Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_459/2025
Arrêt du 11 février 2026
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter
Greffière : Mme Joseph.
Participants à la procédure
A.________ SA,
recourante,
contre
Service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Genève (SCAV), quai Ernest-Ansermet 22, 1205 Genève.
Objet
Retrait du marché; compléments alimentaires,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 13 juin 2025 (ATA/675/2025).
Faits :
A.a. A.________ SA, sise dans le canton de Genève, est active dans le domaine de "l'importation et la commercialisation de produits pharmaceutiques, diagnostiques, diététiques, matières premières et instruments pour l'industrie pharmaceutique, la représentation de produits de l'industrie chimique, l'étude, l'acquisition et la vente de brevets, licences et marques de fabrique ainsi que l'acquisition et l'administration de participations". B.________ en est l'administrateur président. Elle exploite l'herboristerie C.________, sise à l'adresse de A.________ SA.
A.b. La société distribue, notamment, les produits "Ginsor+" et "Ail noir Aubépine".
B.
B.a. Le 3 juillet 2024, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Genève (ci-après: le Service cantonal) a rendu un "rapport d'analyse - décision" concernant ces produits. Il en ressort que le "Ginsor+" contient un extrait de
panax ginseng,et l'"Ail noir Aubépine", un extrait de
crataegus monogyna. Le Service cantonal a en substance retenu que ces extraits n'étaient pas répertoriés comme denrées alimentaires et que leur dénomination en tant que complément alimentaire était trompeuse. Il a interdit à A.________ SA, avec effet immédiat, la commercialisation de ces deux produits et a ordonné le retrait du commerce de la marchandise (art. 105 al. 1 LTF). L'ensemble des allégations de santé non autorisées des étiquettes, documents publicitaires et du site Internet devait être supprimé jusqu'au 31 juillet 2024. A.________ SA devait encore établir les causes des défauts constatés, ainsi que mettre en place des mesures d'autocontrôle afin de veiller à ce que ses marchandises soient conformes aux exigences légales.
B.b. Le 16 décembre 2024, le Service cantonal a rejeté l'opposition formée par A.________ SA contre sa décision du 3 juillet 2024. Elle a notamment indiqué que le litige portait sur l'interdiction de commercialisation et le retrait des deux échantillons du marché, ainsi que sur la mise en place d'un autocontrôle adapté, précisant que, au vu de la confirmation de l'ordre de retrait du marché, l'ordre de supprimer les allégations de santé sur les étiquettes, documents publicitaires ou du site Internet était dénué de sens (art. 105 al. 2 LTF).
B.c. Par arrêt du 13 juin 2025, notifié le 24 juin 2025, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours interjeté par A.________ SA contre la décision sur opposition du 16 décembre 2024. La Cour de justice a en substance confirmé le bien-fondé de la décision ordonnant le retrait avec effet immédiat du marché du "Ginsor+" et de l'"Ail noir Aubépine", ainsi que du prononcé des mesures d'autocontrôle. Elle a en particulier retenu que les deux produits devaient être qualifiés de "nouvelles sortes de denrées alimentaires" que la recourante ne pouvait pas commercialiser sans bénéficier d'une autorisation préalable de l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV; ci-après: l'Office fédéral de la sécurité alimentaire). Elle a précisé que si A.________ SA obtenait ladite autorisation, elle pourrait immédiatement les proposer à nouveau à ses clients. Elle a encore noté que, quoi qu'en disait la recourante, les produits litigieux ne pouvaient pas être qualifiés de compléments alimentaires au sens de la législation pertinente.
C.
Le 25 août 2025, A.________ SA a formé un "recours" au Tribunal fédéral contre l'arrêt cantonal du 13 juin 2025. Elle conclut en substance à son annulation et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour complément d'instruction et nouvelle décision. Subsidiairement, elle demande la réforme de l'arrêt entrepris en ce sens que des mesures moins incisives qu'un retrait immédiat du marché soient ordonnées. Elle conclut encore à ce qu'il soit constaté que la méthode de vérification employée est contraire aux art. 8 Cst. et 5 al. 1 à 3 Cst. et à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité cantonale afin qu'elle définisse et applique des critères objectifs et transparents de contrôle, documentés et coordonnés avec l'Office fédéral de la sécurité alimentaire.
Par ordonnance du 15 septembre 2025, la Présidente de la IIe Cour de droit public a refusé d'assortir le recours de l'effet suspensif.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Service cantonal dépose des observations et conclut au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt entrepris. L'Office fédéral de la sécurité alimentaire renonce à présenter une prise de position.
A.________ SA a répliqué.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 150 II 346 consid. 1.1).
1.1. La recourante a déclaré interjeter un "recours" au Tribunal fédéral. Cet intitulé imprécis ne saurait lui nuire si son acte remplit les exigences légales de la voie de droit qui est ouverte (ATF 138 I 367 consid. 1.1).
1.2. Le litige concerne une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) relevant de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 20 juin 2014 (Loi sur les denrées alimentaires, LDAI; RS 817.0) et de sa législation d'application. Le recours en matière de droit public est donc ouvert, la cause ne tombant pas sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF.
1.3. Reste à examiner les autres conditions de recevabilité du recours.
2.
À titre subsidiaire, la recourante demande au Tribunal fédéral de constater que la méthode de vérification employée par le Service cantonal est contraire à plusieurs dispositions constitutionnelles et de renvoyer la cause à l'instance précédente afin qu'elle définisse et applique des critères objectifs et transparents de contrôle, documentés et coordonnés avec l'Office fédéral de la sécurité alimentaire.
Cette conclusion est d'emblée irrecevable. En effet, l'objet de la contestation portée devant le Tribunal fédéral est déterminé par l'arrêt attaqué. L'objet du litige, délimité par les conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF), ne saurait s'étendre au-delà de l'objet de la contestation. Par conséquent, devant le Tribunal fédéral, la partie recourante ne peut pas prendre des conclusions ni formuler de griefs allant au-delà de l'objet du litige (ATF 143 V 19 consid. 1.1; 142 I 155 consid. 4.4.2). Dès lors, cette conclusion, qui sort de l'objet du litige (cf.
infra consid. 3.4), ne peut pas être prise en compte.
3.
L'arrêt cantonal entrepris, du 13 juin 2025, a été notifié à la recourante le 24 juin 2025. Celle-ci a formé recours au Tribunal fédéral le 25 août 2025. Il convient de vérifier si le recours a été formé en temps utile.
3.1. Selon l'art. 100 al. 1 LTF, le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclus (art. 46 al. 1 let. b LTF). L'art. 46 al. 1 LTF relatif à la suspension des délais pendant les féries judiciaires ne s'applique pas aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles (art. 46 al. 2 let. a LTF).
3.2. La notion de mesures provisionnelles au sens des art. 46 al. 2 let. a LTF et 98 LTF - qui limite les motifs de recours pouvant être invoqués dans un recours contre des décisions portant sur des mesures provisionnelles - est identique (ATF 134 III 667 consid. 1.3; arrêt 4A_387/2023 du 2 mai 2024 consid. 2.2.2).
À cet égard, entrent dans la catégorie des mesures provisionnelles, les décisions à caractère temporaire qui règlent une situation juridique en attente d'une réglementation définitive au travers d'une décision principale ultérieure (ATF 146 III 303 consid. 2.1; arrêts 2C_530/2023 du 23 juillet 2024 consid. 4.2; 2C_992/2022 du 5 juin 2024 consid. 2.1). La qualification d'une décision comme mesure provisionnelle ne dépend pas de la procédure dont émane cette décision, mais de l'effet - provisoire ou définitif - que celle-ci revêt pour la prétention en cause. Il s'agit de rechercher si la décision tranche définitivement une question de droit, sur la base d'un examen complet des faits et du droit, avec autorité de chose jugée (ATF 146 III 303 consid. 2.1; 138 III 728 consid. 2.4; arrêt 2C_530/2023 du 23 juillet 2024 consid. 4.2).
3.3. Il se peut que le recours porte à la fois sur des mesures provisionnelles et sur un jugement au fond, et donc que la réglementation en matière de suspension des délais diverge pour ces deux objets litigieux. Dans ce cas, le délai de recours n'est pas suspendu en ce qui concerne les mesures provisionnelles; il n'y a pas attraction dans un sens ou dans l'autre (Frésard, in: Commentaire de la LTF, 3e éd., 2022, n° 16 ad art. 46 LTF; cf. arrêts 7B_129/2024 du 8 février 2024 consid. 2.1; 9C_652/2011 du 19 janvier 2012 consid. 4.4).
3.4. En l'occurrence, l'arrêt entrepris confirme, d'une part, l'interdiction prononcée par le Service cantonal à l'encontre de la recourante de commercialiser avec effet immédiat les produits "Ginsor+" et "Ail noir Aubépine", ainsi que l'ordre de retrait immédiat du marché de ces produits, au motif qu'ils contenaient des nouvelles sortes de denrées alimentaires nécessitant une autorisation préalable de l'Office fédéral de la sécurité alimentaire (art. 15 ss de l'ordonnance sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 16 décembre 2016; ODAlOUs; RS 817.02) (cf. arrêt entrepris consid. 4.2 et 4.7-4.11 en lien avec consid. 5.1 et 5.2). Il confirme, d'autre part, le prononcé des mesures d'autocontrôle (art. 26 LDAl).
3.5. Dans une cause genevoise récente, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la notion juridique d'un ordre cantonal de retrait d'une denrée alimentaire du marché au motif que le produit litigieux contenait des "nouveaux aliments" (notamment un extrait de
crataegus monogyna et oxycantha) soumis à autorisation préalable de l'Office fédéral de la sécurité alimentaire (arrêt 2C_530/2023 du 23 juillet 2024). Cet arrêt a constaté qu'il y avait, dans le domaine des nouvelles sortes de denrées alimentaires (cf. art. 15 ODAIOUs), un potentiel enchevêtrement des compétences entre les cantons et la Confédération. Il a souligné que, d'une part, l'Office fédéral de la sécurité alimentaire était seul compétent, de par la loi, s'agissant de l'autorisation de mise sur le marché des nouvelles sortes de denrées alimentaires (cf. art. 16 let. b ODAlOUs). Il revenait dans ce cadre à cette autorité fédérale de se prononcer sur la qualification d'une denrée alimentaire en tant que "nouvelle sorte de denrée alimentaire". Le Tribunal fédéral a précisé que, d'autre part cependant, les cantons étaient chargés de procéder aux contrôles des denrées alimentaires et de prononcer les mesures qui s'imposaient - par exemple un retrait de la marchandise - lorsqu'une denrée ne satisfaisait pas aux conditions de la législation sur les denrées alimentaires (cf.
Le Tribunal fédéral a retenu que cette qualification des produits litigieux par l'Office cantonal n'était pas définitive, dans le sens où elle ne pouvait pas lier l'Office fédéral de la sécurité alimentaire si celui-ci venait à être saisi par le distributeur. Dès lors, l'ordre de retrait du marché prononcé par le canton ne valait qu'aussi longtemps que l'Office fédéral de la sécurité alimentaire ne s'était pas prononcé sur la qualification de nouvelle denrée alimentaire du produit visé. Il était donc temporaire (arrêt 2C_530/2023 du 23 juillet 2024 consid. 3.3). Le Tribunal fédéral a, au vu de ces éléments, qualifié un tel ordre de retrait du marché de mesure provisionnelle au sens de l'art. 98 LTF (arrêt 2C_530/2023 du 23 juillet 2024 consid. 4).
3.6. On se trouve en l'espèce dans la même constellation. La Cour de justice a confirmé l'ordre de retrait du marché des deux produits litigieux au motif qu'ils contenaient des nouvelles denrées alimentaires non autorisées (en l'occurrence un extrait de
panax ginseng,et un extrait de
crataegus monogyna), ces produits ne pouvant pas être commercialisés sans autorisation de l'Office fédéral de la sécurité alimentaire. La Cour de justice a encore spécifiquement précisé que si cet Office devait autoriser les deux produits litigieux, la recourante pourrait immédiatement les proposer à nouveau à ses clients. En ce sens, l'arrêt entrepris revêt un caractère provisoire et doit être qualifié de mesures provisionnelles.
3.7. Ainsi, en application de l'art. 46 al. 1 let. b LTF, le délai de recours contre l'ordre de retrait du marché n'était pas suspendu durant les féries, et le recours au Tribunal fédéral devait être formé dans un délai de 30 jours dès la notification de l'arrêt attaqué.
Dans ce contexte, la Cour de céans note encore que les voies de droit mentionnées au pied de l'arrêt entrepris indiquent un délai de recours au Tribunal fédéral de 30 jours, sans référence à l'art. 46 LTF, ou aux féries, et ne sont donc pas trompeuses.
3.8. En l'occurrence, le recours a été déposé passé le délai de 30 jours de l'art. 100 al. 1 LTF, il est donc irrecevable dans la mesure où il concerne le retrait du marché et l'interdiction de commercialiser les deux produits litigieux.
4.
Reste à examiner si le recours porte également sur des aspects ne relevant pas de mesures provisionnelles pour lesquels les féries de l'art. 46 LTF s'appliqueraient (cf.
supra consid. 3.3).
4.1. Dans son mémoire, la recourante semble également contester le refus de qualifier le "Ginsor+" et "l'Ail noir Aubépine" de complément alimentaire. Toutefois, cette critique n'a en l'espèce pas de portée propre, de sorte que le point de savoir si ce refus revêt un caractère provisoire dans les présentes circonstances peut rester indécis. En effet, selon l'art. 1 de l'ordonnance du DFI sur les compléments alimentaires (OCAl; RS 817.022.14), les compléments alimentaires sont des denrées alimentaires dont le but est de compléter le régime alimentaire normal. En l'occurrence, l'arrêt entrepris confirme l'ordre de retrait du marché au motif que les produits litigieux sont des nouvelles sortes de denrées alimentaires soumises à autorisation de mise sur le marché, ce que la recourante n'a pas contesté en temps utile, comme on vient de le voir. Le point de savoir si ces denrées alimentaires devaient être qualifiées de "complément alimentaire" est subordonné à l'existence d'une denrée alimentaire et ne peut être tranché indépendamment. Il ne peut donc pas être revu à ce stade.
4.2. L'arrêt entrepris confirme encore le prononcé des mesures d'autocontrôle (cf. art. 26 LDAl). Cette injonction, qui relève uniquement de la compétence des cantons, n'est pas une mesure provisionnelle échappant à la suspension des délais de l'art. 46 LTF. Toutefois, la recourante ne formule aucun grief à cet encontre, de sorte que le point n'a pas à être examiné (art. 42 al. 2 LTF; ATF 140 III 115 consid. 2).
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable. Succombant, la recourante doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours, considéré comme un recours en matière de droit public, est irrecevable.
2.
Les frais de procédure, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Genève (SCAV), à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, et à l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires.
Lausanne, le 11 février 2026
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
La Greffière : M. Joseph