Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_863/2020
Urteil vom 27. Oktober 2021
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterinnen Aubry Girardin, Hänni,
Gerichtsschreiberin de Sépibus.
Verfahrensbeteiligte
A.________ Co. Ltd.,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Daniel Hunkeler,
Beschwerdeführerin,
gegen
Wettbewerbskommission,
Hallwylstrasse 4, 3003 Bern.
Gegenstand
Publikation einer Sanktionsverfügung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,
vom 1. September 2020 (B-116/2019).
Sachverhalt
A.
A.a. Am 2. Dezember 2013 ("Sanktionsverfügung") schloss die Wettbewerbskommission (WEKO) die am 13. Februar 2006 eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich der internationalen Luftfracht ab. Die WEKO kam darin zum Ergebnis, dass sich ihre Kompetenz zur Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen Sachverhalten auf fünf Flugfrachtstreckenpaare erstreckte, d.h. für die Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik (bis zum 30. April 2004, d.h. vor deren Beitritt zur Europäischen Union), Pakistan und Vietnam. Gestützt auf diese Überprüfung untersagte die WEKO 14 Verfahrensparteien, bestehend aus Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochtergesellschaften, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen.
Elf der vierzehn Verfahrensparteien wurden zudem wegen Beteiligung an unzulässigen Preisabreden gemäss Art. 8 des Abkommens von 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt. A.________ Co. Ltd. (nachfolgend : A.________) gehörte zum Kreis der so Sanktionierten.
A.b. Mehrere Verfahrensparteien, darunter A.________, erhoben Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Sanktionsverfügung. Diese Verfahren sind hängig.
Am 9. Januar 2014 orientierte die WEKO die Verfahrensparteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfügung zu publizieren und setzte ihnen eine Frist zur Geltendmachung von Geschäftsgeheimnissen. Am 8. September 2014 entschied die WEKO in einer an neun Luftfahrtunternehmen gerichteten Verfügung ("Publikationsverfügung 1"), darunter A.________, die Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version ("Publikationsversion 1") zu veröffentlichen.
A.c. Mehrere Verfahrensparteien, darunter A.________, fochten die Publikationsverfügung 1 beim Bundesverwaltungsgericht an. Mit Urteil vom 30. Oktober 2017 ("Rückweisungsurteil") hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung der WEKO vom 8. September 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die WEKO zurück.
Es wies die WEKO insbesondere an, die Publikationsversion 1 dahingehend zu modifizieren, dass sich die Verfahrensparteien nicht mit Darstellungen konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer als den fünf betroffenen Frachtstreckenpaaren in zuordenbarer Weise, beziehungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe.
B.
Am 6. März 2018 stellte das Sekretariat der WEKO den Verfahrensparteien, darunter A.________, eine überarbeitete Publikationsversion zur Stellungnahme zu. A.________ teilte der WEKO mit, mit der vorgelegten Publikationsversion nicht einverstanden zu sein und verlangte weitergehende Änderungen.
Mit einer einheitlichen, an zehn Verfahrensparteien (zuzüglich deren Tochtergesellschaften) gerichteten Verfügung vom 12. November 2018 ("Publikationsverfügung 2") beschloss die WEKO die Sanktionsverfügung in der ihr angehängten Version ("Publikationsversion 2") zu veröffentlichen.
Am 7. Januar 2019 erhob A.________ Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Publikationsverfügung 2. Dabei wiederholte sie weitgehend die vor der WEKO unberücksichtigt gebliebenen Änderungsanträge. Zudem erhob sie zum ersten Mal den Antrag, die Namen der Verfahrensparteien seien, mindestens aber ihr eigener Namen, mit Ausnahme des Rubrums und des Dispositivs, zu anonymisieren. Am 1. September 2020 wies das Bundesverwaltungsgericht die gegen die Publikationsverfügung 2 erhobene Beschwerde von A.________ ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 16. Oktober 2020 gelangt A.________ an das Bundesgericht. Sie beantragte, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. September 2020 sei aufzuheben und die WEKO anzuweisen, in der Publikationsversion 2 der Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 die Namen aller Verfügungsadressaten, mindestens aber ihren eigenen Namen, mit Ausnahme des Rubrums und des Dispositivs, zu anonymisieren; eventualiter sei der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die WEKO verbindlich anzuweisen, die Publikationsverfügung 2 aufzuheben und
"a. in der neuen Publikationsversion den allgemeinen Einschub "[in Bezug auf relevante Strecken]" durch die konkrete Nennung derjenigen Strecken zu ersetzen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
b. in der neuen Publikationsversion den "Hinweis"-Text in der Publikationsversion dahingehend zu ergänzen, dass die Publikationsversion und der darin festgestellte Sachverhalt sowie die dazu vorgenommenen rechtlichen Würdigungen ausschliesslich für die Streckenpaare Schweiz-USA, Schweiz-Singapur, Schweiz-Tschechische Republik, Schweiz-Pakistan und Schweiz-Vietnam Gültigkeit haben;
c. in der neuen Publikationsversion den in den Rz. 795, Rz. 810 und Rz. 1739 der ehemaligen Publikationsversion gemachten Hinweis, dass die Beschwerdeführerin die "folgenlos the national carrier"-Strategie verfolgte, zu streichen;
d. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1167 bis Rz. 1194 sowie Rz. 1200 bis Rz. 1215 der ehemaligen Publikationsversion eine ausdrückliche Einschränkung auf diejenigen Streckenpaare vorzunehmen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
e. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1250 der ehemaligen Publikationsversion eine ausdrückliche Einschränkung auf diejenigen Streckenpaare vorzunehmen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
f. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1290 der ehemaligen Publikationsversion eine ausdrückliche Einschränkung auf diejenigen Streckenpaare vorzunehmen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
g. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1373 der ehemaligen Publikationsversion die «schweizerischen Strecken» durch die namentlich genannten Streckenpaare, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, zu ersetzen, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
h. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1392 der ehemaligen Publikationsversion eine ausdrückliche Einschränkung auf diejenigen Streckenpaare vorzunehmen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, zu ersetzen, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern;
i. in der neuen Publikationsversion bei der Übernahme der Rz. 1505 der ehemaligen Publikationsversion hinsichtlich der internen Abmachungen eine ausdrückliche Einschränkung auf diejenigen Streckenpaare vorzunehmen, für welche die Vorinstanz zuständig ist, d.h. Schweiz und jeweils USA, Singapur, Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam, zu ersetzen, jeweils unter Weglassung von eckigen Klammern."
Der Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 9. November 2020 antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die WEKO hat sich vernehmen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 141 II 113 E. 1 S. 116; Urteil 2C_196/2017 vom 21. Februar 2019 E. 1, nicht publ. in: BGE 145 II 49).
1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), in dem es die Publikation einer kartellrechtlichen Sanktionsverfügung bestätigt (Art. 83 BGG; vgl. Art. 48 Abs. 1 KG). Das Verfahren gegen die Publikationsverfügung ist losgelöst vom Verfahren gegen die Sanktionsverfügung zu beurteilen, da ein voneinander unabhängiges Anfechtungsobjekt betroffen ist. Für die Frage der Publikation der Sanktionsverfügung wirkt die Publikationsverfügung oder der allenfalls darüber ergangene Rechtsmittelentscheid verfahrensabschliessend. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich somit um einen anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 142 II 268).
1.2. Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht (Art. 95 lit. a und lit. b BGG) gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5; 133 II 249 E. 1.4.1). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4; 133 II 249 E. 1.4.2). Auf rein appellatorisch gehaltene Vorbringen tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 140 III 86 E. 2 mit Hinweisen).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 und
3.
Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens ist die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Publikation der Sanktionsverfügung in der
Publikationsversion 2.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe Art. 48 KG verletzt, indem sie den Entscheid der WEKO schützte, die Verfahrensparteien im Lauftext der Sanktionsverfügung nicht zu anonymisieren.
4.1. Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die WEKO und ihr Sekretariat, ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen. Wie das Wort "können" ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (BGE 142 II 268 E. 4.2.2 und 4.2.3).
4.2. Das Bundesgericht prüft, ob die Vorinstanzen das ihr durch Art. 48 KG eingeräumte Ermessen rechtmässig ausgeübt haben. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass es ihm verwehrt ist, eine Angemessenheitskontrolle vorzunehmen; es überprüft zwar frei, ob der angefochtene Akt verhältnismässig ist, hingegen kann es nicht sein eigenes Ermessen - im Sinne einer Überprüfung der Zweckmässigkeit (Opportunität) - an die Stelle desjenigen der zuständigen Behörden setzen (BGE 124 II 114 E. 1b mit Hinweisen; Urteil 8C_302/2019 vom 22. August 2019 E. 1).
4.3. Die Vorinstanz ist im angefochtenen Urteil zum Schluss gekommen, dass der Entscheid der WEKO, die Namen der Verfahrensparteien bzw. denjenigen der Beschwerdeführerin nicht zu anonymisieren, nicht gegen Art. 48 KG verstosse. Die Identität von Verfügungsadressaten stelle kein Geschäftsgeheimnis dar, weshalb sie grundsätzlich offengelegt werden dürfe. Angesichts der Interessen der Öffentlichkeit, möglichst von den Gründen des Handelns der WEKO Kenntnis zu haben, der Interessen der Wirtschaftsbeteiligten zu wissen, welches Verhalten Sanktionen nach sich ziehen konnte, und des Interesses, die anderen mit Kartellrechtsfragen involvierten Stellen zu informieren, werde auch sehr spezifischen Erwägungen kartellrechtlicher Art ein hoher Stellenwert eingeräumt, weshalb auch Personen mit strittiger "Täterschaft" ihre Nennung zu gewärtigen hätten. Zu berücksichtigen sei ferner, dass strafrechtliche Verurteilungen weder der Geheim- noch der lntimsphäre angehören, weshalb die Publikation über ein Straf- (oder strafrechtsähnliches Kartell-) verfahren dem lnformationsauftrag der Presse nicht grundsätzlich entzogen sei.
4.4. In ihrem Hauptbegehren macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien im Lauftext gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV) sowie den Schutz ihrer Privatsphäre (Art. 13 BV i.V.m. Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]) verstosse. Die Nennung der Namen sei im Lichte der Ziele von Art. 48 KG weder erforderlich noch zumutbar. Zudem verstosse es gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und das Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), wenn die Vorinstanz die Offenlegung der Namen aus Gründen der Verständlichkeit des Textes rechtfertige.
Im Zentrum der Kritik der Beschwerdeführerin steht der Vorwurf, dass sich weder die WEKO noch die Vorinstanz mit dem Zweck der gesetzlichen Ordnung von Art. 48 Abs. I KG auseinandergesetzt hätten. Eine sorgfältige Analyse zeige auf, dass die mit der Publikation verfolgten Ziele auch mit einer anonymisierten Fassung des Lauftextes erreicht werden könnten:
4.4.1. Erstens sei die Praxis der WEKO auch ohne Nennung der Namen der Verfahrensparteien im Lauftext ohne Einschränkungen nachvollziehbar. Zweitens könne auch anhand einer anonymisierten Fassung des Lauftexts die Öffentlichkeit den ihr bei Untersuchungseröffnung unterbreiteten Vorwurf mit dem begründeten Resultat der Untersuchung abgleichen. Drittens sei auch die Transparenz der Verwaltungsaktivitäten gewährleistet, da bei einer Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien im Rubrum und Dispositiv ohne Weiteres die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung der WEKO überprüft werden könne. Dasselbe gelte schliesslich auch für die Möglichkeit von Unternehmen, sich der Praxis der WEKO anzupassen.
4.4.2. Die Beschwerdeführerin weist ferner darauf hin, dass gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Publikation der Sanktionsverfügung den gleichen Zwecken diene wie diejenige von Gerichtsentscheiden, wobei gerichtsnotorisch sei, dass letztere regelmässig vollständig anonymisiert würden. Der einzige Unterschied zu Gerichtsurteilen bestehe darin, dass Art. 48 KG die Bekanntgabe der Adressaten der Untersuchung ausdrücklich gestatte. Allein aus diesem Umstand könne jedoch noch nicht darauf geschlossen werden, dass sämtliche, zu einem späteren Zeitpunkt erfolgenden Sachverhaltsdarstellungen veröffentlicht werden dürften und die Namen der Verfahrensbeteiligten auch im Lauftext der Sanktionsverfügung offenzulegen seien.
4.5. Diese Rügen verfangen nicht.
4.5.1. Gemäss dem Leitentscheid "Nikon" des Bundesgerichts werden mit der Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO im Wesentlichen drei Ziele verfolgt. Mit der Publikation der Sanktionsverfügung soll namentlich ermöglicht werden, dass die Öffentlichkeit von den Gründen des Handelns der WEKO Kenntnis hat und dass die Wirtschaftsbeteiligten wissen, welches Verhalten Sanktionen nach sich ziehen kann. Insofern dient sie zunächst der Prävention und der Rechtssicherheit. Zudem soll sie zur Transparenz der Verwaltungsaktivitäten beitragen, insbesondere über die Rechtsanwendung und Rechtsfortentwicklung. Ein weiterer Grund für die Publikation der Sanktionsverfügung besteht darin, Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung zu geben. Schliesslich sollen die verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.1-4.2.5.3).
4.5.2. Gemäss dem Leitentscheid "Nikon" decken sich Sinn und Zweck der Veröffentlichung der Entscheide der WEKO somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.4). Dies bedeutet jedoch nicht, dass die WEKO nicht von der Publikationspraxis der Gerichte abweichen darf, wenn dies aus kartellrechtlichen Gründen geboten ist, namentlich wenn die Publikation dazu beiträgt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu bekämpfen (vgl. Art. 1 KG).
4.5.3. Indem das Bundesgericht im Leitentscheid "Nikon" insbesondere darauf verwiesen hat, dass es bei Publikationsentscheiden auch darum gehe, kantonale Behörden im Hinblick auf zivilrechtliche Verfahren von der Praxis der WEKO zu informieren, hat es verdeutlicht, dass die Publikation von Sanktionsentscheiden auch im Dienst der Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen steht, die Privaten durch kartellrechtliche Zuwiderhandlungen entstehen (vgl. Art. 12 KG; BGE 142 II 268 E. 4.2.5.3).
4.5.4. Der in den Artikeln 12-15 KG geregelte Zivilkartellprozess, welcher die Wiedergutmachung solcher Schäden bezweckt, stellt ein wesentliches Instrument zur Durchsetzung eines wirksamen Wettbewerbs dar (vgl. Béatrice Hurni, L'action civile en droit de la concurrence, Dissertation, 2017, S. 4 ff.). Aufgrund der Komplexität der wirtschaftlichen Zusammenhänge, welche Kartellfällen zugrunde liegen, besteht jedoch in der Regel eine ausgeprägte Informationsasymmetrie zwischen Unternehmen und potenziell Geschädigten, welche dazu führt, dass Letztere mit erheblichen Beweisschwierigkeiten zu kämpfen haben. Im Gegensatz zu der mit Untersuchungsbefugnissen ausgestatteten WEKO (Art. 40 KG) sind ihre Möglichkeiten, Zugriff auf Beweismittel über kartellrechtswidrige Verhaltensweisen zu erhalten, beschränkt (vgl. Andreas Heinemann, Die privatrechtliche Durchsetzung des Kartellrechts, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft, 2009, S. 58). Sie können zwar, wenn sie aufgrund einer Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, ihre Beteiligung an der Untersuchung der WEKO anmelden (Art. 43 Abs. 1 lit. a KG) und gegebenenfalls Parteirechte geltend machen (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.7.2), die Ausübung dieser Rechte ist jedoch mit erheblichen Kosten verbunden und vermag oft nicht die bestehenden Beweisschwierigkeiten in dem von der Dispositionsmaxime dominierten Zivilrechtsverfahren zu überwinden (vgl. WEKO, Jahresbericht an den Bundesrat 2019, S. 27).
4.5.5. Bei der Frage, ob der Lauftext der Publikation einer Sanktionsverfügung zu anonymisieren sei, gilt es insofern auch zu berücksichtigen, dass diese ein sehr wichtiges Beweismittel in zivilrechtlichen Auseinandersetzungen darstellt. Eine Anonymisierung des Entscheids hat zur Folge, dass nur noch mit Schwierigkeiten nachzuvollziehen ist, welche wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen den gebüssten Unternehmen vorgehalten werden. Zudem behindert die damit verbundene eingeschränkte Zuordenbarkeit der festgestellten Kartellverstösse die korrekte Einschätzung der Prozessaussichten von zivilrechtlichen Verfahren.
4.5.6. Vor diesem Hintergrund verdient das Interesse der gebüssten Unternehmen, dass die Öffentlichkeit nicht über die ihnen zur Last gelegten Zuwiderhandlungen informiert werden, keinen besonderen Schutz. Es hat in der Regel gegenüber dem Interesse der Geschädigten, ihre Rechte gegenüber den mit einer Sanktion belegten Unternehmen wirksam geltend machen zu können, zurückzutreten.
4.6. Die Namensnennung der Beschwerdeführerin im Lauftext ist dieser auch zuzumuten. Wenn grundsätzlich auch juristische Personen sich darauf berufen können, ihre Ehre werde durch die Publikation rufschädigender Feststellungen tangiert, so ist der Persönlichkeitsschutz bei juristischen Personen grundsätzlich nicht zu überdehnen (BGE 114 IV 14 E. 2a; Rolf Watter/Urs Kägi, Öffentliche Information über Verfahren und Entscheide in der Finanzmarktaufsicht - zwischen Transparenz und Pranger, AJP 2005, S. 41). Allfällige durch die Publikation entstehende Beeinträchtigungen ihrer privaten Interessen sind die Folge davon, dass der Gesetzgeber in Art. 28 Abs. 2 KG die Namensnennung schon bei Bekanntmachung der Untersuchung vorsieht (vgl. Urteil 2C_1039/2018 vom 18. März 2021 E. 7.5.3).
4.7. Des Weiteren geht die Beschwerdeführerin fehl, wenn sie im Verweis der Vorinstanz, dass eine Anonymisierung der Verfahrensparteien der ohnehin bereits prekären Verständlichkeit der Publikation abträglich sei, eine Verletzung von Art. 9 und
4.8. Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht gegen Art. 48 KG verstossen hat, wenn sie den Entscheid der WEKO schützte, den Namen der Beschwerdeführerin im Lauftext der Publikationsverfügung zu nennen. Sie hat damit weder gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, den Schutz der Privatsphäre noch das Willkürverbot und das Gebot von Treu und Glauben verstossen.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz gegen Art. 8 Abs. 1 und
5.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist nur verletzt, wenn ein Entscheid hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 141 I 78 E. 9.1; mit Hinweisen). Die WEKO hat dies vorliegend nicht verkannt. Die erhöhte Diskretion, welche den Selbstanzeigerinnen in der Publikation zuteil wird, rechtfertigt sich im Hinblick darauf, dass ihre Privilegierung zur Vermeidung besonders schädlicher und verdeckt operierender Kartelle beiträgt und damit gesamthaft die Durchsetzung der Wettbewerbsregeln verbessert wird (vgl. WEKO, Jahresbericht an den Bundesrat 2019, S. 28).
5.2. Die Privilegierung der Selbstanzeigerinnen erfolgt auch nicht in Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Möglichkeit, die Namen gewisser Verfahrensparteien zu anonymisieren, steht aufgrund von Art. 48 KG im Ermessen der WEKO. Der Entscheid, unterschiedliche Massstäbe bei der Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien anzulegen, bedarf insofern keiner weiteren gesetzlichen Grundlage.
6.
In ihrem Eventualbegehren macht die Beschwerdeführerin geltend, die WEKO habe den Rückweisungsentscheid der Vorinstanz unzureichend umgesetzt, indem sie die von ihr beanstandeten Textstellen nicht geändert bzw. geschwärzt habe. Damit habe sie gegen Art. 48 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV i.V.m. 19 DSG verstossen.
6.1. In seinem Rückweisungsurteil hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Beschwerdeführerin durch die Publikationsversion 1 mit Abreden in Verbindung gebracht würden, die in einem internationalem Kontext abgeschlossen wurden und gemäss dem EU-Luftverkehrsabkommen und dem Kartellgesetz als illegal einzustufen wären. Mit einer solchen Aussage würde die Beschwerdeführerin mit einer Schilderung konfrontiert, die ein widerrechtliches Verhalten von globaler Dimension nahe lege, das weit über die sanktionierten Streckenpaare hinausgehe (vgl. Sachverhalt A.a). Insofern die Darstellungen der WEKO nicht mit dem Dispositiv der Sanktionsverfügung übereinstimmten, so das Bundesverwaltungsgericht, würden die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerin verletzt und diese dem Risiko ungerechtfertigter Zivilklagen im Ausland ausgesetzt. Die Frage, welche Strecken ihrer Beurteilung entzogen seien, sei zwar wesentlich, diese Festlegung erfordere jedoch keine Darstellung, die darauf schliessen lasse, dass das nicht beurteilte Verhalten als rechtswidrig erachtet werde. Eine Information der Öffentlichkeit in dieser Form lasse für den Bereich der Verkehrsbeziehungen mit den Staaten der Europäischen Union die gebotene Zurückhaltung vermissen, weshalb die mit der Publikation verbundenen Beeinträchtigungen in ihrer Summe dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht standhielten.
6.2. Gestützt auf diese Beurteilung hat das Bundesverwaltungsgericht die WEKO angehalten, eine neue Publikationsversion zu erstellen, wobei es dieser folgende Anweisungen erteilte:
Mit Blick auf das Interesse der Öffentlichkeit, allgemeine und verallgemeinerungsfähige Abschnitte der Begründung möglichst umfassend zur Kenntnis nehmen zu können und vor dem Hintergrund der Wahrung der Verständlichkeit des Textes, seien integral zu publizierende Passagen möglichst im Originalwortlaut zu veröffentlichen. Passagen, welche die Beschwerdeführerin bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug brächte, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen, soweit sie für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang seien. Sachverhaltsfeststellungen und rechtliche Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen, eigentliche obiter dicta, seien zu schwärzen.
6.3. Bei der Prüfung, ob die WEKO das Rückweisungsurteil angemessen umgesetzt habe, ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass eine umfassende Umarbeitung stattgefunden habe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung seien längere Textstrecken gestrichen worden; Textstellen, die auf die räumliche Dimension der geschilderten Kontakte Bezug nähmen, seien mittels Eingriffen in den Text so eingeschränkt worden, dass ein direktes oder zuordenbares Inbezugsetzen der Beschwerdeführerin zu Abreden bezüglich nicht sanktionierter Strecken nicht möglich sei.
Die Publikationsverfügung 2 nenne jeweils entweder ausdrücklich die fünf betroffenen Streckenpaare (vgl. Sachverhalt A.a) oder nehme mit der Wendung "vorliegend relevante Strecken" auf diese Bezug. Die rechtlichen Erwägungen würden auf diese eingegrenzten Sachverhaltsdarstellungen verweisen, weshalb sich weder daraus noch aus der nachfolgenden rechtlichen Würdigung die Möglichkeit ergebe, die Beschwerdeführerin mit kartellrechtswidrigem Verhalten, über die fraglichen fünf Strecken hinaus,
direkt oder in
zuordenbarer Weise in Bezug zu setzen.
6.4. Die Vorinstanz hat weiter festgehalten, dass das Rückweisungsurteil nicht verlange, dass die WEKO jede Passage einzeln auf ihre Zulässigkeit überprüfe; vielmehr sei ausgehend vom Originalwortlaut zu untersuchen, ob sich eine Abdeckung im Lichte des Schutzes des Geschäftsgeheimnisses oder der im Rückweisungsurteil erfolgten Anordnungen aufdränge. Ferner müsse berücksichtigt werden, dass sich die Untersuchungen der WEKO aufgrund der internationalen Natur des überprüften Luftfrachtmarktes sowie seiner Eigenarten nicht auf die Prüfung der Verhaltensweisen der Verfahrensparteien auf die fünf sanktionierten Streckenpaare beschränkt hätten. Folglich habe die Publikationsversion 2 auch nicht zu fingieren, dass die zwischen den Verfahrensparteien erfolgten Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen nur die fünf sanktionierten Strecken betroffen hätten.
6.5. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Rügen sind weitgehend identisch mit denjenigen, welche sie schon vor der Vorinstanz erhoben hat. Insofern sie sich in keiner Weise mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt, genügen sie den Mindestanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG nicht, und sind unzulässig (BGE 134 II 244 E. 2.1 und 2.3). In der Folge werden insofern ausschliesslich die ausreichend substanziierten Rügen geprüft.
6.5.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der in der Publikationsversion 2 enthaltene allgemeinen Einschub "[in Bezug auf die vorliegend relevanten Strecken]" nicht die Gefahr zu bannen vermöge, die Beschwerdeführerin mit Sachverhalten in Verbindung zu bringen, zu deren Beurteilung die WEKO nicht zuständig sei. Diese Gefahr könne sich für die Beschwerdeführerin insbesondere in den ausserhalb der Schweiz hängigen Schadenersatzprozesse nachteilig auswirken, in denen die Publikationsverfügung ein wichtiges Beweisstück für die Kläger darstelle. Die einzelnen Strecken seien insofern explizit zu nennen und die eckigen Klammern zu entfernen, andernfalls sei die Publikationsverfügung 2 zu untersagen.
Die Vorinstanz hat bezüglich des in Klammern gesetzten allgemeinen Einschubs festgehalten, dass damit in klarer Weise ausschliesslich auf die von der WEKO sanktionierten fraglichen fünf Streckenpaaren verwiesen werde. Die Verwendung von Klammern rechtfertigte sie mit dem Hinweis, dass Abweichungen vom Originaltext gemäss den Vorgaben der Bundesverwaltung kenntlich zu machen seien.
Diese Beurteilung ist nicht zu beanstanden. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht. So ist weder nachvollziehbar, inwiefern der Leser den Einschub dahingehend interpretieren könnte, dass die Feststellung des wettbewerbswidrigen Verhaltens über die sanktionierten Streckenpaare hinaus sich auf weitere Streckenpaare beziehe, noch dass die eckigen Klammern geeignet seien, beim Leser den Anschein zu erwecken, dass die jeweiligen Ausführungen auch andere, nicht genannte Sachverhalte betreffen. Hierfür bestehen keine Anhaltspunkte.
6.5.2. Die Beschwerdeführerin beantragt ferner, der Publikationsversion einen Hinweis voranzustellen, aus dem sich ergebe, dass der darin festgestellte Sachverhalt sowie die dazu vorgenommenen rechtlichen Würdigungen ausschliesslich für die sanktionierten Streckenpaare Gültigkeit hätten.
Der beantragte Zusatz ist indes überflüssig. Die WEKO hat in der Publikationsversion 2 klar zum Ausdruck gebracht, dass sich ihre Zuständigkeit auf die fünf untersuchten Streckenpaaren beschränkt. Es bestehen keine Anhaltspunkte, welche darauf hinweisen würden, dass die dort enthaltenen Ausführungen in ausländischen Prozessen dahingehend interpretiert werden könnten, dass die Beschwerdeführerin über die fünf sanktionierten Streckenpaare hinaus von der WEKO sanktioniert worden wäre. Weder die Komplexität des Falles noch der internationale Bezug des Sachverhalts vermögen dies nahezulegen. Die Tatsache, dass auf die Kontakte der diversen Airlines auf Konzernebene hingewiesen wird, reicht nicht aus, um ein solches Risiko zu begründen. Die Rüge zielt insofern ins Leere.
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Wettbewerbskommission und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Oktober 2021
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: de Sépibus