2C_285/2025 — Grundrecht

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_285/2025

Urteil vom 24. März 2026

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,

Gerichtsschreiber Zollinger.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Simon T. Oeschger und/oder Benjamin Hundius, Rechtsanwälte,

gegen

Staat Thurgau,

Vergabebehörde,

vertreten durch die Steuerverwaltung des Kantons Thurgau, Rechtsabteilung, Schlossmühlestrasse 15, 8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung.

Gegenstand

Erweiterung von eFisc durch weitere Module,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 9. April 2025 (VG.2024.78/E).

Sachverhalt

Mit Zuschlagsverfügung vom 18. Juni 2024, die am 27. Juni 2024 auf der Internetplattform SIMAP publiziert wurde, erteilte der Staat Thurgau (nachfolgend: Vergabebehörde) im freihändigen Verfahren der B.________ AG (nachfolgend: Zuschlagsempfängerin) den Zuschlag für einen Auftrag mit dem Betreff "Weiterentwicklung und Wartung der Steuerdeklarationslösung eFisc für natürliche Personen zu einer reinen Online-Deklarationslösung" zu einem Preis von Fr. 416'000.--. Die freihändige Vergabe wurde im Wesentlichen damit begründet, dass ein Wechsel der Anbieterin bei der Software eFisc erhebliche Schwierigkeiten bereite und substanzielle Mehrkosten sowie Mehraufwand verursache.

Gegen die Zuschlagsverfügung vom 18. Juni 2024 erhob die A.________ AG am 16. Juli 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau.

B.a. Die A.________ AG machte im Wesentlichen geltend, die Zuschlagsempfängerin sei nicht die einzige Anbieterin, die den geforderten Beschaffungsgegenstand erbringen könne. Sie wäre ohne Weiteres in der Lage und gewillt gewesen, den im freihändigen Verfahren vergebenen Auftrag zu übernehmen. Es werde nicht dargelegt, inwiefern ein Wechsel der Anbieterin substanzielle Mehrkosten und einen Mehraufwand mit sich brächte. Ob auch Dritte vergleichbare Verbesserungen hätten vornehmen können, bleibe offen. Das Vorgehen der Vergabebehörde führe zu einem faktischen Monopol der berücksichtigten Anbieterin.

B.b. Am 27. November 2024 teilte das Verwaltungsgericht den Verfahrensbeteiligten mit, dass die massive Schwärzung der Offerte der Zuschlagsempfängerin dem Grundsatz der Akteneinsicht widersprechen könnte. Es unterbreitete der Vergabebehörde einen vom Gericht ausgearbeiteten Vorschlag zur Schwärzung. Zudem forderte es diese auf, den vollständigen ungeschwärzten Regierungsratsbeschluss Nr. 452 nachzureichen und darzulegen, inwiefern diesbezüglich öffentliche oder private Interessen einer Einsicht durch die A.________ AG entgegenstünden. Zudem forderte es die Vergabebehörde auf, ein Pflichtenheft oder dergleichen für den Auftrag einzureichen und die Notwendigkeit der freihändigen Vergabe respektive das Fehlen wirtschaftlich und funktional angemessener Alternativen nachzuweisen.

B.c. Am 10. Januar 2025 nahm die Vergabebehörde Stellung und reichte weitere Unterlagen ein. Dem Vorschlag des Verwaltungsgerichts zur Schwärzung wurde nicht zugestimmt, da die Offerte der Zuschlagsempfängerin vertraulich sei. Die von der Offerte übernommenen Teile seien folgerichtig auch im Regierungsratsbeschluss Nr. 452 geschwärzt worden. Ein Pflichtenheft sei nicht erstellt worden. Marktabklärungen habe die Vergabebehörde nicht getroffen, da die Anpassungen in der bestehenden Software eFisc vorgenommen würden und keine andere Anbieterin solche Anpassungen vornehmen könne. Um Softwareprodukte von anderen Anbieterinnen zu berücksichtigen, hätte die ganze Software eFisc durch ein Drittprodukt ersetzt werden müssen.

B.d. Mit Entscheid vom 9. April 2025 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog im Wesentlichen, die freihändige Vergabe betreffe die "Erweiterung von eFisc durch weitere Module". Die von der Vergabebehörde gewählte Bezeichnung der Beschaffung sei irreführend. Es gehe bei der Beschaffung nicht um die Entwicklung einer reinen Online-Deklarationslösung. Der Ersatz der Software eFisc stehe nicht zur Diskussion. Vielmehr betreffe die freihändige Vergabe ausschliesslich sechs klar abgegrenzte Module zur Ergänzung der bestehenden Software eFisc. Die Voraussetzungen zur freihändigen Vergabe dieses Auftrags seien erfüllt. Werde zu einem späteren Zeitpunkt effektiv auf eine neue webfähige Steuerdeklarationslösung gewechselt, habe die Vergabebehörde indes zu beachten, dass sie Abhängigkeiten von einer Anbieterin und eine "Vendor Lock-in"-Situation möglichst vermeide.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 28. Mai 2025 gelangt die A.________ AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 9. April 2025. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung unter Wahrung aller Parteirechte an die Vorinstanz, eventuell an die Vergabebehörde (mit der Anweisung, ein offenes oder selektives Vergabeverfahren durchzuführen) zurückzuweisen. Subeventualiter, für den Fall, dass der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung erteilt werde und der Vertrag über die streitbetroffenen Leistungen mit der Zuschlagsempfängerin im Zeitpunkt des Entscheides bereits vollzogen sein sollte, sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverfügung festzustellen.

Mit Verfügung vom 1. Juli 2025 hat das präsidierende Mitglied der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Während die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde schliesst, beantragt die Vergabebehörde, auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und die subsidiäre Verfassungsbeschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter seien die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Erwägungen

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 150 II 346 E. 1.1; 146 II 276 E. 1).

1.1. Auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 83 lit. f BGG erfüllt sind. Die Zulässigkeit setzt neben dem Erreichen des Schwellenwerts nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG kumulativ voraus, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG stellt. Im Rahmen der Begründungspflicht gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG hat die beschwerdeführende Person darzutun, dass die Voraussetzung von Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG erfüllt ist (vgl. BGE 146 II 276 E. 1.2.1; 143 II 425 E. 1.3.1; 2C_657/2023 vom 4. September 2025 E. 1.1, zur Publikation vorgesehen), es sei denn, dies treffe ganz offensichtlich zu (vgl. BGE 140 I 285 E. 1.1.2; Urteile 2D_10/2024 vom 11. November 2025 E. 1.1; 2D_24/2023 vom 7. Mai 2025 E. 1.1.1).

1.1.1. Bei der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung gemäss Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Die Anwendung rechtsprechungsgemässer Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden worden ist, genügt nicht. Es muss sich um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer höchstgerichtlichen Klärung ruft (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3.2; 141 II 14 E. 1.2.2.1; Urteil 2C_657/2023 vom 4. September 2025 E. 1.1.1, zur Publikation vorgesehen). Zudem muss es sich bei den Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung um Fragen handeln, die für die Lösung des konkreten Falls erheblich sind (vgl. BGE 139 III 209 E. 1.2; 139 III 182 E. 1.2). Eine Frage, die zwar an sich von grundsätzlicher Bedeutung wäre, aber den Ausgang des Verfahrens nicht zu beeinflussen vermag, führt nicht zum Eintreten, denn an der abstrakten Erörterung einer Rechtsfrage besteht kein Rechtsschutzinteresse (vgl. BGE 146 II 276 E. 1.3; Urteil 2C_657/2023 vom 4. September 2025 E. 1.1.1, zur Publikation vorgesehen).

1.1.2. Die Beschwerdeführerin unterbreitet dem Bundesgericht die (erste) Rechtsfrage, ob es einer Anbieterin, wenn diese gegen eine freihändige Vergabe eines Auftrags an eine Konkurrentin Beschwerde erhebe, allein deshalb an der Beschwerdelegitimation mangle, weil ein Geschäftsführungsmitglied der Anbieterin in der Vergangenheit bei dieser Konkurrentin tätig gewesen sei.

1.1.2.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird bei einer freihändigen Vergabe die Beschwerdelegitimation bejaht, wenn die unberücksichtigte Anbieterin glaubhaft macht, dass sie im Fall der Gutheissung ihrer Beschwerde gewillt und in der Lage ist, ein Angebot in Bezug auf den Auftragsgegenstand einzureichen (vgl. BGE 150 II 105 E. 5.2-5.4; 137 II 313 E. 3.3.2). Demgegenüber ist es Sache der Vergabebehörde, das Fehlen einer angemessenen Alternative nachzuweisen, wenn die freihändige Vergabe darauf beruht (vgl. BGE 150 II 105 E. 5.5-5.10). Es ist demnach geklärt, unter welchen Voraussetzungen eine Anbieterin zur Beschwerde gegen die freihändige Vergabe eines Auftrags legitimiert ist.

1.1.2.2. Ausserdem besteht an der abstrakten Erörterung einer Rechtsfrage kein Rechtsschutzinteresse (vgl. E. 1.1.1 i.f. hiervor). Vorliegend hat die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation lediglich deshalb offengelassen, da es mit Blick auf die nachfolgende materielle Beurteilung für fraglich hielt, ob die Beschwerdeführerin in der Lage sei, ein Angebot zur Weiterentwicklung eines Produkts der Zuschlagsempfängerin einzureichen (vgl. E. 3.3 f. des angefochtenen Entscheids). Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation nicht mit der Begründung verneint, ein Geschäftsführungsmitglied der Beschwerdeführerin sei in der Vergangenheit bei der Zuschlagsempfängerin tätig gewesen.

1.1.2.3. Nach dem Gesagten ist die erste von der Beschwerdeführerin dem Bundesgericht unterbreitete Rechtsfrage bereits geklärt. Ausserdem ist sie für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht massgebend. Es liegt keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG vor.

1.1.3. Im Weiteren wirft die Beschwerdeführerin die (zweite) Rechtsfrage auf, ob die Vergabebehörde aufgrund einer "Vendor Lock-in"-Situation eine Abklärung ihrer Gesamtbedürfnisse und darauf folgend der aktuellen Marktsituation unterlassen dürfe, bevor sie eine freihändige Vergabe an den "Vendor" tätige.

1.1.3.1. Die Beschwerdeführerin stellt die zweite Rechtsfrage vor dem Hintergrund, dass die Vergabebehörde im vorinstanzlichen Verfahren ausführt, sie habe keine Marktabklärungen getroffen, da die Anpassungen in der bestehenden Software eFisc vorgenommen würden und die Beschaffung einer neuen Steuerdeklarationssoftware aus finanziellen Gründen nicht zur Diskussion stehe (vgl. Bst. B.c hiervor). Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor, die Kosten für die Ablösung der Software eFisc seien tiefer, als deren stetige Weiterentwicklung. Soweit ersichtlich, hat sich das Bundesgericht noch nicht eingehend mit "Vendor Lock-in"-Konstellationen im Rahmen von freihändigen Vergaben befasst. Indessen zielt die Beschwerdeführerin mit dieser Rechtsfrage nicht auf die "Vendor Lock-in"-Problematik als solche ab. Vielmehr will sie die Vergabebehörde dazu zwingen, eine Beschaffung zu tätigen, die die Vergabebehörde nie beabsichtigt und daher auch nicht freihändig vergeben hat (vgl. E. 4.3 ff. hiernach).

1.1.3.2. Die Beschwerdeführerin lässt ausser Acht, dass der Vergabebehörde nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Bedarfsermittlung ein weiter Ermessensspielraum zukommt (vgl. BGE 141 II 353 E. 6.3; Urteil 2C_636/2022 vom 5. April 2023 E. 3.2.1). Das Ermessen der Vergabebehörde wird indes beschränkt durch den Grundsatz von Treu und Glauben sowie durch die im öffentlichen Beschaffungsrecht anwendbaren Grundsätze - namentlich durch das Verbot der Diskriminierung der Anbieterinnen, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz, das Transparenzgebot und das Verbot der Abänderung der Ausschreibung hinsichtlich wesentlicher Elemente (vgl. BGE 141 II 353 E. 6.4). Im Weiteren steht es der Vorinstanz nicht zu, ihr Ermessen an die Stelle der Vergabebehörde zu setzen (vgl. Urteil 2C_848/2022 vom 27. März 2024 E. 5.2 i.f.; vgl. auch Art. 56 Abs. 4 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 [IVöB; RB 720.3]).

1.1.3.3. Die Abklärung der Gesamtbedürfnisse und aktuellen Marktsituation bildet Gegenstand der Bedarfsermittlung der Vergabebehörde. Die Frage, ob die Vorinstanz zum Schluss hätte gelangen müssen, dass die Vergabebehörde ihr Ermessen bei dieser Bedarfsermittlung nicht pflichtgemäss ausgeübt habe, betrifft die Rechtsanwendung im konkreten Einzellfall. Es liegt keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG vor.

1.1.4. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach dem Ausgeführten nicht zulässig.

1.2. Die Beschwerdeführerin, die bereits am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat (Art. 115 lit. a BGG), reicht ebenfalls fristgerecht eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Sinne von Art. 113 BGG ein (Art. 117 BGG i.V.m. Art. 100 Abs. 1 BGG). Das Rechtsmittel richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden (Art. 117 BGG i.V.m. Art. 90 BGG) kantonal letztinstanzlichen (Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) Entscheid eines oberen Gerichts (Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführerin macht glaubhaft geltend, dass sie im Fall der Gutheissung ihrer Beschwerde gewillt und in der Lage ist, ein Angebot in Bezug auf den von der Vergabebehörde definierten Beschaffungsgegenstand einzureichen (vgl. BGE 150 II 105 E. 5.2-5.4; 137 II 313 E. 3.3.2). Da die Beschwerdeführerin bereits im Betrieb stehende Steuerdeklarationssoftware anbietet, ist davon auszugehen, dass sie auch einen reelle Chance auf einen entsprechenden Zuschlag hat (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.1; Urteile 2D_28/2022 vom 18. Oktober 2023 E. 1.2.2). Der Beschwerdeführerin kommt somit ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zu (Art. 115 lit. b BGG). Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist einzutreten.

Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG). Ausgeschlossen ist die Rüge der Missachtung von einfachem Gesetzes- und Konkordatsrecht. Deshalb kann unter anderem die Verletzung des den Submissionserlassen zugrunde liegenden Transparenz- und Wirtschaftlichkeitsgebots und des beschaffungsrechtlichen Diskriminierungsverbots nicht selbständig gerügt werden. Diesen Grundsätzen kommt nicht der Rang selbständiger Verfassungsgarantien zu (vgl. Urteile 2C_576/2022 vom 3. August 2023 E. 2.1; 2D_16/2021 vom 17. August 2021 E. 2.1; 2D_46/2020 vom 8. März 2021 E. 2.1). Hingegen ist die Rüge einer willkürlichen Anwendung der massgebenden Submissionsgesetzgebung zulässig, da die Anbieterinnen im öffentlichen Beschaffungsrecht ein rechtlich geschütztes Interesse an der Einhaltung der entsprechenden Gesetzgebung haben (vgl. BGE 125 II 86 E. 4; Urteile 2D_24/2023 vom 7. Mai 2025 E. 2.1 und E. 3; 2C_576/2022 vom 3. August 2023 E. 2.2).

Der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 117 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 II 44 E. 1.2; 143 II 283 E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 149 I 105 E. 2.1; 143 I 1 E. 1.4).

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV.

3.1. Die Beschwerdeführerin führt aus, die Offerte der Zuschlagsempfängerin stelle das einzige taugliche Schriftstück dar, um überhaupt beurteilen zu können, was die Vergabebehörde genau beschaffen möchte. Die Offerte habe sie nur in massiv geschwärzter Form erhalten, was ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze. Es sei widersprüchlich, dass die Vorinstanz mit Verfügung vom 27. November 2024 (vgl. Bst. B.b hiervor) noch davon ausgegangen sei, die massive Schwärzung der Offerte der Zuschlagsempfängerin könne das Akteneinsichtsrecht verletzen. In der Folge habe die Vorinstanz keine überwiegenden privaten oder öffentlichen Interessen angeführt, die die übermässige Schwärzung der Offerte rechtfertigten. Ohne Kenntnis über den tatsächlichen Beschaffungsgegenstand sei es der Beschwerdeführerin nicht möglich, die freihändige Vergabe korrekt zu rügen und sich mit den Voraussetzungen für dieses Vorgehen auseinanderzusetzen.

3.2. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. BGE 149 I 91 E. 3.2; 144 I 11 E. 5.3; 137 I 195 E. 2.2).

Im Submissionsverfahren wird die Vertraulichkeit der eingereichten Offerten garantiert. Die Offerten geniessen rechtsprechungsgemäss den Schutz als Geschäftsgeheimnisse (vgl. Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.1.2; vgl. auch Art. 57 Abs. 2 IVöB). Entsprechend sind die Offerten der Anbieterinnen als solche gegenüber den Konkurrentinnen vertraulich zu behandeln, was grundsätzlich auch im Rechtsmittelverfahren gilt (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3; Urteile 2C_890/2008 vom 22. April 2009 E. 5.3.3; 2P.193/2006 vom 29. November 2006 E. 3.1). Da Konkurrenzofferten der Vertraulichkeit unterliegen, fehlt der Konkurrentin regelmässig das Tatsachenfundament, um ihre Rügen betreffend die Offerte einer anderen Anbieterin strikt zu beweisen. Diese grundsätzliche Beweisproblematik führt dazu, dass von der beschwerdeführenden Konkurrentin nicht ein Beweis entsprechend dem Regelbeweismass verlangt werden kann (vgl. Urteil 2C_207/2025 vom 22. Januar 2026 E. 5.5.6, zur Publikation vorgesehen).

3.3. Vorliegend kritisiert die Beschwerdeführerin die Schwärzung der Offerte der Zuschlagsempfängerin im Lichte von Art. 29 Abs. 2 BV. Die Vorinstanz hält fest, die Vergabebehörde habe die im vorinstanzlichen Verfahren ins Recht gelegte Offerte der Zuschlagsempfängerin stark geschwärzt. Die Vorinstanz erwägt indes, dass die Zuschlagsempfängerin ein grosses Interesse an der Geheimhaltung der Geschäftsgeheimnisse habe, zumal die Beschwerdeführerin im exakt gleichen Sektor tätig und damit eine direkte Konkurrentin sei. Soweit die Offerte nicht von vornherein vertraulich zu behandeln sei, überwiege unter diesen Umständen auch das Interesse am Schutz der Geschäftsgeheimnisse (vgl. E. 4.3 des angefochtenen Entscheids).

Dem Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe keine überwiegenden Interessen angeführt, die die Schwärzung der Offerte rechtfertige, ist im Lichte der vorinstanzlichen Erwägung nicht zu folgen. Ausserdem gilt, wie dargelegt, der beschaffungsrechtliche Grundsatz, dass Konkurrenzofferten vertraulich zu behandeln sind, da sie als Geschäftsgeheimnisse gelten. In diesem Lichte ist die vorinstanzliche Würdigung der Schwärzung nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht vor, ihre Rügen nicht genügend begründet oder strikt bewiesen zu haben, zumal das Vorliegen der Voraussetzungen für die freihändige Vergabe ohnehin durch die Vergabebehörde nachzuweisen ist (vgl. E. 1.1.2.1 hiervor). Folglich ist es der Beschwerdeführerin entgegen ihrer Auffassung möglich gewesen, ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen und die freihändige Vergabe korrekt zu rügen. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, sie habe vom tatsächlichen Beschaffungsgegenstand keine Kenntnis gehabt, liegt dies, wie sich nachfolgend ergibt, an der unzutreffenden Bezeichnung der Beschaffung im Rahmen der SIMAP Publikation durch die Vergabebehörde und nicht an der Schwärzung der Offerte im vorinstanzlichen Verfahren (vgl. E. 4.3 ff. hiernach).

3.4. Es liegt keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV vor.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unter Verletzung von verfassungsmässigen Rechten - d. h. willkürlich - festgestellt.

4.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz stütze ihren Entscheid auf den in unhaltbarer Weise festgestellten Sachverhalt, wonach lediglich die Software eFisc um gewisse Module erweitert werde. Die Vorinstanz verkenne, so die Beschwerdeführerin, dass nicht bloss die Software eFisc erweitert, sondern eine neue Version der Software erstellt und weitere Dienstleistungen beschafft würden, damit schlussendlich eine reine Online-Deklarationslösung vorliege. Das Vorgehen der Vergabebehörde diene lediglich dazu, die bestehende Software eFisc "Jahr für Jahr, Stück für Stück, unter komplettem Ausschluss des Wettbewerbs" weiter entwickeln zu lassen, sodass letztlich eine reine Online-Deklarationslösung vorliege.

4.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz laut Art. 118 Abs. 2 BGG von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 116 BGG beruht. Die Beanstandung, der Sachverhalt sei unter Verletzung von verfassungsmässigen Rechten festgestellt worden, muss hinreichend begründet werden (vgl. Art. 117 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 148 V 366 E. 3.3; 147 I 73 E. 2.2; vgl. auch E. 2 hiervor). Dabei ist neben der Erheblichkeit der gerügten Tatsachenfeststellung für den Ausgang des Verfahrens klar und detailliert darzutun, inwiefern diese verfassungswidrig, insbesondere willkürlich, sein soll (vgl. BGE 133 III 393 E. 7.1).

4.3. Die Vorinstanz stellt fest, die Bezeichnung der Beschaffung ("Weiterentwicklung und Wartung der Steuerdeklarationslösung eFisc für natürliche Personen zu einer reinen Online-Deklarationslösung") im Rahmen der SIMAP Publikation vom 27. Juni 2024 sei irreführend gewesen. Vielmehr betreffe die Beschaffung ausschliesslich sechs Module - namentlich zum "Ausbau der bestehenden eFisc-Lösung mit einem neuen Identitätsmanagement", zur "Modernisierung der Beilagenverwaltung, eSteuerauszüge und eLohnausweise" sowie zur mobilen "Anwendung für Smartphones und Tablets (DocCapture) ". Es erfolge keine Ablösung der Software eFisc durch eine neue reine Online-Deklarationslösung. Die Software eFisc müsse weiterhin lokal installiert und genutzt werden. Es stehe nach der Beschaffung weiterhin keine Web-Applikation zur Verfügung (vgl. E. 2 des angefochtenen Entscheids).

4.4. Die Beanstandungen der Beschwerdeführerin lassen nicht erkennen, weshalb die vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung unhaltbar sein soll. Auch die Vergabebehörde führt im Rahmen der bundesgerichtlichen Vernehmlassung erneut aus, dass der Kanton zwar langfristig eine reine Online-Deklarationslösung anstrebt. Der kantonalen Steuerverwaltung fehlten aber aktuell die personellen und wirtschaftlichen Ressourcen für die Durchführung eines solchen Projekts, weshalb die steuerpflichtigen Personen für ihre Steuererklärung weiterhin die bestehende Software eFisc herunterladen, installieren und lokal anwenden müssten. Der Kanton beschränke sich aktuell darauf, die bestehende Lösung kundenfreundlicher auszugestalten. Die Beschaffung einer reinen Online-Deklarationslösung im Sinne einer Web-Applikation stehe aktuell und auf absehbare Zeit nicht zur Diskussion.

4.5. Es ist in tatsächlicher Hinsicht nicht zu erkennen, dass die Vergabebehörde, wie die Beschwerdeführerin meint, mit der Beschaffung beabsichtigt habe, die bestehende Deklarationslösung kontinuierlich derart weiterzuentwickeln, dass schlussendlich eine reine Online-Deklarationslösung vorliege. Es liegt folglich keine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten - d. h. des Willkürverbots - bei der vorinstanzlichen Ermittlung des massgebenden Sachverhalts vor. Der Vollständigkeit halber ist an dieser Stelle zu erwähnen, dass die Vorinstanz die Vergabebehörde ausdrücklich dazu anhält, bei einer späteren Beschaffung einer reinen Online-Deklarationslösung darüber zu befinden, ob eine Ausschreibung erforderlich sei (vgl. E. 5.3 i.f. des angefochtenen Entscheids; vgl. auch Bst. B.d i.f. hiervor).

Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Vorinstanz verletze die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV, indem sie die freihändige Vergabe als rechtmässig beurteile.

5.1. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin besteht kein Nachweis, dass die Voraussetzungen für eine freihändige Vergabe des Auftrags erfüllt seien. Da die Vorinstanz das Vorgehen der Vergabebehörde dennoch schütze, greife sie damit in unzulässigerweise in die Wettbewerbsneutralität ein und verhindere einen freien Wettbewerb. Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sei nur bei Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage gestattet. Als gesetzliche Grundlage kämen vorliegend die Tatbestände von Art. 21 IVöB infrage. Da die Voraussetzungen dieser Tatbestände nicht erfüllt seien, fehle es dem Grundrechtseingriff indes an einer gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz wende das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 15 Abs. 2 IVöB sowie den Tatbestand von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB im Widerspruch zu den Vorgaben der Wirtschaftsfreiheit an.

5.2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (vgl. Art. 27 Abs. 2 BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermittelt die Wirtschaftsfreiheit, namentlich der daraus abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten, zwar keinen Anspruch auf staatliche Aufträge. Sie garantiert aber immerhin die Möglichkeit, an öffentlichen Beschaffungen nach sachgerechten und wettbewerbsneutral ausgestalteten Zulassungsbedingungen teilnehmen zu können (vgl. Urteile 2D_64/2019 vom 17. Juni 2020 E. 2.1 und E. 6.4.2; 2C_762/2017 vom 11. September 2018 E. 2.1; 2C_563/2016 vom 30. Dezember 2016 E. 1.3.2).

5.3. Die Beschwerdeführerin äussert sich zwar nicht zum Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Insofern die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen einfordert, an der vorliegenden öffentlichen Beschaffung nach sachgerechten und wettbewerbsneutral ausgestalteten Zulassungsbedingungen teilnehmen zu wollen, ist der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach dem Gesagten aber offenkundig eröffnet.

5.3.1. Der Beschwerdeführerin ist indes von vornherein nicht zu folgen, wenn sie eine Zerstückelung des Auftrags erkennen will. Zwar gilt gemäss Art. 15 Abs. 2 IVöB, dass ein öffentlicher Auftrag nicht aufgeteilt werden darf, um Bestimmungen dieser Vereinbarung zu umgehen. Jedoch hat die Vorinstanz ohne Verletzung von verfassungsmässigen Rechten für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, dass die bestehende Software eFisc nicht (durch aufgeteilte öffentliche Aufträge) zu einer neuen, reinen Online-Deklarationslösung weiterentwickelt werden soll. Die Beschaffung einer reinen Online-Deklarationslösung stehe auf absehbare Zeit nicht zur Diskussion (vgl. E. 4.3 ff. hiervor). Da keine Zerstückelung des Auftrags vorliegt, die der verfassungsrechtlichen Vorgabe der sachgerechten und wettbewerbsneutral ausgestalteten Zulassungsbedingungen entgegensteht, ist diesbezüglich keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit zu erkennen.

5.3.2. Gleich verhält es sich mit dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, der Tatbestand von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB sei nicht erfüllt. Gemäss Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB kann ein Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben werden, wenn aufgrund der technischen oder künstlerischen Besonderheiten des Auftrags oder aus Gründen des Schutzes geistigen Eigentums nur ein Anbieter infrage kommt und es keine angemessene Alternative gibt. Da die Vergabebehörde den Nachweis erbringt, dass lediglich die Ergänzung der bestehenden Software eFisc um sechs Module Gegenstand der Beschaffung bildet (vgl. E. 4.4 hiervor) und der Quellcode der Software eFisc im Eigentum der Zuschlagsempfängerin liegt, hat die Vorinstanz in verfassungskonformer Weise davon ausgehen dürfen, dass nur die Zuschlagsempfängerin in der Lage sei, die Module zu implementieren (vgl. BGE 150 II 105 E. 5.5-5.10; vgl. auch E. 1.1.2.1 hiervor). Auch die Beschwerdeführerin stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die (angemessene) Alternative im Sinne von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB in der Beschaffung einer neuen Web-Applikation besteht. Eine solche Beschaffung steht vorliegend aber nicht zur Diskussion. Dass die Vorinstanz die freihändige Vergabe als rechtmässig beurteilt hat, ist nach dem Dargelegten mit der verfassungsrechtlichen Vorgabe der sachgerechten und wettbewerbsneutral ausgestalteten Zulassungsbedingungen vereinbar.

5.4. Es liegt keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV vor.

Im Ergebnis erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nicht einzutreten.

Diesem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mitgeteilt.

Lausanne, 24. März 2026

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger