Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_149/2025
Urteil vom 27. März 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsrat Zürich,
Hirschengraben 40, 8001 Zürich,
Beschwerdegegner,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, 8001 Zürich.
Gegenstand
Beschluss 5976 des Kantonsrats Zürich: Rahmenkredit Kostenbeiträge an die anerkannten Religionsgemein- schaften Beitragsperiode 2026-2031,
Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats Zürich vom 3. Februar 2025 (Beschluss 5976: Rahmenkredit Kostenbeiträge an die anerkannten Religionsgemeinschaften Beitragsperiode 2026-2031).
Erwägungen
1.
1.1. Am 3. Februar 2025 fasste der Kantonsrat des Kantons Zürich folgenden Beschluss: "I. Für die Ausführung der Tätigkeitsprogramme der anerkannten Religionsgemeinschaften für die Periode 2026-2031 wird ein Rahmenkredit von Fr. 300'000'000.-- zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 2270, Religionsgemeinschaften, bewilligt". Der Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 26 vom 7. Februar 2025 veröffentlicht.
1.2. Mit Eingabe vom 10. März 2025 (Postaufgabe) gelangt A.________, Mitglied des Kantonsrats des Kantons Zürich, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragt, es sei der Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung eines Rahmenkredits für die Kostenbeiträge an die anerkannten Religionsgemeinschaften für die Beitragsperiode 2026-2031 aufzuheben und es sei der Kantonsrat anzuweisen, das Geschäft an den Regierungsrat des Kantons Zürich zur Berichtigung zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache "an die Vorinstanz" zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Es wurden keine Instruktionsmassnahmen angeordnet.
2.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 148 I 160 E. 1; 141 II 113 E. 1).
3.
3.1. Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keine Stimmrechtsbeschwerde i.S.v. Art. 82 lit. c BGG erhebt. Seine Eingabe kann auch nicht sinngemäss als solche entgegengenommen werden, zumal keine Verletzungen politischer Rechte gerügt werden. So macht der Beschwerdeführer namentlich nicht geltend, dass der angefochtene Beschluss zu Unrecht nicht dem Referendum unterstellt worden sei (vgl. z.B. BGE 145 I 121 E. 1.1.3; 134 I 199 E. 1.1; Urteile 1C_236/2024 vom 20. Februar 2025 E. 1; 1C_609/2016 vom 8. März 2018 E. 1.1
e contrario) oder dass dieser höherrangig garantierte politische Rechte verletze (vgl. BGE 130 I 140, nicht publ. E. 2.1). Vielmehr bringt er vor, der beanstandete Beschluss verletze § 19 des Kirchengesetzes des Kantons Zürich vom 9. Juli 2007 (LS 180.1), zudem (allenfalls) Art. 130 und 131 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), welche die Anerkennung kirchlicher Körperschaften zum Gegenstand haben, sowie (potenziell) Art. 8 BV. Die Vereinbarkeit eines Rechtsaktes mit höherrangigem Recht ist indessen grundsätzlich nicht im Verfahren der Stimmrechtsbeschwerde zu beurteilen (vgl. BGE 136 I 241 E. 1.1.2; Urteil 1C_913/2013 und 1C_29/2014 vom 7. März 2014 E. 4.5).
Zu prüfen ist daher einzig die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a oder lit. b BGG bzw. der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG).
3.2. In diesem Zusammenhang fragt es sich zunächst, ob der angefochtene Beschluss als Erlass (vgl. z.B. Urteil 2C_681/2019 vom 30. April 2020 E. 1) oder (materiell) als Verfügung (vgl. etwa Urteile 1C_202/2023 vom 23. Januar 2024 E. 2.3; 1C_483/2010 vom 2. November 2010 E. 1) zu qualifizieren sei und ob das kantonale Recht ein Rechtsmittel dagegen vorsehe (vgl. insb. § 19 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2], wonach Akte des Kantonsrats keinem Rekurs unterstehen und § 42 lit. b VRG/ZH, welcher bestimmte Anordnungen des Kantonsrats von der Beschwerde an das Verwaltungsgericht ausnimmt). Sollte dem angefochtenen Beschluss der Charakter eines Entscheids zukommen, wäre im Übrigen zu prüfen, ob der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. k BGG greift, wonach die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig ist gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Rechtsanspruch besteht (vgl. auch BGE 145 I 121 E. 1.2).
Diese Fragen können indessen mit Blick auf den Verfahrensausgang ausdrücklich offengelassen werden. Denn selbst wenn die direkte Anfechtbarkeit des strittigen Ausgabenbeschlusses beim Bundesgericht gegeben wäre, könnte auf die Beschwerde aus folgenden Gründen nicht eingetreten werden.
3.3. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle steht die Beschwerdebefugnis denjenigen Personen zu, die vom angefochtenen Erlass aktuell oder virtuell betroffen sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben. Virtuelle Betroffenheit setzt voraus, dass die beschwerdeführende Partei mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal unmittelbar betroffen sein wird (BGE 149 I 81 E. 4.2; 148 I 160 E. 1.4; 147 I 308 E. 2.2; 136 I 49 E. 2.1). Sodann verlangt die Legitimation zur Verfassungsbeschwerde ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids (Art. 115 lit. b BGG).
Die Begründungspflicht gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG umfasst grundsätzlich auch die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen, soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (vgl. BGE 134 II 45 E. 2.2.3; 133 II 249 E. 1.1).
3.4. Das Bundesgericht hat wiederholt erwogen, dass Akte über die Verwendung der staatlichen Mittel grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung der Bürger bzw. der Steuerpflichtigen eingreifen, auch wenn sie sich mittelbar auf die Höhe der Abgabelast auswirken können (BGE 145 I 121 E. 1.5.3; 138 I 55, nicht publ. E. 1.2). Eine Privatperson ist nicht schon deshalb legitimiert zur Anfechtung eines Ausgabenbeschlusses, weil sie mit dieser Ausgabe aus bestimmten Gründen nicht einverstanden ist (vgl. betreffend die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten u.a. Urteile 1C_202/2023 vom 23. Januar 2024 E. 2.4; 2C_681/2019 vom 30. April 2020 E. 3.2 mit zahlreichen Hinweisen; 1C_164/2018 vom 10. Juli 2018 E. 1.3; 1C_123/2011 vom 7. Juli 2011 E. 3.1; betreffend die subsidiäre Verfassungsbeschwerde vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3; Urteil 2C_486/2016 vom 31. Mai 2016 E. 2.5).
Mit Bezug auf die Glaubens- und Gewissensfreiheit hat das Bundesgericht zudem erwogen, dass diese religiöse Gefühle im Allgemeinen nicht schützt; wer sich nur darauf beruft, er fühle sich in seinem Religionsgefühl verletzt dadurch, dass der Staat bestimmten religiösen Gemeinschaften gewisse Vorteile gewährt, ist deswegen nicht zur Beschwerde berechtigt (BGE 145 I 121 E. 1.5.3.3; Urteil 2C_681/2019 vom 30. April 2020 E. 3.2). Der Umstand, dass der Staat seine Mittel für Zwecke verwendet, mit denen einzelne Bürger aus religiösen Gründen nicht einverstanden sind, ist grundsätzlich nicht geeignet, deren Glaubens- und Gewissensfreiheit zu verletzen (BGE 145 I 121 E. 1.5.3.3). Von diesen Grundsätzen weicht das Bundesgericht nur ausnahmsweise, in besonders gelagerten Einzelfällen, ab (vgl. Urteil 2C_681/2019 vom 30. April 2020 E. 3.2
in fine). So hat das Bundesgericht in einer besonderen Konstellation zwei religiösen Vereinigungen die Beschwerdelegitimation zugesprochen gegen einen Finanzbeschluss, mit welchem der Staat einem privaten Verein, der mit den beschwerdeführenden Vereinen in einer ideellen Auseinandersetzung stand, eine staatliche Unterstützung gewährte (vgl. BGE 118 Ia 46 E. 3b).
3.5. Der Beschwerdeführer, der offensichtlich nicht Adressat des angefochtenen Kreditbeschlusses ist, führt mit Bezug auf seine Legitimation einzig aus, er habe an der Abstimmung, die zum besagten Beschluss geführt habe, teilgenommen und sei dementsprechend gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG zur Beschwerde berechtigt. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, seien die Voraussetzungen im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit.c BGG ohnehin gegeben. Aus der Beschwerdebegründung geht im Wesentlichen hervor, dass er es als rechtswidrig erachtet, dass die anerkannten Landeskirchen einen Teil der aus dem Rahmenkredit erhaltenen Beiträge an nicht anerkannte Religionsgemeinschaften ausrichten dürfen und kritisiert ein zu dieser Frage verfasstes Rechtsgutachten zuhanden der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich.
Diese Ausführungen genügen indessen nicht, um eine besondere Betroffenheit des Beschwerdeführers darzutun. Dass dies der Fall wäre, ist auch nicht ersichtlich. Der Kreditbeschluss wirkt sich in erster Linie auf den Finanzhaushalt des Kantons aus und hat keine unmittelbaren Konsequenzen für den Beschwerdeführer. Ein besonders gelagerter Spezialfall wird vom Beschwerdeführer, der sich ohnehin nicht auf die Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, nicht geltend gemacht und ein solcher ist auch nicht offensichtlich (vgl. auch E. 3.4 hiervor). Vielmehr geht es dem Beschwerdeführer primär um die korrekte Rechtsanwendung; dieses bloss allgemeine Interesse genügt indessen nicht, um seine Legitimation zu begründen (vgl. Urteil 9C_37/2024 vom 15. Januar 2025 E. 3.1, zur Publ. vorgesehen). Schliesslich verschafft ihm die Stellung als Mitglied des Kantonsrats grundsätzlich keine legitimationsbegründende enge Beziehungsnähe zum Streitgegenstand i.S.v. Art. 89 Abs. 1 lit. b und c, geschweige denn ein rechtlich geschütztes Interesse gemäss Art. 115 lit. b BGG (vgl. Urteil 2C_486/2016 vom 31. Mai 2016 E. 2.5).
4.
4.1. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde mangels Beschwerdelegitimation als offensichtlich unzulässig. Es ist darauf mit Entscheid der Abteilungspräsidentin als Einzelrichterin im vereinfachten Verfahren nach Art. 108 BGG (Abs. 1 lit. a) nicht einzutreten.
4.2. Der unterliegende Beschwerdeführer trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt die Präsidentin:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten mitgeteilt.
Lausanne, 27. März 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov