Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_52/2023
Urteil vom 3. August 2023
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Quinto.
Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________, handelnd durch B.________,
2. A.B.________, handelnd durch B.B.________, und C.B.________,
3. A.C.________, handelnd durch B.C.________,
4. A.D.________, handelnd durch B.D.________,
5. A.E.________, handelnd durch B.E.________,
6. A.F.________, handelnd durch B.F.________,
7. A.G.________, handelnd durch B.G.________, und C.G.________,
8. A.H.________, handelnd durch B.H.________, und C.H.________,
9. D.H.________, handelnd durch B.H.________, und C.H.________,
10. A.I.________, handelnd durch B.I.________,
11. A.J.________, handelnd durch C.________,
12. A.K.________, handelnd durch B.K.________, und C.K.________,
13. D.K.________, handelnd durch B.K.________, und C.K.________,
14. A.L.________, handelnd durch D.________,
15. A.M.________, handelnd durch B.M.________,
16. A.N.________, handelnd durch E.________, und B.N.________,
17. C.N.________, handelnd durch E.________, und B.N.________,
18. A.O.________, handelnd durch B.O.________, und C.O.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Fürsprecher Philipp Kruse,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau,
Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
handelnd durch das Departement für Gesundheit und Soziales, Generalsekretariat,
Bachstrasse 15, 5001 Aarau.
Gegenstand
Maskentragpflicht in den Schulen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 1. Dezember 2022 (WBE.2021.361).
Sachverhalt
A.
Am 30. August 2021 beschloss der Regierungsrat des Kantons Aargau (Regierungsrat) unter dem Titel Allgemeinverfügung in Bezug auf die Covid-19-Epidemie folgende Regelung (Beschluss Nr. 2021-001029) :
1.
Für den Schulbetrieb gilt ab Mittwoch, 1. September 2021, 06.00 Uhr, eine Maskentragpflicht in allen Schulgebäuden (inklusive Unterrichtsräume) für alle sich dort aufhaltenden Personen. Schülerinnen und Schüler bis und mit 4. Primarschulklasse sind davon ausgenommen.
Von der Maskentragpflicht ausgenommen sind Sportunterricht und sportliche Aktivitäten der Schule, wobei Körperkontakt zu vermeiden und auf entsprechende Sportarten zu verzichten ist.
Überall dort, wo die Maskentragpflicht aus speziellen Gründen nicht eingehalten werden kann (zum Beispiel Verpflegung in Mensa, Instrumentalunterricht, medizinische Ausnahmen gemäss Bundesrecht), sind die Abstandsregeln, wenn immer möglich, einzuhalten.
2.
Einer allfälligen Beschwerde gegen die vorliegende Allgemeinverfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
Diese Anordnung wurde am 31. August 2021 im kantonalen Amtsblatt publiziert. Sie auferlegte Schülerinnen und Schülern ab der 5. Primarschule mit Wirkung ab 1. September 2021 eine Maskentragpflicht, wobei Ausnahmen für besondere Situationen wie Sportunterricht etc. vorgesehen waren.
B.
B.a. Gegen diese Allgemeinverfügung erhoben 18 Schülerinnen und Schüler, vertreten durch ihre Eltern, am 29. September 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau und beantragten unter anderem deren sofortige Aufhebung, wobei der Beschwerde sofort die aufschiebende Wirkung zu erteilen (bzw. diese wiederherzustellen) sei.
Eventualiter, für den Fall, dass das Urteil erst nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der angefochtenen Allgemeinverfügung ergehe, sei diese mit Bezug auf die angeordnete Maskenpflicht für Schulkinder für rechtswidrig zu erklären.
Das Gesuch um
superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde am 4. Oktober 2021 und jenes um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung am 18. Oktober 2021 vom Instruktionsrichter abgewiesen.
B.b. Per Ende Oktober 2021 hob der Regierungsrat die Maskentragpflicht an den Schulen wieder auf.
B.c. Mit Urteil vom 1. Dezember 2022 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sei. Es erwog im Wesentlichen, nachdem die Allgemeinverfügung während des Verfahrens aufgehoben worden sei, sei die Beschwerde insoweit als gegenstandslos abzuschreiben. Auf den Eventualantrag, welcher einem Begehren um Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung entspreche, sei nicht einzutreten, da das Bundesgericht sich bereits mehrfach mit der Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler ab der 5. Primarschule auseinandergesetzt und diese für rechtmässig befunden habe. Demzufolge sei auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht zu verzichten und auf das Feststellungsbegehren nicht einzutreten.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 27. Januar 2023 beantragen A.A.________ und die weiteren bereits am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Schülerinnen und Schüler (alle zusammen: Beschwerdeführer) die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. Es sei der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 30. August 2021, Nr. 2021-001029 bzgl. Anordnung Maskentragpflicht für Schulkinder ab 5. Primarstufe des Kantons Aargau, für rechtswidrig zu erklären.
Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. September 2021 vollumfänglich einzutreten und den genannten Beschluss des Regierungsrates für rechtswidrig zu erklären.
Während die Vorinstanz vernehmlassungsweise die Abweisung der Beschwerde beantragt, haben das Departement Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau und das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführer replizieren mit Eingabe vom 13. März 2023.
Erwägungen
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 146 II 276 E. 1).
1.2. Mit ihrem Nichteintretensentscheid respektive der Abschreibung des Verfahrens als gegenstandslos (vgl. Ziff. 1 Dispositiv angefochtenes Urteil) brachte die Vorinstanz das bei ihr hängige Verfahren zum Abschluss, womit es sich beim angefochtenen Urteil um einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG handelt. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen, sofern die Angelegenheit in materieller Hinsicht nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt, was vorliegend nicht der Fall ist (BGE 135 II 145 E. 3.2).
1.3. Soweit die Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht eintritt bzw. dieses als gegenstandslos abschreibt, ohne mit einer Eventualbegründung die Sache auch materiell zu beurteilen, kann vor Bundesgericht nur das Nichteintreten bzw. die Gegenstandslosigkeit angefochten werden. Ist die Beschwerde begründet, weist das Bundesgericht die Sache zur weiteren Beurteilung des Falles zurück. Andernfalls hat es mit dem vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein Bewenden (BGE 144 II 184 E. 1.1; 139 II 233 E. 3.2). Der Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Rechtsmittelverfahrens ist somit grundsätzlich auf die Eintretensfrage beschränkt (Urteile 2C_507/2022 vom 18. Februar 2023 E. 1.2; 2C_358/2022 vom 22. August 2022 E. 1.3; 2C_220/2022 vom 8. August 2022 E. 1.3; 2C_1036/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 2.2).
Der Antrag der Beschwerdeführer, wonach der Beschluss des Regierungsrates vom 30. August 2021 bezüglich Anordnung der Maskentragpflicht für Schulkinder ab der 5. Primarstufe für rechtswidrig zu erklären sei, geht somit über den Streitgegenstand hinaus, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
1.4. Da die Beschwerdeführer Adressaten des angefochtenen Urteils sind und im Rahmen des Streitgegenstandes über ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung verfügen bzw. durch das vorinstanzliche Nichteintreten beschwert sind, sind sie zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2), ist auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten insoweit grundsätzlich einzutreten, als die Beschwerdeführer die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und (im Rahmen des Eventualantrags) die Anweisung an die Vorinstanz, auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. September 2021 einzutreten, beantragen.
2.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Die Anwendung kantonalen Rechts kann (unter Vorbehalt kantonaler verfassungsmässiger Rechte und kantonaler Bestimmungen zum Stimm- und Wahlrecht;
3.
Die Beschwerdeführer legen vor Bundesgericht einen Presseartikel der Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 21. Januar 2002 mit dem Titel "USA weisen Folter-Vorwürfe zurück", als Novum im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG ins Recht. In diesem Presseartikel geht es um Fotos, welche Gefangene der USA aus dem Afghanistan-Krieg im Lager in Guantánamo zeigen, die Handschellen, Ohrenschutz und Masken tragen, wobei die Haftbedingungen thematisiert werden. Die Beschwerdeführer machen gestützt auf diesen Presseartikel geltend, die Maskentragpflicht für Kinder stelle eine folterähnliche, erniedrigende Behandlung dar und verstosse gegen Art. 3 EMRK (Verbot der Folter).
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen im bundesgerichtlichen Verfahren nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG), was in der Beschwerde näher darzulegen ist. Der vorinstanzliche Verfahrensausgang allein bildet noch keinen hinreichenden Anlass im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG. Unzulässig sind Tatsachenbehauptungen und Beweise, die bereits im vorinstanzlichen Verfahren ohne Weiteres hätten vorgebracht werden können (sog. unechte Noven; BGE 143 V 19 E. 1.2).
Der von den Beschwerdeführern vorgelegte Presseartikel betrifft materielle Rechtsfragen und geht demnach über den vorliegenden Streitgegenstand hinaus. Abgesehen davon hätte dieser Presseartikel bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgelegt werden können und müssen, weshalb er vor Bundesgericht unbeachtlich ist.
4.
4.1. In Bezug auf den Streitgegenstand machen die Beschwerdeführer geltend (Rz. 17 ff. Beschwerdeschrift), die Eintretensvoraussetzung des schutzwürdigen Interesses sei im kantonalen Verfahren bzw. vor Verwaltungsgericht gegeben gewesen. Die bundesgerichtlichen Urteile, auf welche die Vorinstanz verweise, hätten nur Tatsachen bis und mit März 2021 berücksichtigt. Wesentliche Tatsachen stellten sich in der Zwischenzeit anders dar als zum Zeitpunkt dieser Bundesgerichtsurteile. Ausserdem habe eine "CO2-Studie von Prof. F.________" mittlerweile das Gesamtbild zugunsten der Beschwerdeführer verschoben. Die Beschwerdeführer rügen damit eine Verletzung der Legitimationsvoraussetzungen durch die Vorinstanz, welche sich grundsätzlich nach kantonalem Recht richten (vgl. aber E. 4.2 nachfolgend).
4.2. In Bezug auf die Legitimationsvoraussetzungen nach kantonalem Recht kommt der bundesrechtliche Grundsatz der Einheit des Verfahrens (Art. 111 Abs. 1 BGG) zu Tragen, wonach derjenige, der zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, sich am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei muss beteiligen können. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren nicht enger gefasst sein darf als die Legitimation vor Bundesgericht. Folglich ist die Legitimation des Beschwerdeführers im vorliegenden kantonalen Verfahren unter dem Gesichtswinkel von Art. 89 Abs. 1 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG zu beurteilen (Urteile 2C_507/2022 vom 18. Februar 2023 E. 5.2; 2C_730/2022 vom 21. Dezember 2022 E. 3.2 und E. 3.2.1; 2C_358/2022 vom 22. August 2022 E. 4.2; vgl. auch Urteil 1C_552/2021 vom 8. März 2022 E. 4.1, womit damit auch dem Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK Nachachtung verschafft wird).
Ob die Anwendung des kantonalen Rechts die entsprechenden Mindestanforderungen einhält, ist als bundesrechtliche Frage (Art. 95 lit. a BGG) vom Bundesgericht frei zu prüfen (BGE 144 I 43 E. 2.1; Urteile 2C_507/2022 vom 18. Februar 2023 E. 5.2; 2C_730/2022 vom 21. Dezember 2022 E. 3.2.1 2C_358/2022 vom 22. August 2022 E. 4.2.1; 1C_552/2021 vom 8. März 2022 E. 4.1; 2C_942/2021 vom 2. März 2022 E. 6.3).
4.3. Das schutzwürdige Interesse gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Beschwerdeführer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann; das Rechtsschutzinteresse muss daher grundsätzlich aktuell sein. Ausnahmsweise wird auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichtet, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt. Bei der Überprüfung kann sich das Gericht auf diejenigen Streitfragen beschränken, die sich in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder stellen werden (BGE 147 I 478 E. 2.2; Urteile 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 1.2 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 148 I 89; 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 148 I 33; 2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 148 I 19).
4.4. Kein Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses ist angezeigt und das schutzwürdige Interesse damit zu verneinen, wenn sich das Bundesgericht bereits mit der aufgeworfenen, materiellen Frage auseinandergesetzt und diese entschieden hat (vgl. Urteile 2C_730/2022 vom 21. Dezember 2022 E. 3.4 2C_358/2022 vom 22. August 2022 E. 4.2.3; 2C_220/2022 vom 8. August 2022 E. 3.3.3 f.; 2C_83/2022 vom 12. Mai 2022 E. 1.4.3; 2C_1032/2021 vom 14. März 2022 E. 1.2.3; jeweils Maskentragpflicht an Schulen). In solchen Fällen stellt sich schlicht keine Frage mehr bzw. die Fragestellung ist bereits beantwortet (vgl. Urteil 2C_507/2022 vom 18. Februar 2023 E. 5.6).
4.5. Die Vorinstanz beruft sich bezüglich ihres Nichteintretensentscheides auf BGE 148 I 89 und das Urteil 2C_228/2021, beide datierend vom 23. November 2021. Beide Urteile betreffen die aufgrund von Covid-19 eingeführte Maskentragpflicht für Schulkinder ab der 5. Primarschule. Die Vorinstanz setzt sich im Detail mit dem Inhalt dieser Urteile auseinander und zeigt auf, weshalb das Bundesgericht die entsprechende Maskentragpflicht als verfassungsmässig qualifiziert hat. Insbesondere legt die Vorinstanz dar, dass sich das Bundesgericht in diesen Urteilen mit dem Eingriff in Art. 10 Abs. 2 BV (Recht auf persönliche Freiheit bzw. körperliche und geistige Unversehrtheit) auseinandergesetzt und die Voraussetzungen für einen Grundrechtseingriff (vgl. Art. 36 BV), nämlich eine genügende gesetzliche Grundlage (Art. 40 EpG), die Verfolgung eines öffentlichen Interesses (Eindämmung der weiteren Ausbreitung des Corona-Virus) und die Verhältnismässigkeit, bejaht hat. Es kommt zum Schluss, dass die von den Beschwerdeführern in ihrer Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen bereits beantwortet seien, weshalb es am aktuellen Rechtsschutzinteresse fehle und auf die Beschwerde folglich nicht einzutreten sei.
4.6. Nach dem Gesagten sind die vorinstanzlichen Erwägungen nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hat sich zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass die von den Beschwerdeführern in ihrer Beschwerde vom 29. September 2021 aufgeworfenen Rechtsfragen bereits durch das Bundesgericht beantwortet waren, sodass sich keine Rechtsfrage mehr stellte, deren Beantwortung im öffentlichen Interesse lag. Entgegen den Beschwerdeführern hat das Bundesgericht in den von der Vorinstanz zitierten Urteilen auch nicht "nur" Tatsachen bis März 2021 einbezogen bzw. "nur" auf den Kenntnisstand im März 2021 abgestellt. Vielmehr hat das Bundesgericht in diesen Urteilen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle im Rahmen der eigenen Sachverhaltsfeststellung den aktuellen Kenntnisstand, sprich den Stand im November 2021 berücksichtigt (vgl. BGE 148 I 89 E. 6.3.4, E. 6.5; Urteil 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.4.4, E. 5.6). In zeitlicher Hinsicht wurde deshalb von der Vorinstanz im vorliegenden Fall, sofern die Beschwerdeführer darauf hinaus wollen, nicht auf einen veralteten Kenntnisstand abgestellt, war doch die beanstandete Allgemeinverfügung nur von 1. September 2021 bis Ende Oktober 2021 in Kraft. Ohnehin hat das Bundesgericht wiederholt erwogen, dass die Verfassungsmässigkeit von Massnahmen zur Eindämmung der Corona-Epidemie auf der Basis des Kenntnisstandes zum Zeitpunkt der
Anordnung der Massnahme (vorliegend: 30. August 2021) zu beurteilen ist. Eine Massnahme kann nicht schon deshalb als unrechtmässig betrachtet werden, weil sie bei besserer Kenntnis aus der Retrospektive allenfalls nicht optimal erscheint. Dies wäre ein unzulässiger Rückschaufehler (BGE 148 I 89 E. 7.4; 147 I 450 E. 3.2.7; Urteile 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 4.7 f.; 2C_852/2022 vom 2. Mai 2023 E. 7.4.5). Deshalb kann gegenüber dem vorinstanzlichen Urteil auch nicht die CO2-Studie von Prof. F.________ et al. ins Feld geführt werden. Diese datiert vom Mai 2022 und damit rund neun Monate nach Erlass der Allgemeinverfügung (30. August 2021). Die Argumentation der Beschwerdeführer, wonach sich gewisse Tatsachen inzwischen anders darstellen würden, ist im vorliegenden Zusammenhang gerade nicht zu hören.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass das angefochtene Urteil mit Art. 111 Abs. 1 BGG vereinbar ist. Ausserdem machen die Beschwerdeführer keine willkürliche Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften, welche über die Minimalgarantie von Art. 111 Abs. 1 BGG hinausgehen würden, geltend.
5.
5.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich demzufolge im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.2. Entsprechend dem Verfahrensausgang werden die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den gesetzlichen Vertretern der Beschwerdeführer (vgl. Art. 304 Abs. 1 ZGB) zu gleichen Teilen unter solidarischer Haftung auferlegt (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten im Betrag von Fr. 1'000.-- werden den gesetzlichen Vertretern der Beschwerdeführer zu gleichen Teilen unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Gesundheit mitgeteilt.
Lausanne, 3. August 2023
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: C. Quinto