Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_651/2023
Arrêt du 29 mai 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Vaud, route du Signal 8, 1014 Lausanne.
Objet
Refus d'inscription au registre cantonal des avocats stagiaires,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 24 octobre 2023 (GE.2023.0169).
Faits :
A.
A.________ a effectué un stage d'avocat du 1er septembre 2015 au 31 août 2017 dans une étude à Lausanne. A la fin de la durée légale de son stage, il a été radié du registre cantonal des avocats-stagiaires du canton de Vaud. A.________ s'est inscrit à la session d'examens IV/2017 en vue de l'obtention du brevet d'avocat. Il a échoué à cette session. Il s'est représenté à la session d'examens I/2018, sans succès. A.________ s'est ensuite inscrit aux sessions d'examens III/2018, I/2019 et III/2019, mais a retiré ses inscriptions pour des raisons médicales.
A.________ a demandé une nouvelle fois son inscription aux examens d'avocats pour la session II/2021. Par décision du 30 mars 2021, la Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la Cour administrative) a refusé cette inscription, pour le motif que le délai légal pour se présenter aux examens à l'issue du stage professionnel était dépassé. La demande de reconsidération de cette décision a été déclarée irrecevable par décision du 9 juin 2021. Le recours formé par A.________ contre cette décision par devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a été déclaré irrecevable par arrêt du 31 mai 2021.
B.
Le 15 juin 2023, A.________ a demandé son inscription au tableau des avocats-stagiaires du canton de Vaud, en précisant qu'il allait entamer un nouveau stage d'avocat en l'étude de M
e B.________, à Lausanne, n'ayant pas pu mener à terme sa précédente formation pour des raisons de santé.
Par décision du 5 juillet 2023, la Cour administrative a refusé cette inscription.
Par arrêt du 24 octobre 2023, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de A.________ contre la décision du 5 juillet 2023.
C.
A.________ forme auprès du Tribunal fédéral un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre l'arrêt du 24 octobre 2023 du Tribunal cantonal. Il conclut, pour les deux recours, sous suite de frais et dépens, principalement à ce que l'arrêt attaqué soit réformé en ce sens que sa demande d'inscription au registre cantonal des avocats-stagiaires est admise et ordonnée et, subsidiairement, à ce que l'arrêt querellé soit annulé et la cause renvoyée à la Cour administrative du Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il sollicite l'assistance judiciaire.
A titre de mesures provisionnelles, A.________ a demandé que son inscription provisoire au registre cantonal des avocats-stagiaires soit ordonnée. Le Tribunal cantonal ne s'est pas opposé à cette demande et la Cour administrative a renoncé à se déterminer. Par ordonnance du 21 décembre 2023, la Présidente de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis la requête jusqu'à droit connu sur la présente procédure de recours.
La Cour administrative et le Tribunal cantonal renoncent à se déterminer sur le recours et se réfèrent aux considérants de l'arrêt attaqué.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1). Le recourant a déposé, dans la même écriture (cf. art. 119 al. 1 LTF), un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Celui-ci n'étant ouvert qu'à la condition que la décision attaquée ne puisse faire l'objet d'un recours ordinaire (cf. art. 113 LTF), il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité du recours en matière de droit public.
1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue par un tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le recours ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF. Le refus d'inscription du recourant au registre des avocats-stagiaires ne relève en particulier pas de l'art. 83 let. t LTF, car il ne dépend pas d'une évaluation des aptitudes du recourant. La voie du recours en matière de droit public est donc ouverte. Le recours constitutionnel subsidiaire formé en parallèle est partant irrecevable (art. 113 LTF
a contrario).
1.2. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par le recourant, qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine d'office le droit fédéral (cf.
En l'occurrence, le recourant cite les art. 10, 11 et 26 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (RS 131.231). Il n'établit toutefois pas que ces dispositions lui offriraient une protection plus étendue que les garanties correspondantes de la Constitution fédérale (
2.2. L'examen juridique du Tribunal fédéral se fonde sur les faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus par l'art. 105 al. 2 LTF.
3.
Le litige porte sur le refus d'inscrire le recourant au registre des avocats-stagiaires du canton de Vaud pour un deuxième stage. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a retenu qu'il n'était pas possible de recommencer dans le canton de Vaud la formation en vue du brevet d'avocat
ab ovo après avoir subi deux échecs à l'issue d'un premier stage et avoir laissé échoir le délai pour se présenter à la troisième et dernière tentative aux examens dans ce canton.
4.
Dans un grief confus, le recourant se plaint d'une violation des art. 7 et 8 de la loi fédérale sur la libre circulation des avocats du 23 juin 2000 (Loi sur les avocats, LLCA; RS 935.61).
4.1. En vertu de la LLCA, l'avocat titulaire d'un brevet d'avocat (art. 7 al. 1 LLCA), qui remplit les conditions personnelles de l'art. 8 al. 1 LLCA, peut demander son inscription au registre du canton dans lequel il a son adresse professionnelle (art. 6 al. 1 LLCA; ATF 144 II 147 consid. 4.1).
Selon l'art. 7 al. 1 LLCA, les cantons ne peuvent délivrer le brevet d'avocat que si le titulaire a effectué: a. des études de droit sanctionnées soit par une licence ou un master délivrés par une université suisse, soit par un diplôme équivalent délivré par une université de l'un des États qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle des diplômes; b. un stage d'une durée d'un an au moins effectué en Suisse et sanctionné par un examen portant sur les connaissances juridiques théoriques et pratiques. D'après l'art. 7 al. 3 LLCA, le bachelor en droit est une condition suffisante pour l'admission au stage (cf. sur cette disposition, ATF 146 II 309 consid. 4). L'art. 7 LLCA précise uniquement les conditions minimales pour l'obtention du brevet d'avocat autorisant la libre circulation de son titulaire en Suisse. Il revient en revanche aux cantons de définir les conditions de formation pour l'obtention du brevet d'avocat (cf. art. 3 al. 1 LLCA; ATF 131 I 467 consid. 3.3; arrêt 2C_887/2020 du 18 août 2021 consid. 6.2), dans le respect du cadre fixé par la LLCA et des dispositions prévues par la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02; cf. ATF 134 II 329 consid. 5.3).
4.2. En l'occurrence, le litige ne porte pas sur l'inscription au registre des avocats titulaires du brevet d'avocat, mais sur la seconde inscription du recourant au registre des avocats-stagiaires du canton de Vaud. Or, pour cette inscription, il ne suffit pas que la condition de l'art. 7 al. 3 LLCA soit remplie ni que le candidat réunisse les conditions personnelles de l'art. 8 al. 1 LLCA comme semble le penser le recourant. Il faut encore que les conditions du droit cantonal pertinent soient satisfaites. On ne comprend dès lors pas ce que le recourant entend déduire des
5.
Le recourant fait valoir que le refus d'inscription au registre vaudois des avocats-stagiaires confirmé par le Tribunal cantonal est contraire à sa liberté économique (art. 27 Cst.).
5.1. L'admissibilité des exigences que les cantons ont le droit de poser dans le cadre de la formation à la profession d'avocat (cf. art. 3 al. 1 LLCA,
supra consid. 4.1) peut être examinée à l'aune de la liberté économique (arrêts 2C_887/2020 du 18 août 2021 consid. 7; 2C_538/2020 du 1
er décembre 2020 consid. 7.1; 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 3.3; 2C_537/2018 du 24 janvier 2019 consid. 3.1). Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les arrêts cités).
5.2. Des restrictions à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). En vertu de l'art. 36 al. 1 première et deuxième phrase Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale et les restrictions graves doivent être prévues par une loi (cf. ATF 143 I 310 consid. 3.3.1). Selon la jurisprudence, lorsque la restriction d'un droit fondamental est grave, le Tribunal fédéral examine librement la question de l'existence d'une base légale cantonale suffisante (cf. ATF 142 I 121 consid. 3.3) et sous l'angle restreint de l'arbitraire dans le cas contraire (cf. ATF 125 I 417 consid. 4c; 124 I 25 consid. 4a; arrêt 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 3.1). Le tribunal de céans vérifie en revanche librement si un intérêt public justifie la restriction en cause et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 142 I 162 consid. 3.2.2; 134 I 153 consid. 4.2.1 et 4.2.2).
Dans un arrêt 2C_138/2015 du 6 août 2015, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si un refus d'inscription au registre cantonal des avocats-stagiaires constituait une atteinte grave à la liberté économique (consid. 4.2). La question de la gravité de l'atteinte souffre également de demeurer indécise en l'espèce, car même en procédant à un examen libre du droit cantonal, il apparaît que les griefs du recourant sont mal fondés.
5.3. Le recourant estime avoir droit à son inscription au registre cantonal des avocats-stagiaires, dès lors qu'il remplirait les conditions de l'art. 21 de la loi vaudoise sur la profession d'avocat du 9 juin 2015 (LPAv/VD; BLV 177.11). Le refus qui lui a été opposé ne reposerait, selon lui, pas sur une base légale suffisante.
5.3.1. Le Tribunal cantonal a considéré qu'il résultait de la lecture conjointe des art. 32 al. 3 LPAv/VD et 35 al. 2 LPAv/VD que le recourant ne pouvait plus être inscrit au registre des avocats-stagiaires du canton de Vaud, dès lors qu'il avait déjà effectué un premier stage au terme duquel il ne s'était pas présenté aux examens dans les délais à sa troisième et ultime tentative.
5.3.2. Le chapitre III LPAv/VD est consacré à l'obtention du brevet d'avocat. Il comprend une section I, "Du stage" (art. 21 à 31), et une section II, "Des examens d'avocat" (art. 32 à 36).
Selon l'art. 21 LPAv/VD, intitulé "conditions d'admission au stage", tout titulaire d'une licence ou d'un bachelor universitaire en droit suisse délivré par une université suisse ou tout titulaire d'un diplôme équivalent, délivré par une université de l'un des États qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle de diplômes, peut requérir son inscription au registre cantonal des avocats-stagiaires (al. 1). L'avocat stagiaire doit également satisfaire aux conditions personnelles de l'art. 8 al. 1 LLCA et produire la déclaration d'un avocat habilité à former des avocats-stagiaires, certifiant son entrée en stage ou l'autorisation préalable du Tribunal cantonal, au sens de l'article 25 al. 1 LPAv (al. 2). Après consultation de l'Université de Lausanne, le Tribunal cantonal détermine les titres requis pour l'inscription au registre des avocats-stagiaires (al. 3).
L'art. 32 LPAv/VD, relatif aux conditions d'admission aux examens d'avocat, prévoit que pour être admis à ces examens, le candidat doit notamment avoir accompli le stage d'avocat (art. 32 al. 1 let. b LPAv/VD). D'après l'art. 32 al. 3 LPAv/VD, le candidat dispose d'un délai de deux ans dès la fin de son stage pour se présenter aux examens du brevet d'avocat. En cas d'échec, il dispose d'un délai de dix-huit mois depuis la communication dudit échec pour se représenter. Selon la jurisprudence, les délais de l'art. 32 al. 3 LPAv/VD ont pour but, dans l'intérêt du justiciable, que les avocats-stagiaires s'efforcent de se présenter à leurs examens dans les meilleurs délais suivant l'achèvement de leur stage, afin d'éviter de perdre le contact avec la vie judiciaire. Ces délais protègent le public en vérifiant que les avocats disposent des qualifications nécessaires pour assurer la représentation des justiciables (arrêts 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 3.4; 2C_32/2015 du 28 mai 2015 consid. 5.3). Ils respectent par ailleurs le principe de proportionnalité (arrêt 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 3.5 et 7).
L'art. 35 LPAv/VD concerne le résultat des examens. Selon l'art. 35 al. 2 LPAv/VD, un troisième échec aux examens est considéré comme définitif.
5.3.3. De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s'écarte de la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 145 I 183 consid. 2.3; 143 II 202 consid. 8.5; 142 II 80 consid. 4.1).
5.3.4. En l'espèce, l'art. 21 LPAv/VD, relatif aux conditions d'admission au stage ne prévoit pas expressément qu'un candidat ne peut pas être inscrit au registre des avocats-stagiaires vaudois s'il a déjà effectué un premier stage dans le canton de Vaud au terme duquel il ne s'est pas présenté dans les délais impartis à sa dernière tentative d'examens. Le stage d'avocat n'étant qu'une étape de formation en vue de l'obtention du brevet d'avocat, on ne saurait toutefois lire isolément l'art. 21 LPAv/VD, comme le voudrait le recourant. Pour déterminer les conditions d'inscription au stage d'avocat, il convient de tenir compte de l'ensemble des dispositions du chapitre de la loi consacré à l'obtention de ce titre.
Ainsi qu'il a été vu, le droit cantonal vaudois prévoit explicitement que l'échec à la troisième tentative d'examens du barreau est définitif (art. 35 al. 2 LPAv/VD). Un échec définitif implique qu'il n'est plus possible d'entreprendre la même formation. Par ailleurs, le droit cantonal vaudois impose des délais pour s'inscrire aux examens d'avocat (art. 32 al. 3 LPAv/VD). En l'occurrence, le recourant n'a pas respecté les délais pour s'inscrire à sa troisième et dernière tentative. L'autoriser à reprendre sa formation
ab ovo comme il le requiert aboutirait à lui accorder trois nouvelles chances de se présenter à l'examen du barreau dans le canton de Vaud. A suivre le recourant, il suffirait donc à un candidat de ne pas se présenter à sa dernière tentative pour contourner les conséquences d'un échec définitif. Une telle solution serait contraire au texte clair de l'art. 35 al. 2 LPAv/VD et créerait une différence de traitement inadmissible, car il n'y a aucun motif de traiter plus favorablement le candidat qui n'a pas satisfait à son obligation d'inscription à sa troisième tentative dans les délais que le candidat qui a respecté les échéances et présenté ses examens à trois reprises sans succès.
Comme l'a retenu le Tribunal cantonal, on déduit ainsi de la lecture conjointe des art. 32 al. 3 LPAv/VD et 35 al. 2 LPAv/VD que le candidat qui a laissé passer les délais pour se présenter à la dernière tentative pour les examens du brevet d'avocat vaudois ne peut plus s'inscrire au registre des avocats-stagiaires du canton de Vaud, quand bien même il remplit les autres conditions de l'art. 21 LPAv/VD. La LPAv/VD est une loi au sens formel. Le grief du recourant tiré d'un défaut de base légale suffisante est donc infondé.
On ajoutera que le recourant se réfère en vain à l'art. 14 let. b de la loi neuchâteloise sur la profession d'avocat ou d'avocate du 19 juin 2002 (LAv/NE; RS/NE 165.10). Comme chaque canton est libre de fixer, dans les limites de la LLCA et de la LMI, les conditions d'accès au stage d'avocat, les comparaisons intercantonales sont en effet de faible intérêt (cf.
supra consid. 4.1; cf. arrêt 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 3.5). Au demeurant, l'art. 14 let. b LAv/NE régit une autre situation. Cette disposition prévoit en effet que le candidat qui a échoué de manière définitive dans un autre canton ou dans un autre État ne peut pas être admis au stage d'avocat dans le canton de Neuchâtel, alors que le recourant cherche pour sa part à répéter son stage dans le même canton dans lequel il a déjà effectué un stage et présenté des examens.
5.4. Le recourant fait valoir que le refus de le laisser reprendre sa formation
ab ovo ne poursuit aucun intérêt public. L'objectif de pousser les candidats à passer leurs examens dans un délai raisonnable après la fin du stage et de protéger les justiciables en leur assurant d'être défendus par des avocats dont la pratique n'est pas trop éloignée de la réalité juridique ne serait en effet pas méconnu si on le laissait refaire le stage, puisqu'il reprendrait sa formation dès le départ.
Le recourant perd de vue que n'est pas en cause la question de son inscription aux examens du brevet d'avocat, qui a été définitivement tranchée par la Commission administrative dans sa décision du 30 mars 2021, mais celle de son inscription au registre des avocats-stagiaires en vue d'un nouveau stage. La situation du recourant à cet égard est comparable à celle d'un candidat en échec définitif. Or, comme l'a déjà souligné la jurisprudence, il y a un intérêt public à fixer une limite au nombre de tentatives dont dispose un candidat pour se préparer et présenter à des examens, notamment les examens du barreau. La protection des justiciables impose en effet de s'assurer que l'avocat, qui jouit d'un certain monopole de la représentation des parties en justice, dispose des compétences nécessaires pour exercer sa profession. Laisser un candidat répéter indéfiniment des examens jusqu'à ce qu'il les réussisse ne garantirait pas de la même manière la maîtrise des connaissances de bases du métier d'avocat (cf. arrêts 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 4.3; 2P.205/2006 du 19 décembre 2006 consid. 4.3).
5.5. Le recourant s'en prend aussi à la proportionnalité de la mesure.
5.5.1. Le principe de proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 149 I 129 consid. 3.4.3 et les arrêts cités).
5.5.2. En l'occurrence, le recourant a pu effectuer une première fois tout son stage dans le canton de Vaud. Il a disposé de trois chances pour se présenter aux examens du brevet d'avocat, comme tous les autres candidats, mais ne s'est pas inscrit dans les délais à sa dernière tentative. Il se trouve donc dans une situation analogue à celle d'un échec définitif. Le refus d'inscription à un nouveau stage est apte à atteindre l'objectif d'assurer que les futurs avocats maîtrisent la profession. Les raisons pour lesquelles le recourant n'a pas respecté les délais fixés ne font pas l'objet de la présente procédure, qui ne porte pas sur l'inscription aux examens, définitivement tranchée par la Commission administrative le 30 mars 2021. On ne saurait partant suivre le recourant lorsqu'il fait valoir qu'on pourrait envisager dans sa situation, comme mesure moins incisive, de le laisser refaire le stage d'avocat, puis de ne lui donner qu'une nouvelle chance à ses examens, parce qu'il aurait été empêché de s'inscrire à sa troisième tentative pour des motifs de santé. Enfin, il est également dans l'intérêt du recourant d'être fixé sur son sort s'agissant du brevet d'avocat dans le canton de Vaud et donc de ne pas le laisser répéter cette formation. La mesure contestée respecte partant le principe de proportionnalité.
5.6. Sur le vu de ce qui précède, le grief tiré de la violation de l'art. 27 Cst. est rejeté.
6.
Le recourant dénonce une violation du principe d'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
6.1. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; 142 I 195 consid. 6.1).
6.2. En l'espèce, le recourant se plaint d'inégalité à deux égards. D'une part, il reproche au Tribunal cantonal de l'avoir traité de la même manière qu'un candidat en échec définitif. Cette critique doit être écartée. Il serait contraire à l'égalité de traitement de ne pas assimiler la situation du recourant à celle d'un candidat en échec définitif (cf.
supra consid. 5.3.4). D'autre part, le recourant se plaint d'être moins bien traité que les candidats qui ont subi un échec définitif dans un autre canton, ceux-ci pouvant s'inscrire au stage d'avocat dans le canton de Vaud. Le recourant n'est pas dans la même situation que ces candidats, qui ne demandent pas à être réinscrits dans le même canton que celui qui les a exclus initialement. Il n'y a donc pas d'inégalité de traitement.
Sur le vu de ce qui précède, le grief tiré de la violation du principe d'égalité de traitement et celui tiré de l'interdiction de l'arbitraire, qui le rejoint, doivent être rejetés.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours en matière de droit public et à l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire. Comme les recours étaient d'emblée dénués de chances de succès, la demande d'assistance judiciaire sera également rejetée (art. 64 al. 1 LTF). Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires, qui seront fixés en tenant compte de sa situation financière (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours en matière de droit public est rejeté.
2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
3.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
5.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Commission administrative et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 29 mai 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
La Greffière : E. Kleber