connu pour être une région sujette régulièrement au brouillard en saison froide, à savoir dès l'automne jusqu'aux beaux jours en milieu/fin de printemps.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les données climatologiques, qui figurent sur le site officiel de météosuisse, constituent des faits notoires (cf. arrêt 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 6.3), qui n'ont donc ni à être allégués ni à être prouvés. Cela implique aussi que si l'autorité précédente n'en a pas tenu compte, le Tribunal fédéral peut d'office les prendre en considération (arrêt 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 6.3 en matière de transport scolaire). Il ne faut toutefois pas perdre de vue que le Tribunal fédéral n'est pas une instance d'appel (cf. supra consid. 4.1; arrêt 2C_440/2023 du 13 février 2024 et les arrêts cités). Il n'a pas à examiner pour la première fois des éléments de fait qui n'ont pas été évoqués dans la procédure précédente. En l'occurrence, les recourants ne dénoncent pas un établissement des faits arbitraire par le Tribunal cantonal s'agissant des conditions météorologiques, en particulier du verglas et du brouillard en hiver, mais allèguent pour la première fois devant le Tribunal fédéral que ces facteurs rendent le trajet alternatif dangereux en hiver. Une telle manière de faire est inadmissible et il n'y a pas lieu de traiter cette question plus en détail. Quant aux inondations, les recourants se contentent d'affirmations appellatoires, sans démontrer en quoi le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire en relativisant le danger lié au ruisseau parce que celui-ci ne longe pas directement le chemin. Les photographies du chemin inondé à quelques reprises entre le 14 novembre 2023 et le 12 décembre 2023 sont en outre postérieures à l'arrêt attaqué et constituent donc des pièces nouvelles irrecevables (art. 99 al. 1 LTF).
4.4. Sur le vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, le grief tiré d'un établissement des faits arbitraire est rejeté. Dans ce qui suit, le Tribunal fédéral se fondera uniquement sur les faits constatés dans l'arrêt attaqué.
5.
Citant l'art. 19 Cst., les recourants estiment avoir droit à une indemnisation pour leurs frais de véhicule privé pour amener leurs filles jusqu'à l'école de Y.________, ainsi que des frais pour les repas de midi en accueil extrascolaire.
5.1. Le droit fondamental à un enseignement de base suffisant et gratuit est garanti par l'art. 19 Cst., en liaison avec l'art. 62 al. 2 Cst. En principe, l'enseignement doit être dispensé au lieu de domicile de l'élève. Le fait que le lieu de domicile et le lieu où se trouve l'école soient différents ne doit pas conduire à une restriction du droit au sens de l'art. 19 Cst.; la distance physique entre ces deux lieux ne doit en effet pas compromettre la finalité d'un enseignement de base suffisant (cf. ATF 140 I 153 consid. 2.3.3; 133 I 156 consid. 3.1; 129 I 12 consid. 4.2; arrêt 2C_111/2024 du 27 septembre 2024 consid. 4.2). La garantie de la gratuité de l'enseignement prévue à l'art. 19 Cst. donne donc droit à la prise en charge des frais de transport pour le trajet entre le domicile et l'école (arrêt 2C_111/2024 du 27 septembre 2024 consid. 4.3), lorsque ce trajet scolaire est excessivement long ou dangereux et que l'on ne peut raisonnablement attendre de l'enfant qu'il le fasse (ATF 149 I 282 consid. 3.5.3; 140 I 153 consid. 2.3.3;
133 I 156 consid. 3.1; arrêt 2C_111/2024 du 27 septembre 2024 consid. 4.2). L'exigibilité d'un trajet se détermine non seulement en fonction de la longueur et praticabilité du chemin (nature du chemin, dangers, dénivelé), mais aussi de l'âge et de la constitution des enfants concernés (arrêts 2C_495/2007 du 27 mars 2008 consid. 2.2; 2P.101/2004 du 14 octobre 2004 consid. 4.1; cf. HERBERT PLOTKE, Aktuelle Aspekte der Schulpflicht, ZBl 121/2020, p. 599 ss, p. 608 s.).
S'agissant de la longueur du trajet, une distance à parcourir à pied entre 1,5 et 3 km, en fonction de facteurs tels que le dénivelé ou les conditions météorologiques, pour une durée de marche d'environ 40 minutes, est en règle générale considérée comme étant acceptable, alors qu'une distance ou une durée de marche supérieurs ne l'est en principe pas (cf. arrêts 2C_445/2020 du 16 mars 2021 consid. 5.2; 2C_191/2019 du 11 juin 2019 consid. 3.2; 2C_433/2011 du 1er juin 2012 consid. 3 et 4; 2C_495/2007 du 27 mars 2008 consid. 2.3; 2P.23/2003 du 28 mai 2003 consid. 3.3 et les arrêts cités). Le temps de trajet en bus scolaire compte dans le temps de trajet global; il ne s'agit pas de temps de repos (arrêts 2C_780/2022 du 1er juin 2023 consid. 3.3; 2C_414/2015 du 12 février 2016 consid. 4.4.4; 2C_495/2007 du 27 mars 2008 consid. 2.3). Dans l'appréciation du caractère exigible d'un trajet, il convient aussi de tenir compte du temps restant pour les pauses de midi (cf. arrêt 2C_780/2022 du 1er juin 2023 consid. 1.2, 3.4). En principe, le temps de pause de midi restant ne devrait pas être inférieur à 40 minutes (arrêts 2C_191/2019 du 11 juin 2019 consid. 3.2; 2C_1143/2018 du 30 avril 2019 consid. 2.4.4; 2C_838/2017 du 22 février 2018 consid. 4.3), mais une pause de midi de 30 minutes peut, selon les circonstances, être acceptable (arrêt 2C_780/2022 du 1er juin 2023 consid. 4.4).
En ce qui concerne la dangerosité, un droit à des transports gratuits existe lorsqu'un chemin est
régulièrement impraticable (cf. arrêt 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 6.3). Le droit peut être limité à la période concernée par le danger (cf. arrêt 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 6.5 et 6.7 à propos de conditions météo).
5.2. Les communes possèdent une marge d'appréciation dans la fixation des modalités d'organisation du transport (collectivité publique ou privés). L'autorité peut s'acquitter de son obligation en remboursant les frais de billets de transport ou en mettant en place un service de bus scolaire ou de taxi scolaire (ATF 140 I 153 consid. 2.3.3). Elle peut toutefois aussi demander aux parents (ou à d'autres tiers autorisés) d'organiser le transport scolaire de leurs enfants, dans la mesure où ce transport est possible et raisonnable pour eux et où les frais y relatifs sont remboursés (arrêt 2C_433/2011 du 1er juin 2012 consid. 4.3). Quant au transport scolaire de la pause de midi, celui-ci peut être remplacé par un déjeuner organisé par l'école (ATF 140 I 153 consid. 2.3.3; 133 I 156 consid. 3.1; arrêts 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 5.1; 2C_733/2018 du 11 février 2019 consid. 5.2.1 et les arrêts cités).
5.3. Selon l'art. 17 al. 1 de loi cantonale fribourgeoise sur la scolarité obligatoire du 9 septembre 2014 (LS/FR; RSF 411.0.1), les élèves ont droit à un transport scolaire gratuit lorsque la distance à parcourir entre le lieu de domicile ou de résidence habituelle et le lieu de scolarisation, la nature du chemin et des dangers qui y sont liés, l'âge et la constitution des élèves le justifient.
D'après le règlement d'application de la loi sur la scolarité obligatoire du 19 avril 2016 (RLS/FR; RSF 411.0.11), le droit à un transport gratuit (art. 10 RLS/FR) est reconnu si l'élève doit parcourir, pour se rendre de son lieu de domicile ou de sa résidence habituelle à son établissement, une distance d'au moins: a) 2,5 km, à l'école primaire; b) 4 km à l'école du cycle d'orientation (art. 11 al. 1 RLS/FR). La longueur du trajet est calculée depuis le domicile ou la résidence habituelle de l'élève jusqu'à son lieu d'enseignement principal suivant l'itinéraire piétonnier le plus court (art. 11 al. 2 RLS/FR). Par ailleurs, un transport d'élèves est reconnu, sans égard à la distance à parcourir, si, sur le chemin du domicile ou de la résidence habituelle à l'établissement, la circulation piétonnière est particulièrement dangereuse (art. 14 al. 1 RLS/FR).
5.4. En l'espèce, les précédents juges ont retenu, sans arbitraire, que le trajet proposé par la Commune pour se rendre au village de Y.________ et à l'école qui s'y trouve avait une distance maximale d'1,67 km. Cette distance est inférieure aux 2,5 km ouvrant le droit à un transport gratuit selon le droit cantonal fribourgeois. À une vitesse de 3 à 3,5 km/h, elle se parcourt en une trentaine de minutes, ce qui est tout à fait acceptable au regard des exigences de la jurisprudence fédérale, étant en sus relevé qu'à l'école de Y.________ les enfants ont déjà 8 ans. La pause de midi, de 2 heures à teneur du dossier, n'est par ailleurs pas excessivement raccourcie par ces trajets. Les recourants ne l'ont d'ailleurs pas prétendu en lien avec la scolarisation à Y.________. Dans ces conditions, un droit à un transport gratuit (public ou privé) ou à la prise en charge des repas de midi en accueil extrascolaire pour les périodes de scolarisation à Y.________ ne pourrait entrer en considération que si le trajet à pied jusqu'à Y.________ était considéré comme dangereux. Or, à cet égard, le Tribunal cantonal a retenu, sans arbitraire, que le trajet proposé par la Commune n'est pas dangereux (cf.
supra consid. 4.3).
Comme il existe un parcours praticable à pied sans danger et n'impliquant pas un temps de trajet excessif pour se rendre à l'école de Y.________, le Tribunal cantonal n'a pas violé l'art. 19 Cst. en confirmant la décision de la Préfecture de la Broye du 24 janvier 2023 refusant une indemnisation des frais de transport et une prise en charge des frais d'accueil extrascolaire à partir du moment où les filles des recourants ont fréquenté l'école de Y.________.
II. Scolarisation à W.________ et X.________
6.
Les recourants dénoncent une violation de leur droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.). Ils citent aussi l'art. 112 LTF. Ils reprochent au Tribunal cantonal de ne pas avoir examiné le trajet global jusqu'aux écoles de W.________ et X.________, en ajoutant au trajet menant jusqu'à Y.________ le temps d'attente du bus, le trajet en bus, puis le parcours à pied jusqu'aux écoles. Ils font également grief aux précédents juges de ne pas s'être prononcés sur leur critique relative au temps de pause de midi restant à leurs filles, pratiquement réduit à néant selon eux. Ils font aussi valoir que le Tribunal cantonal n'a pas examiné la dangerosité du chemin alternatif avant la réhabilitation de 2021.
6.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin non seulement que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, mais aussi pour que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 135 V 65 consid. 2.6; 134 I 83 consid. 4.1). Cette obligation est notamment concrétisée à l'art. 112 al. 1 let. b LTF, d'après lequel les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral doivent indiquer les motifs déterminants de fait et de droit. L'état de fait sur lequel l'autorité se fonde et le raisonnement juridique qui a été suivi doivent ressortir clairement de la décision (cf. ATF 141 IV 244 consid. 1.2.1; 138 IV 81 consid. 2.2; 135 II 145 consid. 8.2). Si la décision attaquée ne satisfait pas à ces exigences, le Tribunal fédéral peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler (art. 112 al. 3 LTF). Le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision (ATF 148 III 30 consid. 3.1). Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 134 I 83 consid. 4.1 et les arrêts cités). La motivation peut au demeurant être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt 2C_414/2022 du 12 juillet 2023 consid. 4.1 et les arrêts cités).
6.2. En l'occurrence, on comprend implicitement à la lecture de l'arrêt entrepris que les écoles de W.________ et X.________ sont plus éloignées du domicile des recourants que l'école de Y.________ et que D.________ et E.________ devaient prendre un bus pour s'y rendre. Le Tribunal cantonal n'a cependant pas procédé à un examen distinct des prétentions des recourants selon les périodes de scolarisation en cause et l'âge des enfants. Pour toute motivation, il a mentionné que le trajet menant à l'arrêt de bus V.________, passant par la route U.________, était dangereux, mais que les filles des recourants pouvaient emprunter le tracé alternatif proposé par la Commune jusqu'à Y.________, village dans lequel il y a également un arrêt de bus.
Cette motivation ne permet pas au Tribunal fédéral d'exercer son contrôle. En effet, il n'est pas possible de comprendre pourquoi les précédents juges ont considéré que l'analyse concernant le trajet jusqu'à Y.________ suffisait à sceller le sort de la cause en tant qu'elle concernait les périodes de scolarisation à W.________ et X.________. Le trajet en bus est un élément à prendre en compte pour apprécier l'exigibilité d'un parcours scolaire selon la jurisprudence (cf.
supra consid. 5.1). Le Tribunal cantonal aurait donc au moins dû expliquer pour quelle raison le temps de trajet en bus (qui n'est pas établi) ne modifiait en l'espèce pas son analyse quant à l'acceptabilité du temps de trajet. L'âge des enfants est aussi un facteur à considérer pour déterminer si un trajet est exigible (cf.
supra consid. 5.1). Or, le Tribunal cantonal s'est abstenu dans son arrêt d'exposer que E.________ avait 4 ans en 2019 et sa soeur 6 ans lorsqu'elles devaient se rendre à W.________ et X.________ et d'examiner si l'on pouvait attendre d'elles qu'elles parcourent le tracé proposé par la Commune jusqu'à Y.________ puis prennent le bus jusqu'à leur école, étant en outre précisé qu'il ressort de l'arrêt entrepris que le chemin a été réhabilité en 2021, ce qui soulève des questions quant à son état antérieur, non résolues dans l'arrêt attaqué. Enfin, les précédents juges n'ont pas non plus répondu au grief des recourants s'agissant du temps de pause de midi restant compte tenu des trajets. Cette critique ressort pourtant de la partie en fait de l'arrêt attaqué (p. 3 arrêt attaqué).
En résumé, l'arrêt entrepris ne permet ni aux recourants de comprendre pour quelle raison leur recours a été rejeté en tant qu'il portait sur l'indemnisation du transport scolaire de leurs filles jusqu'aux écoles de W.________ et X.________ ni au Tribunal fédéral de vérifier l'application du droit. Les précédents juges ont méconnu tant l'art. 29 al. 2 Cst. que l'art. 112 al. 1 let. b LTF. Eu égard aux manquements constatés, il convient d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il établisse les faits pertinents et prenne une nouvelle décision.
Cette conclusion rend superflu l'examen des autres critiques des recourants et des arguments de la Commune.
7.
7.1. Les considérants qui précèdent conduisent à rejeter le recours en tant qu'il porte sur l'indemnisation des frais de transport et d'accueil extrascolaire à partir du moment où les filles des recourants ont été scolarisées à Y.________ (2021 pour D.________ et 2023 pour E.________).
Le recours est en revanche partiellement admis, dans la mesure où il est recevable, en tant qu'il concerne l'indemnisation des frais de transport et d'accueil extrascolaire pour les périodes durant lesquelles D.________ et E.________ étaient scolarisées à X.________ et W.________ (2019-2021; 2019-2023). L'arrêt attaqué est partiellement annulé et la cause renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
7.2. Les recourants succombent partiellement. Ils supporteront la moitié des frais judiciaires, solidairement entre eux (
Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'une mandataire professionnelle, ont droit à des dépens réduits, qui seront supportés par la Commune (art. 68 al. 1 LTF). La Commune ne peut prétendre à des dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.
2.
L'arrêt du Tribunal cantonal du 18 août 2023 est annulé en tant qu'il concerne l'indemnisation des frais de transport et d'accueil extrascolaire pour les périodes, à partir de 2019, de scolarisation à W.________ et X.________. La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à raison de 1'000 fr. à la charge des recourants, solidairement entre eux, et à raison de 1'000 fr. à la charge de la Commune.
4.
La Commune versera aux recourants une indemnité de 1'500 fr. à titre de dépens.
5.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire des recourants, à la mandataire de la Commune de C.________, à la Préfecture du district de la Broye et au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, I e Cour administrative.
Lausanne, le 15 octobre 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
La Greffière : E. Kleber