Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_817/2020
Urteil vom 27. Dezember 2021
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Seiler.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael W. Kneller,
gegen
Kanton Graubünden,
Regierungsgebäude, Reichsgasse 35, 7001 Chur,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Schmid.
Gegenstand
Staatshaftung (Prozesskosten),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer, vom 6. August 2020 (U 18 81).
Sachverhalt
A.
A.a. Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung des Kantons Graubünden fest, dass die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative) " gültig zustandegekommen sei. Gegenstand dieser in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichten Gesetzesinitiative bildete die Änderung von Art. 11 des Kantonalen Jagdgesetzes vom 4. Juni 1989 (KJG/GR; BR 740.000). Danach sollten die Jagdzeiten so festgelegt werden, dass die Abschusspläne für Wild auf alle Fälle während der insgesamt 25 Tage dauernden ordentlichen Hochjagd erfüllt werden können. Die Sonderjagd, welche gemäss dem damals geltenden Jagdgesetz angeordnet werden konnte, falls die Abschusspläne innerhalb der bisher 21 Tage dauernden Hochjagd nicht erfüllt wurden, sollte abgeschafft werden.
Am 9. Februar 2015 erklärte der Grosse Rat des Kantons Graubünden die Initiative mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig.
A.b. Am 2. März 2015 reichten A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ und G.________ (nachfolgend: die Initianten) gegen diesen Beschluss Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein. Mit Urteil vom 8. März 2016 wurde die Beschwerde abgewiesen, sodass die Ungültigerklärung der Initiative bestätigt wurde.
Die dagegen am 3. Mai 2016 von den Initianten erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_208/2016 vom 8. November 2017 gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. März 2016 auf und wies die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative) " zur weiteren Prüfung der Gültigkeit an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zurück. Das Bundesgericht verpflichtete den Kanton Graubünden, den Initianten für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen. Ferner auferlegte es die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 2'076.-- dem Kanton Graubünden und verpflichtete es den Kanton Graubünden, den Initianten für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten.
A.c. Am 28. Dezember 2017 stellten die Initianten der Regierung des Kantons Graubünden unter Ansetzung einer Zahlungsfrist Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 in Rechnung. Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 teilte der Vorsteher des damaligen Bau-, Verkehrs- und Forstdepartements Graubünden (BVFD/GR; seit dem 1. April 2020: Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität [DIEM/GR]), Regierungsrat Dr. Mario Cavigelli, den Initianten mit, dass das Bundesgericht mit Urteil 1C_208/2016 vom 8. November 2017 für das bundesgerichtliche sowie für das vorinstanzliche Verfahren den obsiegenden Initianten eine Parteientschädigung von je Fr. 3'000.-- zugesprochen habe. Damit seien die Ansprüche der Initianten gegenüber dem Kanton Graubünden verbindlich und abschliessend geregelt worden. Ein zusätzlicher Rechtstitel zur Geltendmachung einer darüber hinaus gehenden Forderung gegenüber dem Kanton Graubünden bestehe nicht. Mit der Überweisung des Betrags von Fr. 6'000.-- durch die kantonale Finanzverwaltung am 11. Dezember 2017 auf das Konto der Initianten sei diese Angelegenheit demnach aus Sicht des Kantons erledigt.
Am 30. April 2018 sowie am 10. August 2018 mahnten die Initianten die Regierung des Kantons Graubünden für die ausstehenden Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 und setzten ihr jeweils eine neue Zahlungsfrist an. Mit Schreiben vom 4. Mai 2018 und 24. August 2018 erteilte der Vorsteher des ehemaligen BVFD/GR den Initianten jeweils erneut einen abschlägigen Bescheid betreffend ihre Forderung. In der Folge leiteten die Initianten beim Betreibungsamt Plessur gegen den Kanton Graubünden für die im Zusammenhang mit der Sonderjagdinitiative entstandenen Anwaltskosten von Fr.113'318.25 die Betreibung ein. Gegen den Zahlungsbefehl wurde am 19. Oktober 2018 Rechtsvorschlag erhoben.
B.
Am 21. Dezember 2018 reichten die Initianten beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine Staatshaftungsklage gegen den Kanton Graubünden ein. Sie beantragten unter anderem, der Kanton Graubünden sei gestützt auf Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Staatshaftung des Kantons Graubünden vom 5. Dezember 2006 (SHG/GR; BR 170.050) zu verpflichten, den Klägern Fr. 107'318.25 zzgl. Zins zu 5 % seit dem 19. Oktober 2018 zu bezahlen. Nachdem der Kanton Graubünden in seiner Klageantwort vom 11. Februar 2019 die Abweisung der Klage beantragt hatte, begehrten die Initianten in ihrer Replik vom 14. März 2019 eventualiter, dass ihnen gestützt auf Art. 4 SHG/GR eine Entschädigung nach Ermessen des Gerichts zu bezahlen sei. In prozessualer Hinsicht beantragten sie ferner unter anderem die Durchführung einer Referentenaudienz nach Abschluss des zweiten Schriftenwechsels. Der Kanton Graubünden hielt mit Duplik vom 2. Mai 2019 an seinen Rechtsbegehren fest. Mit Urteil vom 6. August 2020 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Darin lehnte es auch den Antrag der Initianten auf eine Referentenaudienz ab (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 6. August 2020 E. 7).
C.
Mit "öffentlich-rechtlicher Beschwerde" vom 23. September 2020 beantragen die Initianten, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden U 18 81 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen sei.
Der Kanton Graubünden und die Vorinstanz beantragen die Abweisung der Beschwerde.
In ihrer Stellungnahme zur Beschwerdeantwort (Replik) vom 19. November 2020 halten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest und machen sie weitere Ausführungen zur Begründung ihrer Beschwerde.
Erwägungen
1.
1.1. Das Bundesgericht überprüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden frei und von Amtes wegen (BGE 140 IV 57 E. 2 S. 59; 139 III 252 E. 1.1 S. 252).
1.2. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid eines kantonalen Verwaltungsgerichts, der sich auf kantonales Staatshaftungsrecht stützt. Dagegen ist grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, die von der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts zu beurteilen ist (Art. 82 lit. a und
1.3. Die Vorinstanz wirft indessen die Frage auf, ob ihr Urteil in unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht stehe und deshalb allenfalls auf dem Zivilrechtsweg angefochten werden müsse.
1.3.1. Öffentlich-rechtliche Entscheide, die in unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht stehen, unterliegen nach Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG der Beschwerde in Zivilsachen. In unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht stehen praxisgemäss etwa in Anwendung von kantonalem öffentlichen Recht ergangene Entscheide über die Verantwortlichkeit des Gemeinwesens für rechtswidrige Handlungen von in öffentlichen Spitälern angestellten Ärzten (BGE 139 III 252 E. 1.5; 133 III 462 E. 2; Urteil 4A_219/2018 vom 24. August 2018 E. 5). Ungeachtet dessen, ob medizinische Haftpflichtansprüche ihre Grundlage im öffentlichen Recht oder im Privatrecht haben, unterstehen sie denselben Voraussetzungen und werfen sie dieselben, spezifischen Probleme auf. Zudem ist die Grenze zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht in diesem Bereich für den Rechtssuchenden nicht immer klar erkennbar. Es ist deshalb angezeigt, dass medizinische Haftpflichtansprüche ungeachtet der Natur ihrer Rechtsgrundlage zumindest auf der Stufe des Bundesgerichts demselben Rechtsmittel und der Beurteilung ein und derselben Abteilung unterliegen, um eine einheitliche Rechtsprechung sicherzustellen. Zulässig ist in dieser Konstellation demnach ausschliesslich die Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG, die nach Art. 31 Abs. 1 lit. d BGerR auch dann von der I. zivilrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts beurteilt wird, wenn der eingeklagte Haftpflichtanspruch seine Grundlage im öffentlichen Recht hat (BGE 139 III 252 E. 1.5; vgl. auch BGE 133 III 462 E. 2).
1.3.2. Es gibt keinen Grund, diese Rechtsprechung aus dem Medizinalhaftpflichtrecht auf andere Gebiete der Staatshaftung auszudehnen. Auch der Gesetzgeber geht davon aus, dass Staatshaftungssachen grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und nicht der Beschwerde in Zivilsachen unterliegen: Gerade aufgrund der Nähe zum Zivilrecht hat er für Staatshaftungssachen eine für öffentlich-rechtliche Angelegenheiten ansonsten - mit Ausnahme von Personalrechtsstreitigkeiten - untypische Streitwertgrenze eingeführt (Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG; vgl. BGE 137 V 51 E. 4.2; HÄNNI/MEYER, in: Basler Kommentar, BGG, 3. Aufl. 2018, N. 10 zu Art. 85 BGG; vgl. aber zur strafprozessualen Staatshaftung gem. Art. 429 StPO, die der Beschwerde in Strafsachen unterliegt, BGE 139 IV 206 E. 1). Die vorliegende Beschwerde untersteht folglich den Bestimmungen von Art. 82 ff. BGG.
1.4. Die Vorinstanz liess sodann ausdrücklich offen, ob die Beschwerdeführer gegen ihr Urteil nach Art. 85b Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 (VRG/GR; BR 370.100) Beschwerde oder Berufung beim Kantonsgericht des Kantons Graubünden erheben können. Soweit den Beschwerdeführern gegen den angefochtenen Entscheid ein Rechtsmittel an eine weitere kantonale Instanz offengestanden hätte, schlösse dies nach Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG die Beschwerde an das Bundesgericht aus.
1.4.1. Art. 85b Abs. 1 VRG/GR unterwirft erstinstanzliche Endentscheide des Verwaltungsgerichts der Beschwerde oder Berufung beim Kantonsgericht, wenn sie gemäss Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG in unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht stehen. Zweck dieser Bestimmung ist es, dem bundesrechtlichen Gebot des doppelten Instanzenzugs in Zivilsachen (Art. 75 Abs. 2 BGG) gerecht zu werden, das auch für Beschwerden gegen Entscheide über Ansprüche aus medizinischer Staatshaftung gilt (BGE 139 III 252 E. 1.6; vgl. Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an den Grossen Rat zur Teilrevision des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG]/Gebietsreform, Heft Nr. 7/2015 - 2016 S. 372 f.).
1.4.2. Nach Wortlaut und Zweck der Bestimmung muss der Wendung des "unmittelbaren Zusammenhangs mit Zivilrecht" in Art. 85b Abs. 1 VRG/GR dieselbe Bedeutung zukommen wie ihrem bundesrechtlichen Pendant in Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG. Da der angefochtene Entscheid wie gesehen nicht unter Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG fällt (vgl. oben E. 1.3.3), standen die in Art. 85b Abs. 1 VRG/GR vorgesehenen Rechtsmittel dagegen nicht offen und entschied die Vorinstanz als letzte kantonale Instanz im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG.
1.5. Die Streitwertgrenze von Fr. 30'000.-- gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG ist erreicht. Die Beschwerdeführer sind nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Die gesetzliche Frist ist eingehalten (Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.6. Nach Art. 42 Abs. 1 BGG hat die Beschwerde ein oder mehrere Begehren zu enthalten. Da die Beschwerde an das Bundesgericht ein reformatorisches Rechtsmittel ist (Art. 107 Abs. 2 BGG), dürfen sich Beschwerdeführer grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses zu beantragen; sie müssen einen Antrag in der Sache stellen (BGE 147 I 89 E. 1.2.5; 137 II 313 E. 1.3; 136 V 131 E. 1.2; 134 III 379 E. 1.3; 133 III 489 E. 3.1; vgl. allerdings auch BGE 133 II 409 E. 1.4.1). Grundsätzlich ist ein materieller Antrag erforderlich; Anträge auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung oder blosse Aufhebungsanträge genügen nicht und machen die Beschwerde unzulässig. Ein blosser Rückweisungsantrag reicht aber ausnahmsweise aus, wenn das Bundesgericht im Falle der Gutheissung in der Sache nicht selbst entscheiden könnte, weil die erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (BGE 134 III 379 E. 1.3; 133 III 489 E. 3.1; Urteile 5A_968/2019 vom 20. Mai 2020 E. 1.2; 4A_202/2019 vom 11. Dezember 2019 E. 1), oder wenn sich bei einer Gutheissung weitere Fragen stellen würden, die das Bundesgericht andernfalls gleich einer ersten Instanz beurteilen müsste (BGE 147 I 89 E. 1.2.5). Vorliegend hat die Vorinstanz über gewisse Haftungsvoraussetzungen - namentlich über den Kausalzusammenhang zwischen dem angeblich schädigenden Verhalten und dem Schaden, den die Beschwerdeführer angeblich erlitten haben - keine Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Das Bundesgericht kann den Sachverhalt zwar selbst ergänzen (Art. 105 Abs. 2 BGG) und reformatorisch entscheiden (Art. 107 Abs. 2 BGG), tut dies aber nur ausnahmsweise, namentlich wenn die Verfahrensökonomie dies gebietet (BGE 141 II 353 E. 9.2; 141 II 14 E. 1.6; Urteil 2C_852/2019 vom 20. November 2020 E. 4.2). Üblicherweise ist in solchen Konstellationen - bei Begründetheit der Begehren - der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG; Urteil 2C_852/2019 vom 20. November 2020 E. 4.2). Die vorliegend offene Tatfrage liesse sich aufgrund der Akten nicht beantworten, sondern erforderte vertiefte Abklärungen. Es wäre daher nicht am Bundesgericht, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ergänzen. Vielmehr müsste es die Angelegenheit im Falle der Gutheissung der Beschwerde an die Vorinstanz zurückweisen. Der Rückweisungsantrag der Beschwerdeführer erweist sich damit ausnahmsweise als zulässig. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen; andernfalls bleibt es beim vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (BGE 140 III 16 E. 1.3.1; 137 II 353 E. 5.1; 136 II 304 E. 2.5).
3.
3.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen nach
3.2. Grundsätzlich wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist dabei weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 141 V 234 E. 1; 139 II 404 E. 3). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht untersucht das Bundesgericht indessen nur, wenn eine entsprechende Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2; 134 II 244 E. 2.2). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 139 II 229 E. 2.2; 135 III 232 E. 1.2; 134 I 83 E. 3.2; 133 III 393 E. 6; 133 III 439 E. 3.2; 133 II 249 E. 1.4.2); wird eine solche Verfassungsrüge nicht vorgebracht, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 II 229 E. 2.2; 131 I 377 E. 4.3).
3.3. Die Beschwerdeführer rügen in ihrer Beschwerde in materieller Hinsicht hauptsächlich, dass die Vorinstanz die Voraussetzungen der Haftpflicht des Kantons Graubünden für das Verhalten von Regierungsrat Cavigelli zu Unrecht für nicht erfüllt gehalten habe. Wie sich insbesondere aus ihrer Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ergibt, scheinen die Beschwerdeführer der Ansicht zu sein, dass sich die Voraussetzungen der Haftpflicht des Kantons Graubündens infolge der Verweisung in Art. 1 Abs. 4 SHG/GR auf die bundesrechtlichen Regeln über die ausservertragliche Haftpflicht (Art. 41 ff. OR) über weite Strecken nach Bundesrecht richten (vgl. Stellungnahme der Beschwerdeführer zur Beschwerdeantwort Rz. 31 und 38).
3.4. Den Beschwerdeführern kann nicht gefolgt werden. Ihre Klage richtet sich gegen den Kanton Graubünden. Die Bestimmungen über die ausservertragliche Haftpflicht in Art. 41 ff. OR können gegen einen Kanton von vornherein nicht unmittelbar zur Anwendung gelangen, da Gemeinwesen selbst für die Schädigung durch ihre Funktionäre nur nach Massgabe des öffentlichen Rechts haften (Art. 59 Abs. 1 ZGB), es sei denn, es handle sich um gewerbliche Verrichtungen, welche eine Organ- oder Geschäftsherrenhaftung auszulösen vermögen (Art. 55 ZGB bzw. Art. 55 OR; BGE 139 III 110 E. 2.2.2; 111 II 149 E. 3a; 108 II 334 E. 3; 101 II 177 E. 2b; vgl. auch BGE 124 III 418 E. 1b). Das Verhalten eines Regierungsmitglieds im Rahmen parlamentarischer Beratungen stellt offensichtlich keine gewerbliche Verrichtung dar. Art. 41 ff. OR können vorliegend folglich nur kraft der kantonalrechtlichen Verweisung in Art. 1 Abs. 4 SHG/GR zur Anwendung kommen. Sie gelten hier nicht als Bundes-, sondern als subsidiäres kantonales Recht (vgl. BGE 142 V 577 E. 3.1; 140 I 320 E. 3.3; 138 I 232 E. 2.4). Die Anwendung von Art. 41 ff. OR durch die Vorinstanz kann das Bundesgericht demnach gleich wie die Anwendung des kantonalgesetzlichen Staatshaftungsrechts nur unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots (Art. 9 BV; vgl. BGE 139 III 252 E. 1.4) und lediglich insoweit überprüfen, als die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde eine genügende Rüge vorbringen (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. oben E. 3.2).
Mangels Rüge nicht zu untersuchen ist, ob die Beschwerdeführer unmittelbar aus Art. 26 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 14. September 2003 (KV/GR; SR 131.226, BR 110.100) einen Haftungsanspruch im Sinne eines kantonalen verfassungsmässigen Rechts ableiten können, dessen Verletzung das Bundesgericht gemäss Art. 95 lit. c BGG frei prüfen könnte (vgl. zu Normen über die Staatshaftung in anderen Kantonsverfassungen BGE 144 II 281 E. 3.3; 105 Ia 36 E. 2; Urteil 2C_852/2019 vom 20. November 2020 E. 5.1 und 5.3).
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen, das Verhalten von Regierungsrat Cavigelli habe verschiedene Normen des geschriebenen und ungeschriebenen Bundes- und kantonalen Rechts verletzt, die den Schutz ihres Vermögens bezwecken (u.a. die Bestimmungen über Treu und Glauben in Art. 2 ZGB,
Auch laut der Vorinstanz "wäre es wünschenswert gewesen, dass Regierungsrat Mario Cavigelli mit der Stellungnahme des BAFU vom 15. Januar 2015 politisch sorgfältiger umgegangen wäre, indem im Sinne der Transparenz diese Stellungnahme bereits dem Grossen Rat vorgelegt worden wäre." Anders als die Beschwerdeführer vermag die Vorinstanz jedoch keine absoluten Rechte der Beschwerdeführer und keine Schutznorm zu erkennen, die durch das Verhalten von Regierungsrat Cavigelli verletzt worden sein könnten.
4.2. Das Bündner Staatshaftungsrecht definiert den Begriff der Widerrechtlichkeit nicht näher. Insoweit ist demnach gestützt auf Art. 1 Abs. 4 SHG/GR auf die Praxis zu Art. 41 Abs. 1 OR zurückzugreifen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich um kantonales Recht handelt. Hat die Vorinstanz ihrem Urteil ein falsches Verständnis des kantonalrechtlichen Begriffs der Widerrechtlichkeit zugrunde gelegt, kann das Bundesgericht nur einschreiten, wenn der Fehler nicht nur für sich genommen, sondern auch im Ergebnis als offensichtlich unhaltbar und das angefochtene Urteil damit als willkürlich erscheint (vgl. oben E. 3.4; BGE 144 I 318 E. 5.3.1). Hängt die kantonalrechtliche Widerrechtlichkeit davon ab, ob Normen des Bundesrechts verletzt wurden oder ob einer bestimmten Norm des Bundesrechts der Charakter einer Schutznorm für ein beeinträchtigtes Rechtsgut zukommt, überprüft das Bundesgericht die Auslegung der betreffenden Normen des Bundesrechts jedoch frei (BGE 144 I 318 E. 5.3.2).
4.3. Nach der Rechtsprechung setzt die Widerrechtlichkeit die Verletzung eines von der Rechtsordnung geschützten Gutes voraus, sei es, dass ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt wird (Erfolgsunrecht), sei es, dass eine einschlägige Schutznorm verletzt wird (Verhaltensunrecht). Die blosse Verletzung von Vermögensrechten ist demnach nur widerrechtlich, wenn eine Norm ein Verhalten verbietet und damit den Schutz des Vermögens des Geschädigten bezweckt (vgl. BGE 144 I 318 E. 5.5; 139 IV 137 E. 4.2; 135 V 373 E. 2.4). Unterlassungen sind widerrechtlich, wenn Rechtsnormen sie ausdrücklich verbieten oder den Schädiger zur Vornahme einer Handlung verpflichten und ihm insofern Garantenstellung auferlegen (BGE 144 I 318 E. 5.5; 132 II 305 E. 4.1; 123 II 577 E. 4d/ff).
4.4. Die Ausführungen der Beschwerdeführer werfen die Fragen auf, ob der Grundsatz, dass Behörden nach Treu und Glauben zu handeln haben (Art. 5 Abs. 3 und
4.4.1. Auch wenn das Bundesgericht Art. 2 ZGB gelegentlich als Grundschutznorm (BGE 131 V 97 E. 4.3.1; 128 III 201 E. 1c) oder als Schutznorm (BGE 125 III 257 E. 2c) bezeichnet hat, kommt dieser Bestimmung praxisgemäss nicht die Funktion einer "haftpflichtrechtlichen Grundschutznorm" zu, die generell vor reinen Vermögensschäden schützen würde (vgl. BGE 124 III 297 E. 5c; 121 III 350 E. 6b; 116 Ib 367 E. 6c; 108 II 305 E. 2b; vgl. auch BGE 120 II 331 E. 4 und 5a). Diese Vorschrift knüpft, wie schon aus dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 ZGB hervorgeht, an bereits bestehende Rechte und Pflichten einer Person an. Wo jemand weder nach Vertrag noch nach Gesetz zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet ist, kann eine solche Pflicht höchstens in eng umgrenzten Ausnahmefällen aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitet werden (BGE 108 II 305 E. 2b, bestätigt in BGE 124 III 297 E. 5c; 121 III 350 E. 6b; 116 Ib 367 E. 6c). Dazu gehören rechtliche Sonderverbindungen, für die das Bundesgericht aus Treu und Glauben Schutz- und Aufklärungspflichten abgeleitet hat (vgl. BGE 142 III 84 E. 3.3; 130 III 345 E. 2.2). Für die Verantwortlichkeit des Bundes hat das Bundesgericht zudem erwogen, dass falsche Auskünfte bzw. unwahre Behauptungen von Bundesbeamten widerrechtlich im Sinne von Art. 3 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (VG; SR 170.32) sind, wenn dadurch der Kredit einer Person geschädigt wird (BGE 107 Ib 5 E. 2a). Allerdings hat das Bundesgericht andernorts erkannt, dass Art. 4 aBV (bzw. heute Art. 9 BV) und die daraus abgeleiteten Grundsätze für sich allein keine Grundlage für die Feststellung rechtswidrigen Handelns gemäss Art. 3 VG bieten. Rechtswidrigkeit liegt nur vor, wenn zugleich auch eine materielle Rechtsnorm verletzt wurde (BGE 118 Ib 473 E. 3b).
Diverse Kantone haben Bestimmungen über die Haftung aus fehlerhafter Auskunft in ihre Haftungsgesetze aufgenommen (vgl. Übersicht bei BEATRICE WEBER-DÜRLER, Falsche Auskünfte von Behörden, ZBl 92/1991 S. 20). Dies deutet darauf hin, dass sie die Erteilung fehlerhafter Auskünfte zumindest unter gewissen Voraussetzungen für widerrechtlich halten. Eine solche Bestimmung kennt auch der Kanton Graubünden: Er hat in Art. 7 Abs. 3 SHG/GR vorgesehen, dass die bündnerischen Gemeinwesen für den Schaden aus fehlerhafter Auskunft nur bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit haften.
4.4.2. Die angebliche Täuschung durch Regierungsrat Cavigelli hat sich nicht gegen die Beschwerdeführer, die an den parlamentarischen Beratungen nicht direkt beteiligt waren, sondern gegen den Grossrat gerichtet. Einzig die Ratsmitglieder wurden durch das Verhalten von Regierungsrat Cavigelli potenziell in die Irre geführt. Die Beschwerdeführer haben demnach bestenfalls den Status indirekt Geschädigter; eine rechtliche Sonderverbindung zwischen ihnen und Regierungsrat Cavigelli ist nicht erkennbar. Für eine solche Konstellation kann im Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und
Die Würdigung der Vorinstanz, wonach den kantonalgesetzlich geregelten Informationsrechten der Kommissionen des Grossen Rats (vgl. Art. 27 ff. des Gesetzes über den Grossen Rat des Kantons Graubünden vom 8. Dezember 2005 [GRG/GR; BR 170.100]) keine Schutzfunktion für das Vermögen zukommt, erscheint sodann nicht als offensichtlich unhaltbar oder stossend und ist demgemäss unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots (Art. 9 BV) nicht zu beanstanden (vgl. oben E. 3.1 und 6.1). Offen bleiben kann an dieser Stelle, ob das Verhalten von Regierungsrat Cavigelli allenfalls ein von der Bundes- oder von der Kantonsverfassung garantiertes absolutes Recht der Beschwerdeführer verletzt und deshalb ein Erfolgsunrecht (vgl. oben E. 6.2) begründet haben könnte. Denn insoweit fehlt es an einer rechtsgenüglichen Rüge (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. oben E. 3.2 und 3.3).
4.5. Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Widerrechtlichkeit der Schädigung verneint hat. Mit der Vorinstanz (vgl. oben E. 4.1) ist allerdings festzuhalten, dass Regierungsrat Cavigelli gut daran getan hätte, die Stellungnahme des BAFU in das parlamentarische Verfahren einzubringen.
4.6. Da die Beschwerde bereits mangels Widerrechtlichkeit der angeblichen Schädigung abzuweisen ist, brauchen die übrigen Begründungsstränge des angefochtenen Urteils nicht geprüft zu werden.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Die Beschwerdeführer unterliegen und tragen die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'500.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Dezember 2021
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Seiler