Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_90/2025
Arrêt du 4 juillet 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Merz.
Greffier : M. Hausammann.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Daniel Kinzer, avocat,
recourante,
contre
Département du territoire
de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques,
case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Autorisation de construire (fixation du loyer après travaux, amende administrative),
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 7 janvier 2025 (ATA/8/2025 - A/3113/2023-LDTR).
Faits :
A.
A.________ SA (ci-après : la propriétaire) est propriétaire de la parcelle n° 3'545 de la commune de Chêne-Bourg (GE), laquelle abrite un immeuble d'habitation. Entre 1982 et 2019, un appartement sis au deuxième étage de cet immeuble a été loué à un premier locataire pour un loyer annuel de 7'200 francs. Ce loyer annuel a été fixé à 20'160 fr. pour les deux prochains locataires qui ont occupé cet appartement entre le 1er septembre 2020 et le 30 avril 2023.
B.
Le 30 mai 2023, par l'intermédiaire de sa régie B.________ SA, la propriétaire a informé l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après: OCLPF) du département du territoire (ci-après: le département) qu'au départ du premier locataire en 2019, des travaux sur les canalisations d'eaux usées de la salle de bain, des toilettes et de la cuisine, ainsi que des canalisations d'alimentation, avaient été réalisés. Ces travaux avaient impliqué la destruction de certains murs, la remise en état des pièces touchées et le remplacement du carrelage pour un montant total de 63'500 francs.
Sur invitation de l'OCLPF, la propriétaire a requis, le 10 juillet 2023, une autorisation de construire en procédure accélérée pour régulariser ces travaux. Le 24 août 2023, l'OCLPF a délivré un préavis favorable sous conditions, relevant que l'appartement comptait 2.5 pièces et que le loyer était fixé à 8'513 fr. maximum par an (3'405 fr. la pièce) pour une période de trois ans avec effet rétroactif dès le 1er septembre 2020.
Le 25 août 2023, le département a délivré l'autorisation de construire, en relevant que les conditions fixées par l'OCLPF devaient être strictement respectées. Par décision du 1er septembre 2023, le département a aussi ordonné à la propriétaire d'établir un nouvel avis de fixation de loyer initial respectant le préavis précité, ainsi que de rembourser le trop-perçu aux locataires concernés, à savoir 1'942 fr. et 16'021 fr. 50. Il a par ailleurs infligé une amende de 3'900 fr. à la propriétaire pour l'infraction commise.
Les recours interjetés par la propriétaire contre les décisions des 25 août et 1er septembre 2023 du département ont été rejetés par un jugement du 16 avril 2024 du Tribunal administratif de première instance (ci-après: TAPI). Sur recours de la propriétaire, la chambre administrative de la Cour de justice a confirmé les décisions précédentes dans un arrêt du 7 janvier 2025.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 7 janvier 2025 et de fixer le loyer après travaux à 11'918 fr. par an, subsidiairement à 10'215 fr. par an et plus subsidiairement à 9'000 fr. par an, respectivement de renvoyer la cause à l'OCLPF pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. À titre préalable, elle requiert l'effet suspensif à son recours, ce qui lui a été octroyé par ordonnance présidentielle du 11 mars 2025.
La Cour de justice renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le département conclut au rejet du recours. Dans une réplique du 16 mai 2025, la recourante persiste dans ses conclusions. Aucune autre observation n'a été déposée.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la procédure devant la Cour de justice. Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui confirme l'assujettissement à une autorisation de construire des travaux exécutés, le nouvel avis de fixation du loyer initial, la restitution du trop-perçu de loyer aux précédents locataires et l'amende administrative prononcée en première instance. Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cet arrêt et les décisions qu'il confirme soient annulés (art. 89 al. 1 LTF).
2.
La recourante se plaint d'arbitraire dans l'application du droit cantonal relatif à la fixation du loyer après la réalisation de travaux dans son appartement.
2.1. La loi genevoise du 25 janvier 1996 sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR; RS/GE L 5 20) a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants, ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la loi (art. 1 al. 1 LDTR). Celle-ci prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation (art. 9 al. 1 LDTR).
Après la réalisation de travaux soumis à la LDTR, un montant maximum des loyers peut être fixé par le département compétent comme condition aux autorisations de démolir ou de transformer (cf. art. 10 al. 1 LDTR). Le loyer après transformation doit par ailleurs répondre aux besoins prépondérants de la population (cf. art. 11 al. 2 LDTR). Le montant d'un tel loyer qui doit être accessible à la majorité de la population peut être révisé tous les deux ans par le Conseil d'État en fonction de l'évolution du revenu brut fiscal médian des contribuables personnes physiques (cf. art. 9 al. 3 LDTR). Depuis le 26 août 2011, les loyers correspondant aux besoins prépondérants de la population sont compris entre 2'536 fr. et 3'405 fr. la pièce/l'an (cf. arrêté du Conseil d'État du 24 août 2011 relatif à la révision des loyers répondant aux besoins prépondérants [ArRLoyers]). Ce plafond a été augmenté à 3'528 fr. la pièce/l'an par le nouvel arrêté du 12 janvier 2022 (ArRLoyers; RS/GE L 5 20.05). Les loyers sont soumis au contrôle de l'État pendant une période de trois ans en cas de transformation ou de rénovation, jusqu'à cinq ans pour une transformation lourde et de cinq à dix ans en cas de construction nouvelle (art. 12 LDTR). Pendant la période de contrôle, les loyers et les prix de vente fixés par le département ne peuvent être dépassés (art. 14 al. 1 LDTR).
L'intérêt public poursuivi par la LDTR, qui tend à préserver l'habitat et les conditions de vie existants (art. 1 al. 1 LDTR), procède d'un intérêt public important (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4; 113 Ia 126 consid. 7a; 111 Ia 23 consid. 3a). La LDTR constitue une base légale suffisante et la réglementation qu'elle met en place est conforme au droit fédéral, à la garantie de la propriété et à la liberté économique, y compris dans la mesure où elle prévoit un contrôle des loyers après transformations (cf. ATF 116 Ia 401 consid. 9c; 111 Ia 401 consid. 9; arrêt 1C_195/2021 du 28 octobre 2021 consid. 5.1.3). Le contrôle des loyers répond ainsi à l'objectif poursuivi par le législateur visant à conserver le parc locatif à des loyers abordables pour la majorité de la population (arrêt 1C_70/2024 du 11 octobre 2024 consid. 3).
2.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît possible (ATF 145 II 32 consid. 5.1; 145 I 108 consid. 4.4.1).
2.3. Les travaux entrepris par la recourante ont consisté à remplacer l'alimentation en eau et des canalisations des eaux usées de la salle de bain, des toilettes et de la cuisine, à remplacer les pavements et les carrelages ainsi que des meubles et de l'électroménager de la cuisine pour un coût total de 63'500 francs. Il n'est plus contesté devant le Tribunal fédéral qu'il s'agit de travaux de rénovation soumis à autorisation en vertu de la LDTR.
3.
La recourante remet en cause la détermination du nombre de pièces du logement ayant servi à fixer le loyer maximum après travaux et notamment l'application du droit intertemporel. Selon elle, son appartement compterait 3.5 pièces et non 2.5 comme retenu par l'instance précédente, conduisant à un loyer annuel de 11'918 fr. (soit 3'405 fr. par pièce et par an).
3.1. Pour calculer le nombre de pièces selon la LDTR, la pratique genevoise se réfère aux dispositions du règlement d'exécution du 4 décembre 1977 de la loi générale sur la protection des locataires (RGL; RSG I 4 05 01) qui poursuit aussi un but de protection des locataires. Cette réglementation n'entre en outre pas en contradiction avec l'art. 52 de la loi genevoise sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1998 (LCI; RS/GE L 5 05) qui fixe la surface minimum d'une pièce d'habitation pour des motifs de police (cf. arrêt 1C_323/2024 du 10 juin 2024 consid. 7.2).
À teneur de l'art. 1 al. 4 RGL, pour le calcul du nombre de pièces des logements, il est tenu compte de la surface nette, telle que définie à l'art. 4 du présent règlement. Par surface nette du logement, il faut entendre l'addition des surfaces des pièces, d'au moins 9 m2, et des demi-pièces, d'au moins 6 m2, habitables du logement et de la cuisine, ainsi que du laboratoire (art. 4 al. 1 RGL). Ne sont pas pris en compte les gaines techniques, halls, dégagements, couloirs, réduits et locaux sanitaires, loggias, balcons, terrasses, jardins, ni les trémies des escaliers des duplex (art. 4 al. 3 RGL). Pour les logements comportant 2 pièces au plus, la surface nette du logement comprend la surface des halls et dégagements. Pour les autres logements, lorsque l'accès à une chambre se fait par une autre pièce, il est en principe déduit la surface de passage théorique de 1 m de large (art. 4 al. 4 RGL). La détermination du nombre de pièces d'un logement implique en sus l'assurance d'un usage confortable, démontrée au moyen d'un plan meublé, pour le nombre d'occupants visés, ainsi qu'une surface nette minimum fixée selon le nombre de pièces (cf. art. 1 al. 5 RGL).
3.2. En l'occurrence, appliquant le droit en vigueur au moment de la réalisation des travaux, à savoir le RGL, la Cour de justice a considéré que la somme de la surface nette du logement de 35.5 m2, comprenant le séjour (15.37 m2), la chambre (12.39 m2) et la cuisine (7.74 m2), était inférieure à la surface nette minimum de 39 m2exigée pour un appartement de 3 pièces (cf. art. 1 al. 5 RGL). Elle a ainsi considéré qu'il s'agissait d'un appartement de 2.5 pièces, la demi-pièce étant la cuisine avec sa surface inférieure à 9 m2et le hall d'entrée étant exclu du calcul conformément à l'art. 4 al. 3 RGL.
3.2.1. L'application par l'instance précédente du droit en vigueur au moment de la réalisation des travaux n'est pas critiquable et est conforme à la jurisprudence en matière de droit intertemporel (cf. ATF 148 V 162 consid. 3.2.1 et 146 V 364 consid. 7.1; arrêt 2C_642/2023 du 16 juillet 2024 consid. 7.1). Si le bâtiment a certes été construit avant l'entrée en vigueur du RGL (et de la LDTR), le législateur a voulu réglementer un état de chose qui se prolongerait inévitablement lors de l'entrée en vigueur du nouveau droit, justifiant une application rétroactive improprement dite des dispositions du RGL. En adoptant la LDTR, le législateur genevois a en effet eu pour objectif de préserver un parc locatif accessible à la population et d'assurer la protection des locataires par un contrôle des loyers. Ces finalités d'intérêt public seraient largement entravées si cette loi et le RGL, applicable par analogie, ne pouvaient pas s'appliquer aux immeubles édifiés antérieurement à leur entrée en vigueur.
La recourante n'a du reste acquis aucun droit à ce que son appartement soit considéré éternellement comme un 3.5 pièces. Le fait qu'avant l'entrée en vigueur du RGL une surface de 6 m2 était suffisante pour être considérée comme une pièce (cf. art. 52 al. 1 LCI) ne lui a conféré aucun droit acquis. Elle n'a reçu aucune assurance en ce sens de la part de l'autorité et ne pouvait en outre pas revendiquer un droit au maintien de règles de droit en vigueur (cf. ATF 145 II 140 consid. 4; 130 I 26 consid. 8.1; arrêt 2C_774/2021 du 2 février 2022 consid. 4.1). Les règles de la LDTR, précisées par la RGL, ont au demeurant été instaurées pour des motifs d'intérêts publics prépondérants à d'éventuels droits acquis privés.
3.2.2. La Cour de justice n'a ensuite pas fait une application arbitraire du RGL, comme le soutient la recourante.
L'instance cantonale pouvait premièrement refuser de tenir compte du hall d'entrée dans le calcul de la surface nette du logement. Cette règle ressort clairement de l'art. 4 al. 3 RGL qui ne laisse pas entendre que la dimension du hall devrait être prise en considération. De même, le refus du département d'appliquer le régime dérogatoire prévu par l'art. 2b RGL pour des immeubles existants n'aboutit pas pour autant à une solution insoutenable. Par ailleurs, il n'était pas non plus arbitraire pour la Cour de justice de s'en tenir à la configuration actuelle des lieux pour déterminer la surface nette sans tenir compte d'un déplacement hypothétique de la cloison de séparation entre la cuisine et le salon. Cela étant, la cuisine est de toute manière prise en considération dans le calcul de la surface nette du logement (cf. art. 4 al. 1 RGL) et influence dès lors la détermination de son nombre de pièces (cf. art. 1 al. 4 RGL). Or, même en intégrant les 7.74 m² de la cuisine, la surface nette du logement de 35.5 m² n'atteint pas le seuil requis de 39 m2 pour définir le logement comme un 3 pièces ou plus (cf. art. 1 al. 5 RGL). Aussi, si la recourante réalisait ses travaux en déplaçant un mur interne entre la cuisine et le salon (soit deux pièces déjà prises en compte pour déterminer la surface nette), la surface totale du logement resterait inchangée comme elle le relève elle-même. Dans une telle conjecture, le seuil minimal de 39 m² ne serait toutefois pas non plus atteint pour considérer le logement comme ayant plus de 2.5 pièces.
Les critiques de la recourante sont dès lors infondées et ne peuvent qu'être rejetées.
4.
Dans un grief subsidiaire, la recourante se prévaut d'une violation de l'art. 9 al. 4 LDTR. S'il devait être retenu que son appartement de 51.86 m2 (surface du hall comprise) ne comprenait que 2.5 pièces, il conviendrait de le considérer comme très spacieux et donc de majorer le loyer à hauteur de 3'600 fr. par pièce et par an.
4.1. Après transformation du logement, le loyer fixé doit répondre aux besoins prépondérants de la population (art. 11 al. 2 LDTR) et être accessible à la majorité de celle-ci (cf. art. 9 al. 3 LDTR). Au moment déterminant de la fin des travaux en 2019, ce loyer devait être compris entre 2'536 fr. et 3'405 fr. la pièce/l'an (cf. ArRLoyers du 24 août 2011). Cette fourchette des loyers peut exceptionnellement être dépassée si la surface brute locative des pièces est importante (art. 9 al. 4 LDTR). La pratique retient qu'une surface est "importante" lorsque la surface brute moyenne des pièces est supérieure à 20 m2 (cf. Gaide/Défago Gaudin, La LDTR : démolition, transformation, rénovation, changement d'affectation et aliénation : immeubles de logements et appartements : loi genevoise et panorama des autres lois cantonales, 2014, n° 5.3.2, p. 303).
4.2. En l'espèce, il n'est pas contesté que l'appartement de la recourante comprend un séjour de 15.37 m2, une chambre de 12.39 m2, une cuisine de 7.74 m2, ainsi qu'un hall de 13.6 m2. Il s'agit en l'occurrence de surfaces nettes qui sont inférieures à la surface brute locative au sens de l'art. 9 al. 4 RGL, laquelle comprend aussi la surface des murs intérieurs (cf. Gaide/Défago Gaudin, op. cit., n° 5.3.2, p. 303). Aucune constatation de fait relative à la surface brute locative n'a été retenue dans l'arrêt attaqué. Cela étant, la recourante soutient appellatoirement qu'un appartement de 51.86 m² devrait être considéré comme "très spacieux" et supposerait un loyer majoré au sens de l'art. 9 al. 4 RGL. Elle ne démontre aucunement que la surface brute moyenne des pièces dépasserait les 20 m² nécessaires pour la considérer comme importante, étant par ailleurs rappelé que le hall ne peut pas être pris en considération (cf. art. 4 al. 3 RGL). Cela apparaît du reste peu probable, au vu des surfaces nettes retenues largement inférieures à ce seuil. La casuistique de la Cour de justice à cet égard démontre au demeurant qu'il n'existe pas de seuil minimal précis à atteindre et qu'elle est assez restrictive dans l'admission d'un dépassement du plafond de la LDTR (cf. Gaide/Défago Gaudin, op. cit., n° 5.3.2, p. 304).
Par conséquent, il n'était pas choquant pour la Cour de justice de renoncer à appliquer le régime d'exception instauré par l'art. 9 al. 4 LDTR. Le grief subsidiaire doit partant aussi être écarté.
5.
Le montant de l'amende prononcée par le département est enfin contesté par la recourante.
5.1. Celui qui contrevient aux dispositions de la LDTR est passible des mesures et des sanctions administratives prévues par les art. 129 à 139 LCI ainsi que des peines plus élevées prévues par le Code pénal (art. 44 al. 1 LDTR).
Selon l'art. 137 al. 1 LCI, est passible d'une amende administrative de 100 fr. à 150'000 fr. tout contrevenant à la LCI (let. a), aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la LCI (let. b) et aux ordres donnés par le département dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). Le montant maximum de l'amende est de 20'000 fr. lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction; constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI).
5.2. En l'occurrence, la Cour de justice a considéré que ni l'urgence ni la nécessité d'accomplir des travaux "en cascade" ne justifiaient les travaux sans demande d'autorisation préalable. L'amende de 3'900 fr. était en outre proportionnée à la faute commise, au vu de l'importance de l'augmentation du loyer et du fait que la recourante était assistée d'une régie connaissant parfaitement la réglementation applicable.
Au vu du montant des travaux, de leur répercussion importante sur le loyer et de la jurisprudence assujettissant l'entretien différé à une autorisation (non contesté céans), la recourante, respectivement la régie qui la représentait, ne pouvait que difficilement admettre qu'ils n'étaient pas assujettis à une autorisation. À tout le moins, elle aurait dû se renseigner à ce propos avant de les entreprendre et ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi ni d'une erreur sur les faits ou sur l'illicéité. L'absence d'antécédents ne constitue pas davantage une circonstance suffisante pour renoncer à infliger une amende, bien qu'elle puisse influer sur la quotité de celle-ci (cf. arrêts 1C_70/2024 du 11 octobre 2024 consid. 6 et 1C_549/2023 du 11 octobre 2024 consid. 7). Quant au prétendu caractère urgent des travaux entrepris, il n'empêchait pas pour autant la recourante de se renseigner auprès de l'autorité quant à leur assujettissement à une autorisation; ces travaux n'ont d'ailleurs été annoncés que plusieurs années après leur réalisation sur l'impulsion de seuls locataires.
La quotité de l'amende, fixée à 3'900 fr., n'est pas remise en cause de façon suffisamment motivée par la recourante. Rien ne suggère que le raisonnement à cet égard des autorités précédentes serait arbitraire. Mis en rapport avec le maximum de 20'000 fr. fixé par la loi, le montant de l'amende n'apparaît en effet pas résulter d'un excès manifeste du pouvoir d'appréciation reconnu au Département du territoire et entériné par la Cour de justice (cf. arrêt 1C_138/2021 du 7 juillet 2021 consid. 2.6; Gaide/Défago Gaudin, op. cit., p. 490), qui appellerait une intervention du Tribunal fédéral (cf. arrêts 1C_70/2024 précité consid. 6 et 1C_549/2023 précité consid. 7).
Infondé et dans la faible mesure de sa recevabilité, le grief est rejeté.
6.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure de sa recevabilité aux frais de son autrice (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département du territoire, à la société B.________ SA ainsi qu'à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 4 juillet 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Hausammann