Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_591/2023
Sentenza del 26 aprile 2024
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Müller, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Fiorenzo Cotti,
ricorrente,
contro
B.________ e C.________,
patrocinati dall'avv. Filippo Gianoni,
Municipio di Brissago, piazza Municipio 1, 6614 Brissago,
patrocinato dall'avv. Mario Bazzi,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170,
6501 Bellinzona.
Oggetto
Licenza edilizia in sanatoria; rifiuto di avviare una procedura di rilascio del permesso a posteriori,
ricorso contro la sentenza emanata il 2 ottobre 2023
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2021.268).
Fatti
A.
A.________ è proprietario del mappale www di Brissago, ubicato a monte di via xxx, riportata nel piano delle zone quale tratta panoramica, e prospiciente i due fondi contigui yyy e zzz, entrambi situati a valle della strada e attribuiti alla zona di costruzione estensiva, dei quali B.________ e C.________ sono comproprietari.
B.
Il 31 agosto 2016 il Municipio di Brissago ha ingiunto a B.________ e C.________ di regolare l'altezza della siepe, ubicata sui loro sedimi a confine con via xxx, ad un'altezza massima di 1.00 m; provvedimento che il Consiglio di Stato ha poi confermato con giudizio del 22 febbraio 2017.
C.
Il 19 giugno 2017 A.________ e D.________ hanno chiesto al Municipio di ordinare a B.________ e C.________ di regolare ad 1.00 m di altezza non solo la siepe, ma anche le altre piante presenti all'interno del loro giardino. Con risposta del 14 luglio 2017 il Municipio ha rilevato che le piante non ingenerano alcun effetto schermatura, negando in ogni caso a A.________ e D.________ l'esistenza di un interesse degno di protezione ad ottenere una decisione formale, atteso che dai loro fondi la godibilità del panorama non sarebbe preclusa. Da questi adito, con giudizio del 27 febbraio 2019, il Consiglio di Stato ne ha dichiarato irricevibili i rispettivi ricorsi, ritenendo che l'atto non costituisse una decisione impugnabile.
D.
Con scritti del 27 giugno e dell'11 ottobre 2019 A.________ ha chiesto al Municipio di ingiungere a B.________ e C.________ l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori per le piante presenti sui loro due fondi. A seguito di un ulteriore scambio di corrispondenza, il 7 maggio 2020 A.________ ha ribadito la propria richiesta, domandando al Municipio di imporre ai due comproprietari anche la potatura delle piante eccedenti l'altezza di 1.00 m dal livello della strada, ritenendo che le stesse avessero assunto le fattezze di un muro, assimilabile ad un edificio ai sensi della Legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
E.
Ritenendo che le piante in questione non sono assimilabili a dei manufatti, ed osservando che quand'anche le si volessero parificare a dei manufatti beneficerebbero della tutela delle situazioni acquisite, poiché messe a dimora al momento della costruzione dell'immobile, con risoluzione del 18 maggio 2020, trasmessa con decisione del 10 giugno 2020, il Municipio ha respinto l'istanza. Adito dall'interessato, con decisione del 19 maggio 2021 il Consiglio di Stato ne ha respinto il ricorso, come in seguito il Tribunale cantonale amministrativo con giudizio del 2 ottobre 2023.
F.
Avverso questa sentenza A.________ inoltra un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede di annullare la sentenza impugnata e, in via principale, di rinviare la causa al Municipio affinché avvii una procedura in sanatoria e ai sensi dei considerandi per le piante site sui mappali di proprietà di B.________ e C.________, e di rinviare la causa al Tribunale cantonale amministrativo affinché, oltre che sulle spese giudiziarie e sulle ripetibili, decida in via subordinata ai sensi dei considerandi.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 I 160 consid. 1; 148 V 265 consid. 1.1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF) è inammissibile. Il ricorrente ha partecipato alla procedura dinanzi alla Corte cantonale (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF), è destinatario della decisione impugnata che respinge la richiesta di ingiungere ai vicini l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori per la messa a dimora delle piante ai due mappali di loro proprietà e, lamentando che queste gli arrecherebbero inconvenienti dal profilo della visuale, possiede un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). La sua legittimazione è quindi pacifica.
1.3. Secondo l'
1.4. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale e comunale, queste disposizioni sono esaminate soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 149 II 225 consid. 5.2; 148 II 465 consid. 8.1; 147 IV 433 consid. 2.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta al ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).
1.5. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, l'interessato può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 147 I 73 consid. 2.2; 145 V 188 consid. 2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Egli deve motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 148 II 392 consid. 1.4.1).
Per motivare l'arbitrio non basta infatti criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole, come in concreto, un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili, si trovano in chiaro contrasto con la fattispecie, si fondano su una svista manifesta o contraddicono in modo urtante il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 148 II 121 consid. 5.2; 148 IV 356 consid. 2.1). Nella misura in cui le considerazioni ricorsuali criticano la sentenza impugnata, lamentando in modo generale che la Corte cantonale non avrebbe considerato determinate circostanze di fatto, esse risultano inidonee a correggere o a precisare gli accertamenti di fatto in essa contenuti, dei quali non è sostanziata l'arbitrarietà, e si rivelano dunque inammissibili (cfr. sentenza 1C_534/2021 del 24 agosto 2022 consid. 2.2 e rinvio).
1.6. Nell'ambito di un ricorso al Tribunale federale non possono di principio essere addotti fatti e mezzi di prova nuovi (art. 99 cpv. 1 LTF). In particolare, questa Corte non può tenere conto di fatti o mezzi di prova sopraggiunti dopo l'emanazione dell'atto impugnato, vale a dire veri nova (DTF 148 V 174 consid. 2.2; sentenze 1C_310/2023 del 30 gennaio 2024 consid. 1.2 e 1C_489/2022 del 3 agosto 2023 consid. 1.2), e neppure di altre circostanze che il ricorrente, per negligenza, ha omesso di addurre tempestivamente dinanzi alle istanze precedenti (DTF 143 V 19 consid. 1.2). La foto dei luoghi, che il ricorrente indica essere stata ripresa il 27 luglio 2023, prodotta per la prima volta nel memoriale di ricorso, è da ritenersi successiva all'emanazione della sentenza impugnata ed è quindi inammissibile in questa sede (DTF 137 II 353 consid. 5.1). Anche la relazione aggiuntiva e la relativa argomentazione giuridica presentata dal ricorrente il 19 marzo 2024, ovvero dopo la scadenza del termine di ricorso, sono inammissibili (art. 100 LTF; DTF 138 II 217 consid. 2.5; sentenze 1C_442/2016 del 7 giugno 2017 consid. 1.3 e 2C_66/2013 del 7 maggio 2013 consid. 1.2). Alla luce dei considerandi che seguono, tali documenti non muterebbero comunque l'esito del presente giudizio.
2.
2.1. Il ricorrente contesta alla Corte cantonale di non aver svolto un'istruttoria e di aver rifiutato, senza motivazione, di svolgere un sopralluogo. Le rimprovera anche di aver accertato i fatti sulla base di immagini con vedute aeree, estrapolate da Google Maps e dal geoportale dell'Ufficio federale di topografia, senza neppure riportarle nella sentenza impugnata.
2.2. L'istanza precedente ha precisato di poter decidere la causa senza istruttoria, ritenendo che la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni, emergesse con sufficiente chiarezza dalle fotografie agli atti, dalle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch) e dalle viste Google (www.google.ch/maps; richiamando al riguardo le sentenze 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5; 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3 e 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Sulla base di una valutazione anticipata delle prove, ha così rifiutato d'assumere quella sollecitata dal ricorrente, ritenuta inutile, dato in particolare che agli atti già erano state prodotte diverse fotografie dei luoghi e una relazione tecnica. I giudici cantonali hanno quindi ritenuto che ulteriori indagini non fossero determinanti ad apportare altri elementi utili ai fini del giudizio.
2.3. Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende la facoltà per gli interessati di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 167 consid. 4.1; 145 IV 99 consid. 1.4 e 3.1). La garanzia del diritto di essere sentito non impedisce tuttavia all'autorità di procedere ad un apprezzamento anticipato delle prove richieste e rinunciare ad assumerle, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio: nell'ambito di questa valutazione, le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 146 III 73 consid. 5.2.2; 145 I 167 consid. 4.1). Con riferimento alla valutazione delle prove e all'accertamento dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio soltanto se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 148 IV 356 consid. 2.1; 148 I 127 consid. 4.3). Questi estremi non sono dimostrati nel caso in esame.
Contestando alla Corte cantonale, con accenni del tutto appellatori, di non aver esperito il preteso sopralluogo e lamentando che i giudici cantonali avrebbero determinato il dimensionamento delle piante sulla base di immagini con vedute aeree, estrapolate da Google Maps e dal geoportale dell'Ufficio federale di topografia, che non permetterebbero di definirne l'elevazione, e di non aver potuto esprimersi al riguardo, dato che le immagini neppure sarebbero state illustrate nella sentenza impugnata, il ricorrente non dimostra una violazione del suo diritto di essere sentito con una motivazione conforme alle esposte esigenze, spiegando in particolare per quale ragione la rinuncia ad assumere altri mezzi di prova sarebbe costitutiva di un apprezzamento anticipato delle prove arbitrario (DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Il ricorrente rileva d'altro canto, non senza una certa contraddizione, che i giudici cantonali avrebbero considerato la situazione dei luoghi, prendendo quale punto di vista il giardino situato sui mappali yyy e zzz, mentre il giudizio sarebbe stato, a suo dire, differente se avessero ritenuto quello di una persona intenta a camminare sul campo stradale. Egli disattende del resto che le mappe elettroniche generalmente accessibili come Google Maps o le informazioni in esse contenute possono essere considerate fatti notori (cfr. RENÉ WIEDERKEHR/KASPAR PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, n. 610 con riferimento; sentenze 1C_101/2023 del 1° febbraio 2024 consid. 2.2; 1C_593/2020 del 12 maggio 2021 consid. 2.1 e 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3). Queste immagini, trattandosi in sostanza di determinare la necessità di avviare una procedura di rilascio del permesso di costruzione a posteriori, rispettivamente di esaminare l'eventuale applicabilità dell'art. 29 cpv. 8 delle norme di attuazione del piano regolatore comunale (NAPR), non hanno d'altro canto svolto un ruolo decisivo nei considerandi della decisione impugnata, basandosi piuttosto i giudici cantonali, oltre che su estratti planimetrici ufficiali, sulle diverse fotografie agli atti e riportate nella documentazione peritale. In tali circostanze, la Corte cantonale non era quindi tenuta ad informare le parti sulla possibile consultazione aggiuntiva di immagini da internet ed a dare loro l'occasione di esprimersi a tal riguardo (cfr. sentenza 1C_444/2022 del 4 settembre 2023 consid. 3.2). In esito a quanto precede, avendo i giudici cantonali rifiutato l'esperimento di un sopralluogo sulla base di un motivato e non censurabile apprezzamento anticipato della sua irrilevanza, le censure di violazione del diritto di essere sentito, laddove ammissibili, risultano infondate.
3.
3.1. Nella misura in cui il ricorrente invoca la violazione di una serie di diritti costituzionali, quali in particolare la separazione dei poteri (art. 51 Cost./TI) e l'autonomia comunale (art. 16 Cost./TI), garanzia soggetta alle esigenze di motivazione più severe dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 149 I 81 consid. 4.3; 143 II 120 consid. 7.1; 141 I 36 consid. 1.2.4), senza tuttavia precisare in che cosa consisterebbe la violazione, il gravame non adempie le accresciute esigenze di motivazione (art. 106 cpv. 2 LTF) e deve quindi essere dichiarato inammissibile.
Esso non può parimenti essere esaminato nel merito laddove il ricorrente si limita a contrapporre alle argomentazioni contenute nel giudizio impugnato la sua diversa opinione, segnatamente quando rimprovera alla Corte cantonale, in modo generico che, attuando un'interpretazione dell'art. 29 cpv. 8 NAPR, avrebbe abusato del proprio potere di apprezzamento e invaso le competenze del Comune. Il ricorrente disattende infatti che il riserbo a tutela dell'autonomia comunale nell'esaminare le decisioni comunali di apprezzamento non comporta che l'autorità di ricorso debba limitarsi ad un esame dell'arbitrio, poiché una siffatta limitazione non sarebbe compatibile con la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) e l'applicazione dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4, 3.1.5 e 3.2.1 e rinvii; OLIVER SCHULER, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie, in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, pag. 75-77). Ciò nondimeno, quando esaminano l'opportunità di una decisione, i tribunali cantonali devono imporsi un certo riserbo, allo scopo di rispettare l'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.6 con riferimenti alla dottrina). Nella misura in cui una norma comunale contiene concetti giuridici di natura indeterminata, essa, quale norma di diritto comunale autonomo, conferisce al Municipio una certa latitudine di giudizio riguardo all'individuazione dei loro contenuti precettivi, che le istanze di ricorso devono rispettare, imponendosi un certo ritegno (DTF 145 I 52 consid. 3.6; sentenza 1C_39/2022 del 28 febbraio 2022 consid. 3.2).
3.2. Anche gli accenni del ricorrente ad un'asserita prassi secondo cui le autorità comunali risulterebbero carenti nell'istruzione delle procedure e nelle relative motivazioni, sono inammissibili. Il Tribunale federale, nell'interesse dell'economia processuale, non deve infatti occuparsi di questioni meramente teoriche o di cause che esulano dall'oggetto del litigio, dovendosi pronunciare solo sul caso concreto sottoposto al suo giudizio (DTF 141 II 307 consid. 6.2; cfr. anche DTF 144 IV 81 consid. 2.3.1 e rinvii; 140 IV 74 consid. 1.3.1). D'altro canto, contrariamente al generico assunto ricorsuale, in concreto, il Municipio ha compiutamente esercitato il proprio potere decisionale, sfociato appunto nella decisione del 10 giugno 2020, debitamente motivata. Esso aveva peraltro già partecipato ad un'analoga precedente procedura, avente per oggetto la siepe che sorge sulle particelle yyy e zzz a confine della strada, anch'essa sviluppata sulla base degli art. 29 cpv. 8 e 41 cpv. 3 NAPR, e terminata con l'ingiunzione del 31 agosto 2016 ai qui resistenti di regolare l'altezza della loro siepe ad un'altezza massima di 1.00 m dalla quota stradale.
4.
4.1. ll ricorrente non critica la conclusione della Corte cantonale, secondo cui lo scopo perseguito dall'art. 29 cpv. 8 NAPR di preservare, nelle tratte panoramiche definite dal piano, la vista sul Piano di Magadino e sul lago, non può sfociare in una limitazione indistinta a tutte le piante, ma implica dei limiti, imponendosi di intervenire di principio perlomeno laddove la messa a dimora di piante all'interno di un fondo comporti, a seguito della loro disposizione e della loro densità, un effetto di schermatura paragonabile a quello di un'opera di cinta o di un edificio. Adducendo, in termini del tutto generici, i principi della certezza del diritto e della parità di trattamento, il ricorrente pretende l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione in sanatoria, ritenendo che la situazione delle piante debba essere valutata allo stato attuale, sulla base del diritto in vigore, e senza considerare il momento della loro messa a dimora.
4.2. La Corte cantonale, dopo essersi diffusamente espressa, richiamando la dottrina e la giurisprudenza del Tribunale federale, sulle condizioni poste affinché la messa a dimora di determinate piante comporti l'obbligo di autorizzazione edilizia (cfr. a riguardo consid. 5 della decisione impugnata), ha accertato che l'art. 29 cpv. 8 NAPR è entrato in vigore con l'approvazione della variante del Consiglio di Stato del 12 febbraio 2008 e che precedentemente solo gli edifici e le cinte erano soggetti a limitazioni destinate a preservare la vista. Sulla base degli atti, ritenuto che l'art. 29 cpv. 8 NAPR non era ancora entrato in vigore, e che pertanto non sussisteva né un interesse ad un controllo preventivo, né un effettivo contrasto con il diritto materiale, i giudici cantonali hanno dedotto che la messa a dimora delle piante sui mappali yyy e zzz è avvenuta in modo formalmente e materialmente legittimo.
Per quanto attiene i cipressi, l'acero palmato, le camelie, il rododendro arboreo, l'araucaria del Cile, il nespolo del Giappone, le palme e gli altri arbusti di vario genere disposti in punti differenti del giardino sui mappali yyy e zzz e arretrati dalla strada, non generando particolari ripercussioni sull'ambiente circostante e sul paesaggio, e rientrando piuttosto nel normale sfruttamento di un giardino privato situato in zona edificabile, la Corte cantonale ha scartato la necessità di un permesso di costruzione in base all'art. 22 cpv. 1 LPT. Per quanto attiene invece il complesso di vegetazione, composto prevalentemente da ceppi di lauroceraso presenti nello spazio lungo circa 19.00 m intercorrente tra il subalterno B del mappale yyy e il confine con la particella vvv, nell'angolo sud-ovest del mappale zzz, i giudici cantonali, pur ammettendo, tenuto conto della sensibilità dei luoghi derivante dall'entrata in vigore dell'art. 29 cpv. 8 NAPR, l'esigenza di una licenza edilizia, non hanno ritenuto giustificato, a fronte della particolarità della fattispecie, l'avvio di una procedura di rilascio del permesso a posteriori. Ciò poiché vi osta il principio di non retroattività delle leggi, posto che la situazione non si sarebbe modificata in modo rilevante dall'entrata in vigore della citata norma e che, nella misura in cui le piante mantengono essenzialmente lo stesso sviluppo, sono in principio protette nella loro situazione, perlomeno finché muoiono o vengono tagliate. La Corte cantonale ha inoltre escluso un'applicazione retroattiva dell'art. 29 cpv. 8 NAPR, ritenendo che da questa norma non può essere in particolare dedotto l'obbligo di capitozzare o potare le piante preesistenti divenute in contrasto con il nuovo diritto, e che pertanto, anche nella misura in cui non risultassero conformi ai nuovi limiti di altezza, beneficerebbero comunque della tutela delle situazioni acquisite. Ha così concluso che, in simili circostanze, l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione in sanatoria non risulta giustificato.
4.3. Il ricorrente neppure tenta di dimostrare l'esistenza di una pretesa violazione al principio della parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), non essendone d'altro canto manifestamente adempiuti i presupposti (sul principio della parità di trattamento: DTF 149 V 2 consid. 10; 148 I 271 consid. 2.2; 144 I 113 consid. 5.1.1). Lamentando che il testo dell'art. 29 cpv. 8 NAPR è chiaro, e quindi non lascerebbe spazio ad una interpretazione, e che la norma si applicherebbe indistintamente a tutte le piante, a prescindere dalla loro ubicazione, come pure che i giudici cantonali avrebbero inteso limitare le conseguenze di una norma asseritamente troppo severa, il ricorrente presenta in modo del tutto appellatorio il proprio diverso parere, ritenendo discutibile quello della precedente istanza, che ha di contro ritenuto ingiustificata una simile interpretazione, atteso che osterebbe a qualunque pianta presente sui fondi a valle delle tratte panoramiche che oltrepassa la quota di 1.00 m dalla quota stradale. Non sostanza quindi d'arbitrio con una motivazione conforme alle accresciute esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF i fatti accertati, né spiega puntualmente, in conformità con l'art. 42 cpv. 2 LTF, le ragioni per cui il giudizio impugnato violerebbe il diritto. La questione non deve comunque essere approfondita oltre. Il giudizio impugnato, per le ragioni che seguono, non sarebbe in ogni modo manifestamente insostenibile nel suo risultato (DTF 148 II 121 consid. 5.2; 146 IV 88 consid. 1.3.1; 148 I 127 consid. 4.3).
La critica del ricorrente, secondo cui l'eventuale portata dell'effetto retroattivo dell'art. 29 cpv. 8 NAPR non andrebbe esaminata in questa sede, ma piuttosto contestualmente a quella postulata di rilascio del permesso edilizio, non sarebbe, in sé, destituita di fondamento, atteso che il controverso ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria implicherebbe l'esigenza di dare avvio ad una procedura formale che, con la collaborazione dei proprietari, permetterebbe poi di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi, tra cui l'applicabilità dell'art. 29 cpv. 8 NAPR (sentenze 1P.717/2004 del 12 agosto 2005 consid. 1.2.2 e 1P.206/1992 del 27 novembre 1992 consid. 2c; ADELIO SCOLARI, Commentario [LALPT, LE e LAC], 1996, n. 1265). Tuttavia il ricorrente non adduce né tantomeno spiega quale effettivo interesse degno di protezione, segnatamente quale vantaggio pratico trarrebbe dall'annullamento dell'impugnata decisione (DTF 142 II 80 consid. 1.4.1). Come sotteso dai giudici cantonali, un tale interesse non parrebbe infatti essere ravvisabile, ritenuto che anche in tale ipotesi il rinvio della causa al Municipio, affinché disponga l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruire in sanatoria, costituirebbe, sulla scorta di quanto già accertato dalla Corte cantonale, soltanto una vana formalità, comportante un inutile prolungamento della procedura, (cd. "
formalistischer Leerlauf "; cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1 e rinvii). L'autorità comunale sarebbe infatti tenuta a fondare la sua nuova decisione sulla base dei considerandi sviluppati dal Tribunale federale e delle constatazioni di fatto che non sono state contestate o che lo sono state senza successo in questa sede (cd. "
Bindungswirkung bundesgerichtlicher Rückweisungsentscheide "; cfr. DTF 148 I 127 consid. 3.1; 143 IV 214 consid. 5.2.1 e 5.3.3).
4.4. In effetti, i giudici cantonali hanno accertato, in modo vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; DTF 149 II 337 consid. 2.3; 148 I 160 consid. 3), che prima dell'approvazione dell'art. 29 cpv. 8 NAPR non vi era alcuna restrizione per le piante messe a dimora all'interno dei fondi a valle delle tratte panoramiche, concludendo che quelle esistenti e qui in esame sono state messe a dimora in maniera formalmente e materialmente legittima, non essendo a quell'epoca soggette ad una procedura di rilascio del permesso edilizio, rispettivamente non ostandovi alcuna norma di diritto materiale. Tenuto conto che le domande di costruzione in sanatoria vanno giudicate, di principio, sulla base del diritto in vigore al momento della realizzazione, a meno che quello posteriore risulti più favorevole (DTF 123 II 248 consid. 3a/bb; sentenza 1C_179/2013 del 15 agosto 2013 consid. 1.2), e che nella fattispecie la situazione non si è modificata in modo rilevante, rispettivamente le dimensioni delle piante esistenti sono rimaste sostanzialmente analoghe, la conclusione della Corte cantonale, secon-do cui le piante sono in linea di principio protette nella loro situazione di fatto, finché non muoiono o vengono tagliate (cfr. art. 66 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) non appare manifestamente insostenibile. Circostanza che neppure il ricorrente invoca. In tali condizioni, anche i generici accenni del ricorrente, relativi ad una pretesa retroattività in senso improprio, riferita a circostanze che avrebbero avuto origine sotto il regime precedente ma che perdurerebbero ancora dopo la modifica legislativa, appaiono quindi privi di pregio (cfr. DTF 144 I 81 consid. 4.1 e 4.2). D'altro canto, il principio della protezione della situazione acquisita, che la giurisprudenza ha dedotto dalla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) e dal principio della non retroattività delle leggi, consente di mantenere costruzioni e impianti edificati secondo un diritto abrogato o modificato, ma non più conformi alle norme della zona in cui si trovano, unicamente se essi conservano la loro identità (DTF 113 Ia 119 consid. 2a; sentenze 1C_347/2021 del 6 settembre 2022 consid. 4.1 e 1P.451/2003 del 15 marzo 2004 consid. 2.2, in: RtiD II-2004 n. 41 pag. 148 segg.). Principio che si applica solo quando l'opera o la sua utilizzazione erano, come in concreto, conformi al vecchio diritto (DTF 117 Ib 243 consid. 3c; 113 Ia 119 consid. 2a; sentenza 1P.233/2000 del 29 giugno 2000 consid. 3, parzialmente pubblicata in RDAT I-2001, n. 51, pag. 215 segg.; KONRAD ZIMMERMANN, Die Besitzstandsgarantie im öffentlichen Recht, 2023, n. 21 pag. 17, n. 57 seg. pag. 43).
5.
Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile, mentre quello in materia di diritto pubblico deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili agli opponenti né al Comune di Brissago, che non sono stati invitati a presentare una risposta al ricorso (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 26 aprile 2024
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri