Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_757/2022
Arrêt du 4 mai 2023
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffier : M. Wiedler.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me François Bellanger, avocat,
recourante,
contre
Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève, place de la Taconnerie 7, 1204 Genève,
représenté par Me David Hofmann, avocat.
Objet
Allocation d'aide extraordinaire destinée aux entreprises touchées par les mesures contre l'épidémie du Covid-19,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de
la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 17 août 2022 (ATA/813/2022).
Faits :
A.
La société A.________ SA est inscrite au registre du commerce de la République et canton de Genève depuis le 12 juin 2002. Elle a pour but la détention et l'exploitation d'hôtels, notamment à proximité de l'aéroport international de Genève, ainsi que toutes activités liées à ce but, à l'exception d'opérations soumises à la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger.
Cette société détient les hôtels A.________, B.________ et C.________, qui ensemble forment un complexe hôtelier à proximité de l'aéroport international de Genève. L'hôtel A.________, exploité par la société depuis 2014, a été surélevé et rénové entre mai et décembre 2019. Le nombre de chambres est ainsi passé de cent cinquante à cent septante-trois.
B.
Le 28 février 2021, A.________ SA a formé auprès du Département du développement économique, devenu depuis lors le Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève (ci-après: le Département cantonal), une demande d'aide financière pour cas de rigueur en raison de la crise sanitaire liée au Covid-19. Elle indiquait, à l'appui de sa demande, un chiffre d'affaires de 9'213'515 fr. pour l'année 2018, de 8'053'708 fr. pour l'année 2019 et de 2'273'597 fr. pour l'année 2020.
Par décision du 18 mars 2021, le Département cantonal a accordé à A.________ SA une aide financière extraordinaire. Le montant alloué de 750'000 fr. correspondait à l'indemnité maximale prévue par la loi. La décision précisait que la société était potentiellement éligible à une aide complémentaire.
Le 22 avril 2021, A.________ SA a déposé une demande d'aide financière complémentaire, en indiquant les mêmes chiffres d'affaires pour les années 2018, 2019 et 2020, que ceux figurant dans sa demande de février 2021.
Par décision du 12 novembre 2021, le Département cantonal a alloué une aide financière complémentaire à la société précitée d'un montant de 389'443 fr., ayant retenu un chiffre d'affaires d'un montant de 9'679'417 fr. pour l'année 2018, de 3'809'328 fr. pour l'année 2019 et de 2'186'599 fr. pour l'année 2020.
Par décision du 30 mars 2022, le Département cantonal a rejeté la réclamation formée par la société A.________ SA à l'encontre de sa décision du 12 novembre 2021, qui contestait les chiffres d'affaires pris en compte pour calculer l'aide financière.
Par arrêt du 17 août 2022, la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours interjeté par la société intéressée contre la décision sur réclamation du Département cantonal du 30 mars 2022.
C.
La société A.________ SA dépose un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Elle conclut à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice du 17 août 2022 et à ce qu'il soit dit que le calcul de l'aide financière complémentaire qui lui est allouée doit être calculée sur la base d'un chiffre d'affaires moyen de référence correspondant à l'annualisation du chiffre d'affaires qu'elle avait réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 30 avril 2019.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département cantonal dépose un mémoire de réponse et conclut au rejet du recours. Le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche se détermine et conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La recourante dépose des observations.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1). Toutefois, conformément à l'
1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Portant sur l'octroi d'aides financières de l'Etat en lien avec l'épidémie de Covid-19, il s'agit d'une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le recours en matière de droit public est donc en principe ouvert. Toutefois, un tel recours n'est pas recevable contre les décisions concernant des subventions auxquelles la législation ne donne pas droit (art. 83 let. k LTF).
1.2. En l'espèce, l'aide financière litigieuse est fondée sur les art. 11 et suivants de la loi genevoise 12'938 du 30 avril 2021 relative aux aides financières extraordinaires de l'Etat destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus pour l'année 2021 (ci-après: LAFE/GE-2021). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les aides financières allouées sur la base de cette loi sont des subventions (arrêts 2C_969/2022 du 12 avril 2023 consid. 1.2; 2C_711/2022 du 9 décembre 2022 consid. 1.2).
1.3. La recevabilité du recours en matière de droit public suppose dès lors un droit à la subvention.
1.3.1. La LAFE/GE-2021 prévoit différentes aides financières pour les entreprises: certaines reprennent les conditions de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020, OMCR 20; RS 951.262) et pour lesquelles le canton bénéfice d'une participation financière de la Confédération au sens de cette ordonnance (art. 7 s et 11 ss LAFE/GE-2021) et d'autres, purement cantonales, ne bénéficient pas du soutien financier de la Confédération, faute pour les entreprises concernées de remplir les critères de l'OMCR 20 (art. 9 et 10 LAFE/GE-2021).
1.3.2. Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'il n'existait pas de droit à l'octroi d'une aide financière sur la base des art. 9 et 10 LAFE/GE-2021 (arrêt 2C_711/2022 du 9 décembre 2022 consid. 1.3). Il n'a cependant encore jamais examiné si les art. 11 ss LAFE/GE-2021, applicables en l'espèce, car le chiffre d'affaires moyen pour les années 2018 et 2019 de la recourante est supérieur à 5 millions de francs, donnaient un droit à l'octroi des aides financières en découlant (arrêt 2C_969/2022 du 12 avril 2023 consid. 1.3.2). Ce point n'étant pas évident, il appartenait à la recourante de motiver à satisfaction son recours sur ce point.
1.3.3. Dans son mémoire de recours, la recourante soutient qu'il existe un droit à l'octroi de la subvention litigieuse qui découlerait de l'art. 15 LAFE/GE-2021. Cette disposition prévoit en effet que "l'aide financière est accordée sur demande du bénéficiaire potentiel ou de son mandataire" (al. 1) et que, "sur la base des pièces justificatives fournies, le département constate si le bénéficiaire remplit les conditions d'octroi de l'aide financière, calcule le montant de celle-ci et procède au paiement". Cependant, lorsqu'il a examiné s'il existait un droit à l'octroi des subventions découlant des art. 9 et 10 LAFE/GE-2021, le Tribunal fédéral a pris en considération la teneur de l'art. 15 LAFE/GE-2021 et a considéré qu'il n'était pas suffisant pour déduire qu'il existait un droit à une aide financière, compte tenu de toutes les dispositions cantonales applicables et du système de subventionnement mis en place dans son ensemble (arrêt 2C_711/2022 du 9 décembre 2022 consid. 1.3.4). Ainsi, la seule invocation de l'art. 15 LAFE/GE-2021 par la recourante ne permet pas de retenir que la loi cantonale prévoit un droit à l'octroi des subventions fondées sur les art. 11 ss LAFE/GE-2021. Aucun autre élément ressortant de l'arrêt attaqué, des écritures de la recourante ou des déterminations des autorités déposées devant la Cour de céans ne permet de trancher cette question qui nécessite une analyse détaillée des dispositions cantonales applicables - et pas uniquement de l'art. 15 LAFE/GE-2021 -, dispositions que le Tribunal fédéral n'examine pas librement (cf. art. 95 LTF) et qu'il incombait partant à la recourante d'exposer (art. 42 al. 2 LTF).
1.3.4. Dans ses observations, la recourante fait valoir que le droit à la subvention litigieuse ne découlerait en réalité pas du droit cantonal, mais directement de l'art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de Covid-19 (Loi Covid-19; RS 818.102; disposition qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 2022 [RO 2021 878], applicable en l'espèce dans sa teneur en vigueur au moment du dépôt de la demande d'aide financière). Or, le Tribunal fédéral a déjà jugé que ni cette disposition, qui fixe les principes régissant les aides financières pour cas de rigueur versées par la Confédération, ni l'OMCR 20, qui met en oeuvre ces principes, n'ouvraient un droit à l'octroi des aides financières concernées, ces textes ne faisant que fixer les conditions minimales pour que la Confédération participe financièrement aux programmes de soutien aux entreprises mis en place par les cantons (cf. arrêt 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.3.4), y compris s'agissant des aides prévues pour les entreprises dont le chiffre d'affaires moyen pour les années 2018 et 2019 est supérieur à 5 millions de francs (cf. arrêt 2C_969/2022 du 12 avril 2023 consid. 1.3.3). Cette argumentation ne permet pas d'en déduire un droit à la subvention pour la recourante.
1.3.5. Partant, le Tribunal fédéral n'étant pas en mesure d'examiner si le recours échappe à la clause d'irrecevabilité de l'art. 83 let. k LTF, faute de motivation suffisante, la voie du recours en matière de droit public est exclue.
2.
Il convient dès lors d'examiner si le recours déposé devant le Tribunal fédéral remplit les conditions de recevabilité du recours constitutionnel subsidiaire, quand bien même la recourante n'a formé qu'un recours en matière de droit public. En effet, l'intitulé erroné de l'écriture ne nuit pas à son auteur, pour autant que les conditions de recevabilité du recours qui aurait dû être interjeté soient réunies (ATF 133 II 396 consid. 3.1).
2.1. Selon l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). L'intérêt juridiquement protégé requis par l'art. 115 let. b LTF peut être fondé sur le droit cantonal ou fédéral ou directement sur un droit fondamental particulier (cf. ATF 140 I 285 consid. 1.2; 135 I 265 consid. 1.3; arrêt 2C_835/2022 du 7 mars 2023 consid. 2.1 et les autres références citées).
2.2. En l'espèce, comme on vient de le voir, la recourante ne démontre pas disposer d'un droit à l'octroi de la subvention litigieuse (cf.
supra consid. 1.3.5). On ne peut donc admettre que la recourante possède un intérêt juridique suffisant au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF pour se plaindre de manière indépendante de l'arbitraire dans l'application du droit ou de la violation du principe de l'égalité de traitement, qui à eux seuls ne fondent aucune position juridique protégée invocable dans le cadre d'un recours constitutionnel subsidiaire (ATF 147 I 189 consid. 1.2.1; 133 I 185 consid. 6; arrêts 2C_969/2022 du 12 avril 2023 consid. 2.2; 2C_490/2022 du 7 mars 2023 consid. 2.2). Les griefs y relatifs sont donc irrecevables.
2.3. Même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, le recourant peut se plaindre par la voie du recours constitutionnel subsidiaire de la violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, pour autant qu'il ne s'agisse pas de moyens ne pouvant être séparés du fond ("
Star-Praxis "; cf. ATF 141 IV 1 consid. 1.1; 137 II 305 consid. 2; arrêts 2C_741/2022 du 7 mars 2023 consid. 2.4; 2D_32/2022 du 25 novembre 2022 consid. 2.2). La possibilité d'invoquer des garanties procédurales ne saurait permettre en effet de remettre en cause, même de façon indirecte, la décision sur le fond (ATF 141 IV 1 consid. 1.1; 138 IV 78 consid. 1.3; 129 I 217 consid. 1.4). Seuls les griefs de nature formelle qui sont séparés de l'examen de la cause au fond peuvent donc être présentés. En revanche, les griefs qui reviennent
de facto à critiquer la décision attaquée sur le plan matériel sont exclus. La partie recourante ne peut ainsi ni critiquer l'appréciation des preuves, ni faire valoir que la motivation n'est pas correcte d'un point de vue matériel (cf. ATF 137 II 305 consid. 2; arrêts 2C_741/2022 du 7 mars 2023 consid. 2.4; 2D_32/2022 du 25 novembre 2022 consid. 2.2 et les autres références).
2.4. En l'espèce, la recourante considère que l'autorité précédente se serait rendue coupable de déni de justice formel, en ne comblant pas une lacune proprement dite de la loi, l'art. 12 de la Loi Covid-19 et l'OMCR 20 ne prévoyant pas, d'après la recourante à tort, de régime spécifique pour calculer le chiffre d'affaires déterminant pour les années 2018 et 2019 lorsque des entreprises ont cessé ou réduit leurs activités pour cause de travaux. Or, dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice a constaté qu'il n'existait aucune lacune proprement dite dans ces dispositions. Partant, pour trancher le bien-fondé du grief de déni de justice formel, il serait nécessaire de déterminer si c'est à juste titre que les juges précédents sont arrivés à la conclusion que la loi ne contenait aucune lacune proprement dite, car, si tel était le cas, le grief de déni de justice formel de la recourante tomberait. Une telle analyse étant indissociable du fond de la cause, le grief de déni de justice formulé par la recourante est irrecevable.
2.5. Partant, la voie du recours constitutionnelle subsidiaire n'est pas non plus ouverte.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, réduits, sont mis à la charge de la recourante qui succombe (cf. art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF)
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au mandataire du Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, ainsi qu'au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche.
Lausanne, le 4 mai 2023
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : A. Wiedler