Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_369/2009
Arrêt du 25 février 2010
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
A.________, représentée par Me Jean-Ludovic Hartmann, avocat,
recourante,
contre
Commune de Belfaux, 1782 Belfaux,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg,
rue des Chanoines 17, case postale, 1701 Fribourg.
Objet
modification d'un plan d'affectation
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, du 24 juin 2009.
Faits:
A.
Le 15 juin 2007, la Commune de Belfaux a mis à l'enquête publique une modification de son plan d'aménagement local. Il s'agissait en substance de modifier le plan d'affectation des zones, ainsi que sept dispositions du règlement communal d'urbanisme (ci-après: le règlement) et quatre "fiches de secteur". La modification du plan d'affectation des zones consistait à transférer la parcelle n° 779 du registre foncier de la zone agricole à la "zone libre". Les modifications du règlement consistaient pour l'essentiel à augmenter l'indice d'utilisation du sol et modifier les distances aux limites dans diverses zones, notamment la "zone résidentielle moyenne densité", la "zone résidentielle faible densité I" et la "zone centre village". Les règles sur la hauteur des constructions étaient également modifiées dans ces deux dernières zones, de même que la répartition des affectations dans la "zone centre village".
Ces modifications ont suscité l'opposition de la société A.________, propriétaire de la parcelle n° 472 du registre foncier, sur laquelle elle exploite une usine destinée notamment à la fabrication d'emballages en aluminium, de pastilles en aluminium pour la confection de tubes souples, de boîtes ou de pièces mécaniques. Ce bien-fonds de 31'602 m2 est classé en zone d'activité. Il est bordé au sud-ouest par des parcelles situées en "zone centre village", au nord-ouest par des terrains classés en "zone résidentielle moyenne densité" et, à son extrémité nord-est, par un secteur affecté à la "zone résidentielle faible densité I". A l'appui de son opposition, A.________ faisait valoir que l'assouplissement de la réglementation était de nature à faciliter la construction d'habitations dans le voisinage de son usine, ce qui n'était pas souhaitable car celle-ci était une source de bruit très importante. Le 27 novembre 2007, le Conseil communal de Belfaux a rejeté cette opposition.
B.
A.________ a recouru contre ce prononcé devant la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg (ci-après: la Direction), qui a rejeté ce recours dans la mesure de sa recevabilité, par décision du 29 octobre 2008. Cette autorité a déclaré irrecevables les conclusions qui concernaient des secteurs trop éloignés de la parcelle n° 472, entre autres celles qui avaient trait à la parcelle n° 779. Elle a pour le surplus confirmé la démarche de la Commune, qui visait à simplifier la réglementation et à densifier certaines zones. Elle relevait en outre que l'affectation des zones n'était pas modifiée aux alentours de la parcelle n° 472 et que les degrés de sensibilité au bruit étaient maintenus, si bien que la situation restait inchangée pour A.________. Par décision du même jour, la Direction a approuvé la modification du plan d'affectation des zones et du règlement communal.
C.
Contre ces décisions, A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative (ci-après: le Tribunal cantonal). Par arrêt du 24 juin 2009, ce tribunal a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité. Limitant la recevabilité du recours aux griefs ayant trait aux secteurs proches de la parcelle n° 472, il a considéré en substance que la Commune pouvait revoir sa planification, que les nouvelles règles n'auraient aucune influence sur la situation de A.________ en matière de nuisances sonores, que la Direction avait à juste titre contrôlé l'opportunité avec une certaine retenue et que la pondération des intérêts en présence qu'elle avait effectuée échappait à la critique.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que les décisions qui l'ont précédé. Elle se plaint d'une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), d'un établissement des faits manifestement inexact (art. 97 al. 1 LTF) et invoque la violation de diverses dispositions de droit fédéral et cantonal relatives à l'aménagement du territoire et à la protection contre le bruit. Elle requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif. Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours, en renvoyant aux considérants de l'arrêt attaqué. La Direction conclut au rejet du recours, sans formuler de remarques particulières. Au terme de ses observations, la Commune de Belfaux conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. L'Office fédéral de l'environnement s'est déterminé. A.________ a présenté des observations complémentaires.
E.
Par ordonnance du 10 septembre 2009, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) auxquels renvoie l'art. 34 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 ([LAT; RS 700]; ATF 133 II 353 consid. 2 p. 356, 249 consid. 1.2 p. 251), aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante allègue que les modifications contestées pourraient limiter l'utilisation de son bien-fonds en raison des règles sur la protection contre le bruit, de sorte qu'on peut admettre qu'elle est particulièrement atteinte par l'acte litigieux et qu'elle a la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. arrêt 1C_57/2007 du 14 août 2007, consid. 3.3 publié in SJ 2008 I p. 117), ce d'autant plus qu'elle invoque une violation de ses droits de partie. Pour le surplus, interjeté en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
2.
A l'appui de ses griefs, la recourante fait valoir diverses dispositions de droit cantonal. La violation du droit cantonal ne constitue toutefois pas un motif de recours, sauf dans les cas prévus par l'art. 95 let. c à e LTF, qui n'entrent pas en considération en l'espèce. Elle ne peut dès lors être invoquée que si elle constitue également une atteinte au droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF ou au droit international au sens de l'art. 95 let. b LTF. L'atteinte au droit fédéral peut notamment résulter du fait que le droit cantonal a été appliqué de façon arbitraire, ce que le recourant doit démontrer conformément aux exigences déduites des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.2.1 et 1.4.2 p. 251 ss et les références). Une telle démonstration faisant défaut en l'occurrence, les griefs relatifs à une violation de dispositions de droit cantonal sont irrecevables.
3.
L'écriture de recours comporte de nombreux éléments de fait qui ne ressortent pas de l'arrêt attaqué et la recourante se plaint à plusieurs reprises d'un établissement des faits manifestement inexact ou incomplet. Conformément à l'art. 105 al. 1 LTF, le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente. L'art. 105 al. 2 LTF lui permet cependant de rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF. Cette disposition vise en particulier la violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (art. 97 al. 1 LTF; ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62; Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4135; pour une définition de l'arbitraire cf. ATF 134 I 263 consid. 3.1 p. 265 s.; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153). Il appartient au recourant de démontrer cette violation, par une argumentation répondant aux exigences de motivation de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF. La recourante ne le fait pas en l'espèce; elle affirme que l'état de fait de l'arrêt attaqué ne tient pas compte de nombreux éléments, mais elle n'établit pas que ceux-ci étaient d'une importance telle que cette omission doit être qualifiée d'arbitraire au sens de la jurisprudence susmentionnée. Au demeurant, les prétendues lacunes de l'état de fait n'apparaissent pas évidentes et on ne voit pas d'emblée en quoi les faits allégués par la recourante seraient de nature à remettre en cause la solution du Tribunal cantonal. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de s'écarter des faits retenus dans la décision attaquée.
4.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue au sens de l'art. 29 al. 2 Cst., en raison d'un prétendu défaut de motivation.
4.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109; voir aussi ATF 133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 126 I 97 consid. 2b p. 102; 125 II 369 consid. 2c p. 372). L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540; 125 II 369 consid. 2c p. 372 et les références).
Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437; 126 V 130 consid. 2b p. 132). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 126 V précité) et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 124 V 180 consid. 4b p. 183 s.).
4.2 En l'espèce, la recourante rappelle les nombreux griefs qu'elle avait soulevés dans son opposition et dans ses recours devant la Direction et le Tribunal cantonal et elle cite longuement les décisions de ces autorités. Si l'on résume ses arguments, on comprend qu'elle se plaint du fait que la Commune de Belfaux n'a pas répondu à ses griefs et que les autorités de recours n'ont pas constaté cette omission. Il s'agirait d'une violation particulièrement grave du devoir de motiver les décisions, de sorte qu'elle ne pourrait pas être guérie. La recourante semble perdre de vue que l'objet de son recours est l'arrêt du Tribunal cantonal et que celui-ci a considéré que la motivation de la décision communale du 27 novembre 2007 était suffisante, même si elle était sommaire. L'autorité de première instance avait en effet clairement expliqué pourquoi elle entendait adopter la nouvelle réglementation, si bien que l'intéressée pouvait recourir en toute connaissance de cause, ce qu'elle n'avait pas manqué de faire. La recourante ne remet pas en question cette appréciation de manière convaincante. Elle se borne à affirmer que la décision de la commune souffrait d'une "absence totale de motivation" - ce qui ne correspond pas à la réalité - et à répéter qu'elle n'avait pas obtenu de réponse aux griefs exposés dans son opposition. Il est cependant manifeste que la commune n'avait pas à se déterminer sur tous les points, particulièrement nombreux, contestés par la recourante et qu'elle pouvait se limiter à examiner les questions déterminantes pour l'issue du litige et à présenter brièvement les motifs qui l'ont guidée. Les droits procéduraux de la recourante n'ont donc pas subi d'atteinte particulièrement grave. Au demeurant, la recourante ne conteste pas avoir obtenu des explications plus détaillées de la part de la Direction. Or, en l'absence d'une atteinte importante au droit d'être entendu, on ne voit pas ce qui empêcherait cette autorité de réparer d'éventuels défauts de motivation, conformément à la jurisprudence susmentionnée. Le Tribunal cantonal a en effet constaté, sans être contredit sur ce point, que la Direction avait statué sur le recours contre la décision communale avec une pleine cognition.
4.3 A cet égard, la recourante mentionne une violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT. A supposer que ce moyen soit suffisamment motivé, il devrait être rejeté. On comprend en effet que la recourante reproche à la Direction d'avoir fait preuve d'une certaine retenue dans le contrôle de la décision litigieuse. Or, en matière d'aménagement du territoire, l'autorité cantonale de recours prévue par l'art. 33 al. 3 let. b LAT doit, dans le cadre du contrôle de l'opportunité, préserver la liberté d'appréciation de l'organe compétent pour adopter le plan (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêts 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3; 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1 publié in SJ 2008 I 471 et les références). Il apparaît au demeurant que la Direction a vérifié sans restriction l'application du droit et procédé librement à une pesée des intérêts en présence. L'examen de la mesure de planification litigieuse est dès lors conforme à la norme précitée.
4.4 Dans le cadre de ce premier grief, la recourante invoque encore l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elle ne développe cependant pas d'argumentation propre à cette norme, de sorte que ce moyen se confond avec le grief tiré de l'art. 29 al. 2 Cst. examiné ci-dessus.
5.
Dans la deuxième partie de son écriture, la recourante invoque la violation des
5.1 En substance, il ressort des nombreuses critiques de la recourante que celle-ci entend se plaindre du fait que les modifications mises à l'enquête par la Commune de Belfaux conduiraient à un changement d'affectation dans la "zone centre village", ce qui impliquerait une violation des règles sur la protection contre le bruit.
Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, même si les modifications litigieuses ouvrent la possibilité de remplacer certains commerces de la "zone centre village" par des habitations, l'affectation des zones voisines de la parcelle de la recourante ne change pas fondamentalement. De plus, il n'est pas démontré que les modifications en cause aient une quelconque incidence sur la situation de la recourante en matière de protection contre le bruit. Dans ses observations, l'Office fédéral de l'environnement a d'ailleurs relevé que la procédure de révision en cours ne concernait pas l'attribution des degrés de sensibilité au bruit (cf. art. 43 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]). Au demeurant, la recourante fonde tout son raisonnement sur la prémisse erronée qu'un degré de sensibilité IV au sens de l'art. 43 al. 1 let. d OPB s'applique à sa parcelle. Or, la zone d'activité dans laquelle se trouve la parcelle n° 472 est affectée à un degré de sensibilité III (art. 43 al. 1 let. c OPB). Dès lors qu'un degré de sensibilité II (art. 43 al. 1 let. b OPB) s'applique aux parcelles voisines, la règle invoquée par la recourante et reprise par l'arrêt attaqué, selon laquelle il ne devrait pas y avoir plus d'un niveau d'écart entre les degrés de sensibilité de zones adjacentes, est respectée. Pour le surplus, c'est en vain que la recourante critique l'attribution d'un degré de sensibilité III à sa parcelle et qu'elle soutient qu'un degré de sensibilité IV devrait s'appliquer, une telle modification ne faisant pas l'objet de la présente procédure.
5.2 La recourante entend également remettre en cause la pesée des intérêts effectuée par les instances précédentes.
5.2.1 Dans l'accomplissement des tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités compétentes disposent d'un pouvoir d'appréciation, dans l'exercice duquel elles sont tenues de procéder à une pesée des intérêts en présence (art. 3 al. 1 OAT). Il convient de prendre en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 117 Ia 302 consid. 4b p. 307; 114 Ia 364 consid. 4 p. 369; PIERRE TSCHANNEN, in Commentaire LAT, 2009, n. 23 ss ad art. 3 LAT et les références citées). Le Tribunal fédéral examine en principe librement ces questions; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416; 121 I 279 consid. 3d p. 284 et les références).
5.2.2 En l'espèce, le Tribunal cantonal a estimé que le planificateur communal pouvait décider d'assouplir la réglementation en vigueur, dès lors que les restrictions figurant dans le règlement communal d'urbanisme entravaient les propriétaires fonciers dans leurs projets de construction. Il n'y avait pas d'intérêt public prépondérant qui justifierait le maintien de ces restrictions. En particulier, le maintien des activités de service dans la "zone centre village" était garanti par l'art. 19 du règlement, l'affectation du rez-de-chaussée à ce type d'activités demeurant obligatoire le long de la route cantonale. Pour le reste, soit le long des routes communales et dans les autres secteurs, il suffisait de prévoir que l'aménagement du rez devait permettre cette affectation, sans qu'il soit nécessaire de l'imposer. Les modifications projetées avaient en outre pour objectif de densifier le milieu bâti, ce qui répondait à un souci majeur de l'aménagement du territoire. Enfin, les juges cantonaux constataient que les mesures de planification litigieuses relevaient de circonstances locales qui étaient mieux maîtrisées par la commune, celle-ci ayant en outre agi dans les limites de son autonomie.
La recourante ne remet pas en cause cette appréciation de façon convaincante. Elle allègue pour l'essentiel que les modifications projetées ne seraient motivées que par l'intérêt privé d'un seul promoteur immobilier. Elle répète cet argument à plusieurs reprises, mais elle ne parvient pas à infirmer la réponse du Tribunal cantonal, qui a considéré que cet allégué était sans pertinence, les modifications litigieuses concernant plusieurs zones. Les juges cantonaux ont donc implicitement considéré qu'il n'était pas possible que l'intérêt d'un seul promoteur soit en jeu et que plusieurs propriétaires étaient nécessairement concernés, ce que la recourante ne contredit pas. Elle ne conteste pas non plus sérieusement les autres intérêts mentionnés ci-dessus et elle ne démontre pas en quoi un intérêt public prépondérant commanderait de renoncer aux modifications projetées. En définitive, la recourante se borne à discuter les choix de l'autorité de planification, sans aucunement établir que celle-ci a abusé de la large autonomie dont elle dispose ni démontrer en quoi son appréciation serait constitutive d'une violation du droit.
6.
Dans un dernier grief, la recourante se plaint d'une violation du principe de la stabilité des plans et des règlements.
6.1 En énonçant à l'art. 21 al. 2 LAT un principe pour l'adaptation des plans d'affectation en vigueur, le législateur fédéral a choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d'une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée).
6.2 En l'occurrence, la recourante n'est pas directement concernée par les modifications litigieuses, puisque celles-ci ne touchent pas sa parcelle. De plus, il n'est pas démontré que ces modifications auront une incidence directe pour elle en matière de protection contre le bruit (cf. supra consid. 5.1). Il est dès lors douteux qu'elle puisse se prévaloir d'un intérêt à la stabilité du plan et du règlement. Quoi qu'il en soit, la pesée des intérêts effectuée par le Tribunal cantonal à cet égard peut être confirmée. Les juges cantonaux ont considéré que le planificateur communal pouvait donner suite aux doléances des propriétaires concernés pour assouplir des normes jugées trop strictes, ce d'autant plus qu'il ne s'agissait pas de procéder à une modification générale du plan d'affectation mais à une adaptation ponctuelle. Ils ont en outre constaté qu'il était nécessaire de revoir la répartition des affectations en fonction des besoins réels de la population, tout en insistant sur le fait que cela relevait de la libre appréciation du planificateur local. La recourante soutient en substance que les modifications litigieuses ne répondent pas à un besoin réel de la population. Elle fonde cependant son argumentation sur de nombreux éléments de faits irrecevables (cf. supra consid. 3) et elle ne parvient pas à démontrer en quoi l'autorité communale aurait fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en ce domaine. Enfin, entre l'adoption de la réglementation de 1998 et l'approbation du nouveau plan d'affectation des zones et du règlement communal, le 29 octobre 2008, il s'est écoulé environ dix ans. Or, il n'apparaît pas choquant de procéder à une adaptation ponctuelle après une dizaine d'années et on ne voit pas en quoi les modifications en cause compromettraient la stabilité des plans ou la sécurité juridique, en tout cas en ce qui concerne la recourante.
7.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Commune de Belfaux, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 25 février 2010
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Rittener