Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_548/2022
Arrêt du 30 mai 2023
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffier : M. Dubey.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Adrienne Favre, avocate,
recourant,
contre
Police cantonale du commerce,
rue Caroline 11, 1014 Lausanne Adm cant VD,
intimée.
Objet
Refus d'autorisation de chauffeur pratiquant le
transport de personnes à titre professionnel,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du
canton de Vaud, Cour de droit administratif et
public, du 3 juin 2022 (GE.2021.0018).
Faits :
A.
A.________, né en 1988, exerce la profession de chauffeur professionnel depuis 2012. Il travaille comme chauffeur de taxi et occasionnellement en tant que chauffeur de maître. Il bénéficie d'une autorisation communale (concession de type A d'usage accru du domaine public) et d'un carnet de conducteur de taxi délivrés par la Municipalité de U.________.
Le 3 novembre 2017, A.________ a été interpellé au volant de son taxi par une patrouille de police, alors qu'il amenait sa fille à l'hôpital pour un bras cassé, parce que les plaques du véhicule qu'il conduisait étaient signalées pour "Défaut RC". Par ordonnance pénale du 17 novembre 2017, le Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois a reconnu A.________ coupable de circuler sans assurance-responsabilité civile (art. 96 al. 2 LCR) et l'a condamné à une peine pécuniaire ferme de 30 jours-amende à 50 francs.
Le 31 mai 2018, A.________ a stationné sur le parking d'un Arsenal à V.________ après avoir traversé une zone interdite au trafic. Une collaboratrice du Service de la sécurité civile et militaire a signalé à l'intéressé qu'il n'avait pas le droit de se garer à cet emplacement. Comme l'intéressé a refusé de se déplacer, elle a pris une photographie du véhicule. A.________ est alors descendu de sa voiture et a saisi violemment le poignet de la collaboratrice. Par ordonnance pénale du 7 février 2020, le Ministère public de l'arrondissement de la Côte a reconnu A.________ coupable de lésions corporelles simples (art. 123 ch.1 CP) et de violation simple des règles de la circulation routière (art. 90 al.1 LCR) pour avoir enfreint l'art. 27 al. 1 LCR et l'a condamné à une peine pécuniaire de quinze jours-amende à 50 fr., avec sursis pendant deux ans, ainsi qu'à une amende de 100 fr.
B.
La compétence de délivrer les autorisations de chauffeurs pratiquant le transport de personnes ayant été transférée à la Police cantonale du commerce du canton de Vaud, A.________ lui a demandé le 26 mai 2020 une telle autorisation. Il a joint à sa demande les documents requis, en particulier un extrait récent du casier judiciaire qui mentionne les condamnations des 17 novembre 2017 et 7 février 2020.
Par décision du 17 décembre 2020, la Police cantonale du commerce du canton de Vaud a refusé de délivrer à A.________ l'autorisation sollicitée, en raison des condamnations des 17 novembre 2017 et 7 février 2020 aussi longtemps que ces condamnations figureraient à son casier judiciaire.
Le 18 janvier 2021, A.________ a recouru contre la décision du 17 décembre 2020 auprès du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Par arrêt du 3 juin 2022, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours. Il ressort de cet arrêt que les condamnations des 17 novembre 2017 et 7 février 2020 devaient figurer dans l'extrait judiciaire respectivement jusqu'au 17 juillet 2024 et 6 février 2022.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, principalement, l'annulation et la réforme de l'arrêt du 3 juin 2022 du Tribunal cantonal, en ce sens que l'autorisation sollicitée lui soit accordée. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de cet arrêt et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour complément d'instruction et pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il sollicite l'octroi de l'assistance judiciaire.
La Police cantonale du commerce conclut au rejet du recours, en formulant des observations. Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur le recours, tout en se référant aux considérants de l'arrêt attaqué. L'intéressé n'a pas déposé d'observations volontaires, ni sur la réponse de la Police cantonale du commerce ni sur le courrier du Tribunal cantonal, dont il a reçu une copie.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) par un tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), sans que l'on se trouve dans l'un des cas d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Déposé en outre dans le délai (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, par le recourant qui est atteint par la décision entreprise et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al. 1 LTF), il est en principe recevable comme recours en matière de droit public.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf.
3.
Invoquant les
3.1. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2). L'activité de chauffeur de taxi indépendant est protégée par la liberté économique, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; cf. également arrêts 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1 et 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1 et les arrêts cités). Qu'il y ait ou non usage du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de cette profession à l'obtention d'une autorisation (cf. arrêt 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1 et les références citées). Les restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont ainsi sur le principe admissibles. Eu égard à l'atteinte à la liberté économique, les limitations du droit cantonal doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; cf. 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1 et 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1 et les arrêts cités).
La Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (RS 131.231) garantit également la liberté économique en son art. 26. Cette disposition reprend mot pour mot l'art. 27 Cst. Le recourant invoque l'une et l'autre, mais ne soutient pas que la première lui offrirait une protection plus étendue que celle qui résulte de la seconde. Le Tribunal fédéral se fondera dès lors essentiellement sur l'art. 27 Cst. et la jurisprudence y relative.
3.2. Alors que l'art. 27 Cst. garantit la liberté économique dans sa dimension individuelle, l'art. 94 Cst. protège celle-ci dans sa dimension systémique ou institutionnelle, en tant que principe fondamental du système économique suisse fondé sur une économie de marché. Ces deux aspects sont étroitement liés et ne peuvent être considérés isolément (ATF 148 II 121 consid. 7.2. et 7.3 et les références citées).
Le recourant soutient que le recours en matière de droit public permet de dénoncer la violation des règles de droit objectif et de faire valoir, indépendamment d'une violation de la liberté économique (art. 27 Cst.), que l'activité économique de l'Etat contrevient à l'art. 94 Cst. Il n'explique pas précisément en quoi l'art. 94 Cst. lui conférerait des droits non couverts par l'art. 27 Cst. en l'occurrence. Il ne peut par conséquent tirer aucun bénéfice du grief spécifique de violation de l'art. 94 Cst. Quoi qu'il en soit les critiques du recourant peuvent être examinées en l'espèce à la seule lumière de l'art. 27 Cst.
3.3. En l'espèce, le recourant a subi une restriction à sa liberté économique. Le 17 décembre 2020, la Police cantonale du commerce a en effet refusé de lui délivrer une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel. Or, cette activité est protégée par la liberté économique.
4.
Il convient d'examiner si cette restriction à l'art. 27 Cst. est admissible.
4.1. Toute restriction de la liberté économique doit être fondée sur une base légale (cf. art. 36 al. 1, 1ère phrase, Cst.). Les restrictions graves doivent être prévues par une loi au sens formel (art. 36 al. 1, 2e phrase, Cst.). En présence d'une restriction grave d'un droit fondamental, le Tribunal fédéral vérifie librement si cette restriction repose sur une base légale suffisante en droit cantonal (ATF 145 II 70 consid. 3.5; 142 I 121 consid. 3.3; 137 I 209 consid. 4.3; 130 I 360 consid. 14.2).
En l'espèce, la restriction en cause peut être qualifiée de grave. L'entrée en force de la décision rendue à son encontre le 17 décembre 2020 par la Police cantonale du commerce et confirmée par le Tribunal cantonal par arrêt du 8 janvier 2021 empêchera le recourant de pratiquer l'activité professionnelle jusqu'au 17 juillet 2024. En effet, en vertu de l'art. 101a al. 4 de la loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE, RSVD 930.01), les détenteurs d'une autorisation de transport de personnes à titre professionnel délivrée en application d'une réglementation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises en application du nouveau droit dans un délai de 6 mois dès l'entrée en vigueur de la loi du 12 mars 2019, mais ils sont autorisés à poursuivre leur activité conformément à l'autorisation en vigueur au moment du dépôt de leur demande jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale rendue en application du nouveau droit (sur la notion d'entrée en force: cf. ATF 138 II 169 consid. 3.3; 106 Ia 155 consid. 3 ss). Cette restriction de plus d'une année l'atteint par conséquent gravement dans ses intérêts économiques.
4.2. Les atteintes graves aux libertés doivent être réglées clairement et expressément dans une loi au sens formel (art. 36, al. 1, 2e phrase, Cst.; ATF 139 I 280 consid. 5.1; 137 II 371 consid. 6.2; ATF 130 I 65 consid. 3.3; ATF 126 I 112 consid. 3c; ATF 124 I 34 consid. 3b; ATF 123 I 296 consid. 3; ATF 108 Ia 33 consid. 3a). En cas d'atteinte légère, une loi au sens matériel suffit (cf. ATF 139 I 280 consid. 5.1; 138 I 256 consid. 6.3; ATF 131 I 333 consid. 4; ATF 130 I 65 consid. 3.3; ATF 129 I 173 consid. 2.2; ATF 126 I 112 consid. 3b; ATF 109 Ia 188 consid. 2 et les références citées). Le principe de légalité au sens de l'art. 36 al. 1 Cst. exige en outre que les règles de droit applicables soient suffisantes et appropriées (cf. ATF 139 I 280 consid. 5.1; 136 I 87 consid. 3.1; 135 I 169 consid. 5.4.1; 132 I 49 consid. 6.2 et 6.3; dans chaque cas avec renvois). Celles-ci doivent être formulées de manière suffisamment précise pour permettre aux sujets de droit d'adapter leur comportement en conséquence et de connaître les conséquences d'un comportement déterminé avec un degré de certitude correspondant aux circonstances (ATF 139 I 280 consid. 5.1; 133 I 110 consid. 6.1; 124 I 203 consid. 2b; 124 I 40 consid. 3b; 115 Ia 277 consid. 7a). L'exigence de précision est au service de la sécurité du droit (avec les éléments de prévisibilité et de prédictibilité de l'action étatique) ainsi que de l'égalité d'application du droit (cf. ATF 139 I 280 consid. 5.1; 136 I 87 consid. 3.1; 135 I 169 consid. 5.4.1; 132 I 49 consid. 6.2; dans chaque cas avec références). Le degré de précision requis ne peut toutefois pas être fixé de manière abstraite. Il dépend notamment de la diversité des faits, de la complexité de la décision à rendre, des destinataires de la norme et de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels (sur l'ensemble, ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les références citées).
C'est à la lumière de ces principes que le Tribunal fédéral examinera si la restriction en cause en l'espèce repose sur une base légale suffisante.
4.3. La loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01) a été modifiée le 12 mars 2019. Les nouveaux art. 62a à 62h LEAE, qui prévoient un régime d'autorisation cantonale en matière de transport de personnes à titre professionnel, à la place du système communal qui prévalait jusqu'alors, sont entrés en vigueur le 1er janvier 2020. Selon l'art. 101a al. 4 LEAE, les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises dans un délai échéant le 30 juin 2020, tout en restant autorisés à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale.
Le recourant, qui est au bénéfice d'une autorisation communale, a sollicité la nouvelle autorisation cantonale le 26 mai 2020. Le refus qui lui a été signifié est fondé sur l'art. 62e al. 1 LEAE, dont la teneur est la suivante:
"
Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR) ".
La restriction repose sur une base légale formelle. Le recourant ne le nie pas, mais soutient que cette disposition légale manque de clarté et qu'elle ne permet en particulier pas de déterminer si toute infraction à la législation sur la circulation routière doit systématiquement conduire au refus de l'autorisation ou si seules les infractions graves conduisent à ce refus. Il soutient que l'infraction à la LCR - conduite d'un véhicule sans assurance responsabilité civile - pour laquelle il a été condamné le 17 novembre 2017 à une simple sanction pécuniaire, comme l'autorise l'art. 96 al. 2 LCR qui prévoit que, dans les cas de peu de gravité, la sanction est la peine pécuniaire, ne constitue pas une infraction grave.
4.4. Prise à la lettre, au demeurant claire, la notion d'"
infraction à la législation sur la circulation routière " englobe les infractions sanctionnées par retrait de permis d'admonestation au sens des art. 16 ss LCR, qui concernent la violation de règles de la circulation. Ces règles ne se limitent pas aux dispositions du Titre 3 de la LCR mais visent toutes les prescriptions déterminant le comportement d'un conducteur ou d'une personne assimilée qui servent directement la sécurité routière (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, 4e éd. 2015, n° 3.4.3 ad intro. art. 16 ss LCR). Cette notion comprend également les infractions réprimées par les art. 90 ss LCR, notamment les règles de la circulation prévues par la LCR ou par des dispositions d'exécution émanant du Conseil fédéral, comme cela ressort expressément de l'art. 90 al. 1 LCR (Yvan Jeanneret, Les dispositions pénales de la Loi sur la circulation routière (LCR), Berne 2007, p. 38 ss notamment), ainsi que finalement les infractions réprimées par la loi du 24 juin 1970 sur les amendes d'ordre (LAO; RS 741.03) et l'ordonnance du 16 janvier 2019 sur les amendes d'ordre et son Annexe I (OAO; RS 314.11), qui ne créent au demeurant aucune infraction qui n'est pas déjà incriminée par la LCR ou ses ordonnances (cf. Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, op. cit., n° 2 ad art. 3 LAO).
Bien que la liste des infractions à la législation sur la circulation routière soit longue, il n'en demeure pas moins qu'elle est précise et exhaustive et que la jurisprudence en la matière est abondante, de sorte que la notion juridique d'"
infraction à la législation sur la circulation routière " est suffisamment détaillée. Le recourant semble en convenir, puisqu'il se demande si toute infraction à la LCR doit conduire à un refus de délivrance de l'autorisation litigieuse. Il place ainsi le débat non pas sur le terrain de la densité normative mais bien plutôt sur celui de la proportionnalité.
En soumettant la délivrance de l'autorisation des chauffeurs pratiquant le transport de personnes à l'absence d'infraction à la législation sur la circulation routière, le législateur vaudois de la LEAE a dûment respecté l'exigence de la base légale au sens formel en cas de restriction grave à la liberté économique selon la jurisprudence rappelée ci-dessus (cf. consid. 4.2). Il s'ensuit que la décision rendue le 17 décembre 2020 par l'autorité intimée refusant d'accorder l'autorisation de chauffeurs pratiquant le transport de personnes au recourant repose sur une base légale suffisante. Le grief d'absence de base légale suffisante est par conséquent rejeté.
4.5. Toute restriction de la liberté économique doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (cf. art. 36 al. 2 Cst.). Le recourant considère que le refus de l'autorisation requise, qui l'empêche de poursuivre l'activité qu'il exerçait jusqu'alors, ne repose sur aucun intérêt public. Il affirme que l'infraction pénale retenue à son encontre n'est pas de nature à faire douter d'un comportement adéquat de sa part à l'égard de ses clients ou des usagers de la route.
4.5.1. D'une manière générale, les règles protégeant la sécurité des passagers ou celles destinées à rendre possible ou préserver la confiance que les passagers doivent inévitablement accorder à des chauffeurs de taxi répondent à un intérêt public. Le client d'un chauffeur de taxi ne choisit, en règle générale, pas ce dernier et lui paie directement sa course. Par ailleurs, de nombreuses courses de taxi ont lieu de nuit ou les jours fériés. Cela crée une proximité, certes momentanée, entre le chauffeur et son client, sans contrôle social. Un canton peut ainsi souhaiter que les chauffeurs de taxi présentent des garanties suffisantes de moralité et s'avèrent dignes de confiance (cf. déjà ATF 79 I 334 consid. 4b confirmé par l'arrêt 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.6.1; ainsi que les arrêts 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid.5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid.4.5).
4.5.2. En l'espèce, le recourant a été condamné pour défaut de couverture d'assurance responsabilité civile au sens de l'art. 96 al. 2 LCR. Il est vrai, comme le constate l'arrêt attaqué, que le bien juridique protégé par l'art. 96 al. 2 LCR n'est pas la sécurité routière dans le sens où elle ne met pas directement en danger la sécurité des usagers. Il n'empêche, comme le retient à juste titre l'instance précédente (arrêt attaqué, consid. 4b/bb p. 8), que l'on peut néanmoins attendre d'un chauffeur de taxi qu'il présente non seulement toutes les garanties de sécurité requises, mais également qu'il soit digne de confiance et irréprochable sur le plan du comportement. Cela ressort de la longue énumération des obligations introduites par le législateur vaudois à l'art. 62e al. 1 LEAE que doit respecter celui qui requiert une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel. Cette énumération démontre le souci du législateur vaudois de n'accorder pareille autorisation que si le requérant présente non seulement toutes les garanties de sécurité requises, mais également qu'il soit digne de confiance et irréprochable sur le plan du comportement. Or, les clients doivent pouvoir s'attendre à ce que le chauffeur qui les conduit et le véhicule possèdent les assurances exigées par la loi. La décision rendue le 17 décembre 2020 par l'autorité intimée refusant d'accorder l'autorisation de chauffeurs pratiquant le transport de personnes au recourant répond par conséquent à un intérêt public évident.
4.6. Il reste par conséquent à vérifier la proportionnalité de la mesure. Toute restriction d'un droit fondamental doit en effet être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).
4.6.1. Le recourant reproche à l'instance précédente d'avoir violé le principe de proportionnalité et, au moins implicitement, le droit à l'égalité. Il se réfère à cet effet à un arrêt du Tribunal cantonal vaudois (GE.2016.0017 du 30 mai 2017). Dans cet arrêt, ce dernier a jugé disproportionné d'interdire à une policière d'exercer des missions de police judiciaire en raison d'une condamnation pénale pour des infractions commises dans son activité professionnelle (abus d'autorité, art. 312 CP), au vu des antécédents et des conséquences pénales sur la vie professionnelle de l'intéressée. Cela revenait à la priver de son métier. Le recourant soutient que le priver de l'autorisation de transport professionnel de personnes est, par comparaison, également disproportionné eu égard à la moindre gravité de sa faute, au fait qu'il a montré son repentir en ne s'opposant pas aux ordonnances pénales prononcées contre lui et au fait que la confiance placée dans la probité d'un chauffeur professionnel ne saurait en aucun cas être aussi élevée que celle placée en un policier.
4.6.2. Il convient de rappeler au recourant que le Tribunal fédéral n'est pas lié par des précédents dont il n'a pas eu à connaître (ATF 130 III 28 consid. 4.3; 129 III 225 consid. 5.4 et les arrêts cités). A cela s'ajoute que la comparaison de deux situations aussi différentes, en dehors des circonstances du cas concret, n'est ni révélatrice ni déterminante.
4.6.3. A cet égard, il faut constater, avec l'instance précédente et comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral (arrêt 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.7.1), que la mesure prise à l'encontre du recourant est bien apte à atteindre le but de protection des passagers et à éviter que ceux-ci ne montent dans un taxi dont le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes de moralité et de confiance, puisque le recourant se trouvera empêché de pratiquer temporairement l'activité de chauffeur de taxi et partant de mettre en danger les usagers du service de taxi.
4.6.4. Il en va de même de l'examen du critère de la nécessité, puisqu'il n'existe pas d'alternative au refus prononcé en application de l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive doit être écartée (cf. arrêt 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.7.2).
4.6.5. Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, l'intérêt public à la protection et à la sécurité des usagers du quasi-service public que représentent les taxis, complémentaires aux transports publics collectifs (arrêt 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.8 et les références citées), ainsi que celui consistant à garantir un haut niveau de qualité, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance, sont importants. L'intérêt privé du recourant à poursuivre son activité professionnelle, certes important, ne saurait l'emporter eu égard aux manquements reprochés au recourant (infractions pénales et couverture d'assurances inexistante) et à l'intérêt public en jeu. En effet, comme l'a rappelé le Tribunal fédéral dans une cause similaire, le recourant, qui se trouve à cheval entre deux régimes juridiques concernant le transport de personnes à titre professionnel, a pu poursuivre son activité durant les procédures de recours cantonale et fédérale (cf. art. 101a al. 4 LEAE; arrêts 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid.5.7.3; 2C_400/2021 précité consid.4.4.3). A cela s'ajoute le fait qu'il pourra déposer une nouvelle demande d'autorisation une fois que la condamnation du 17 novembre 2017 n'apparaîtra plus sur l'extrait du casier judiciaire destiné aux particuliers (celle du 7 février 2020 n'y figurant déjà plus), soit dès le 17 juillet 2024.
4.6.6. En confirmant la décision de refus d'octroi de l'autorisation de transport professionnel de personnes, l'instance précédente n'a pas violé le principe de proportionnalité.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Le recours étant d'emblée dénué de chances de succès, la requête d'assistance judiciaire est rejetée (art. 64 al. 1 LTF).
Succombant le recourant doit supporter les frais de la procédure fédérale, réduits compte tenu des circonstances (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire du recourant, à la Police cantonale du commerce et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 30 mai 2023
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : Dubey