Raumplanung und öffentliches Baurecht

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_511/2024  

 

 

Urteil vom 23. April 2025  

 

I. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichter Haag, Präsident, 

Bundesrichter Müller, Merz, 

Gerichtsschreiberin Gerber. 

 

Verfahrensbeteiligte 

A.________, 

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mike Gessner, 

Beschwerdeführer, 

 

gegen  

 

Departement für Bau und Umwelt des 

Kantons Thurgau, 

Generalsekretariat, Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld. 

 

Politische Gemeinde Salenstein, 

Eugensbergstrasse 2, 8268 Salenstein, 

vertreten durch Rechtsanwalt Frank Zellweger, 

 

Gegenstand 

Ortsplanung, 

 

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 8. Mai 2024 (VG.2022.146/E, VG.2023.3/E). 

 

 

 

A.  

Die Gemeinde Salenstein hat ihren kommunalen Richtplan (genehmigt am 1. Dezember 1998) und ihren Rahmennutzungsplan (genehmigt am 14. Juli 2005) einer gesamthaften Überarbeitung unterzogen. Die öffentliche Auflage der revidierten Richt- und Rahmennutzungsplanung lag vom 19. Februar bis 10. März 2021 öffentlich auf. 

 

B.  

A.________ ist Eigentümer der Liegenschaften Nrn. 911 und 1150, die das Schloss Eugensberg samt Schlosspark und die Kleinsiedlung Sandegg umfassen. Der revidierte Rahmennutzungsplan sieht vor, den Schlosspark von der Parkzone neu der Freihaltezone zuzuweisen; das Gebiet Sandegg soll weiterhin in einer Spezialbauzone verbleiben. 

A.________ erhob Einsprache mit dem Antrag, der Schlosspark sei auch künftig einer Zone des Baugebiets, z.B. der Parkzone oder der Spezialbauzone Kulturdenkmäler, zuzuweisen. Mit Entscheid vom 3. Mai 2021 wies der Gemeinderat die Einsprache ab. Am 2. Juni 2021 stimmte die Gemeindeversammlung der revidierten Rahmennutzungsplanung zu. 

 

C.  

Am 21. Juni 2021 erhob A.________ Rekurs an das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Departement). 

 

D.  

Am 11. Januar 2022 beschloss der Regierungsrat des Kantons Thurgau die Richtplanänderung "Kleinsiedlungen". Diese wurde am 14. September 2022 vom Grossen Rat genehmigt und in Kraft gesetzt. Danach sind die Gemeinden verpflichtet, für die aufgeführten Kleinsiedlungen ihre geltende Planung zu überprüfen und innert fünf Jahren anzupassen. Anhang 8 des kantonalen Richtplans (KRP) nennt für die Kleinsiedlung Sandegg (K266) als mögliche Zonentypen "Zone nach Art. 16/17 RPG (Landwirtschafts- oder Landschaftsschutzzone) ". 

 

E.  

Mit Entscheid vom 28. November 2022 hiess das Departement den Rekurs von A.________ teilweise gut, hob den Einspracheentscheid sowie den Gemeindebeschluss zur Umzonung des Schlossparks auf Parzelle Nr. 911 auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurück, um die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone oder einer Zone nach Art. 18 des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) zu prüfen; auch die Abgrenzung der Zone sei zu hinterfragen. 

 

F.  

Ebenfalls am 28. November 2022 genehmigte das Departement die revidierte Rahmennutzungsplanung der Gemeinde Salenstein mit Ausnahmen und Ergänzungsanweisungen. In Bezug auf das Gebiet Sandegg wurde Folgendes angeordnet: 

Disp.-Ziff. 2.5  

Die Genehmigung der Spezialbauzone Sandegg steht unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde Salenstein gestützt auf den Planungsauftrag 1.9 A des kantonalen Richtplans (KRP) die Kleinsiedlung Sandegg bis am 14. September 2027 einer Zone nach Art. 16 oder Art. 17 RPG gemäss Anhang A8 KRP zuweist und das Baureglement entsprechend anpasst. Die Kleinsiedlung Sandegg wird mit einem Hinweisvermerk versehen. 

 

Disp.-Ziff. 3.2 

Im Rahmen der unter Ziff. 2.5 aufgeführten Zonenanpassung der Kleinsiedlung Sandegg ist die "Spezialbauzone Sandegg" bis zum 14. September 2027 aus dem Baureglement zu entfernen. 

 

 

G.  

Am 28. Januar 2023 erhob A.________ sowohl gegen den Rekursentscheid (betreffend die Umzonung des Schlossparks) als auch gegen Ziff. 2.5 und 3.2 des Genehmigungsentscheids (betreffend die Spezialbauzone Sandegg) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. 

Auch die Gemeinde Salenstein erhob Beschwerde gegen Ziff. 2.5 und 3.2 des Genehmigungsentscheids. 

Das Verwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und führte am 13. September 2023 einen Augenschein durch. Am 8. Mai 2024 trat es auf die Beschwerde gegen den Rekursentscheid (betreffend die Umzonung des Schlossparks) nicht ein, weil es sich um einen nicht selbstständig anfechtbaren Zwischenentscheid handle (Disp.-Ziff. 1). Die Beschwerden gegen die Ziff. 2.5 und 3.2 des Genehmigungsentscheids (betreffend die Spezialbauzone Sandegg) wies es ab (Disp.-Ziff. 2). 

 

H.  

Gegen Disp.-Ziff. 2 sowie die Kosten- und Entschädigungsfolgen des verwaltungsgerichtlichen Entscheids hat A.________ am 3. September 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben und es sei auf die Nichtgenehmigung der Spezialbauzone Sandegg bzw. den Vorbehalt ihrer späteren Zuweisung zu einer Zone nach Art. 16 oder 17 RPG gemäss Anhang A8 KRP sowie auf die Entfernung der Spezialbauzone Sandegg aus dem Baureglement bis zum 14. September 2027 ersatzlos zu verzichten. Eventualiter sei die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. 

 

I.  

Das Verwaltungsgericht und das Departement schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Salenstein unterstützt die Anträge des Beschwerdeführers und weist darauf hin, dass ihr im Fall der Gutheissung der Beschwerde keine Kosten oder Entschädigungen aufzuerlegen seien. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet den angefochtenen Entscheid im Ergebnis als richtig und beantragt die Abweisung der Beschwerde. 

 

J.  

In seiner Replik hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen und Vorbringen fest. 

 

 

 

1.  

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1). 

 

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), der eine Nutzungsplanung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit betrifft (Art. 82 lit. a BGG). Näher zu prüfen ist die Rechtsnatur der angefochtenen Vorbehalte und Ergänzungsanweisungen zur "Spezialbauzone Sandegg", insbesondere ob diese nur behörden- oder auch grundeigentümerverbindlich sind und ob es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG) oder um einen Zwischenentscheid (Art. 93 Abs. 1 BGG) handelt.  

 

1.2. Im Genehmigungsentscheid (Ziff. 2.5 S. 11 f.) hielt das Departement fest, der Regierungsrat habe am 11. Januar 2022 die Richtplanänderung "Kleinsiedlungen" erlassen, die vom Grossen Rat am 14. September 2022 genehmigt und in Kraft gesetzt worden sei. Das Genehmigungsverfahren betreffend den Rahmennutzungsplan der Gemeinde Salenstein sei zu diesem Zeitpunkt bereits hängig gewesen, weshalb der in der Richtplanänderung enthaltene Auftrag in der vorliegenden Ortsplanungsrevision noch nicht umgesetzt worden sei. Die Kleinsiedlung Sandegg sei innert 5 Jahren, d.h. bis am 14. September 2027, einer Zone nach Art. 16 oder 17 RPG zuzuweisen und das Baureglement entsprechend anzupassen. Da die Genehmigung des vorliegenden Zonenplans im Bereich der Spezialbauzone Sandegg unter diesem Vorbehalt erfolge, sei im Zonenplan ein Hinweisvermerk angebracht worden.  

 

1.3. Das Departement legte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dar, die Gemeinde Salenstein als zuständige Planungsbehörde werde in einem eigenständigen Verfahren die Zonenzuweisung zu überprüfen und anzupassen haben. Dabei stehe dem betroffenen Grundeigentümer die Möglichkeit offen, ein Rechtsmittel zu ergreifen. Es ging daher von einem Zwischenentscheid aus, der für den Beschwerdeführer keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirke.  

 

1.4. Das Verwaltungsgericht erwog, der angefochtene Beschluss verweigere die Genehmigung des Zonenplans zur Spezialbauzone Sandegg nicht, sondern versehe diesen lediglich mit einem Hinweisvermerk. Dieser verpflichte die Gemeinde allerdings bindend, gestützt auf die am 14. September 2022 genehmigte Änderung des KRP, die Kleinsiedlung Sandegg bis zum 14. September 2027 einer Zone nach Art. 16 oder 17 RPG zuzuweisen und das Baureglement entsprechend anzupassen. Es handle sich um eine aufsichtsrechtliche Auflage zu einer planungsrechtlichen Handlung, die den Autonomiebereich der Gemeinde betreffe und ihr gegenüber als Entscheid i.S.v. § 4 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981 (VRG; RB 170.1) zu qualifizieren sei, den die Gemeinde später gegen sich gelten lassen müsse. Die Anweisung an die Gemeinde habe direkte Auswirkungen auf den Beschwerdeführer. Auch wenn der Gemeinde noch ein gewisser Spielraum bei der Frage der Zonierung zustehe, so stehe doch verbindlich fest, dass das Gebiet Sandegg einer Nichtbauzone zugeteilt werden müsse. Die Anweisung sei daher mit Bezug auf die Frage, ob und in welchem Umfang die Liegenschaft Nr. 1150 künftig noch überbaut werden dürfe, verbindlich. Dabei sei auch zu beachten, dass der Beschwerdeführer im Planungsverfahren noch keine Veranlassung gehabt habe, Einwände gegen die bis am 14. September 2027 verbindlich neu festzulegende Zonenzuweisung zu erheben. Aus diesen Gründen sei er zur Anfechtung der Ziffern 2.5 und 3.2 des Genehmigungsentscheids legitimiert.  

 

1.5. Der Beschwerdeführer macht vor Bundesgericht geltend, der angefochtene Entscheid sei prozessual als Endentscheid zu qualifizieren, weil bereits verbindlich festgelegt worden sei, dass das Gebiet Sandegg künftig einer Nichtbauzone zugewiesen werden müsse. Selbst wenn man aber von einem Zwischenentscheid ausginge, wäre dieser nach Art. 93 Abs. 1 lit. a und b BGG selbstständig anfechtbar: Die verbindliche Festlegung der Zuweisung seines Grundstücks in eine Nichtbauzone stelle eine Eigentumsbeschränkung und damit einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar (lit. a). Im Weiteren würde die Gutheissung der Beschwerde einen Endentscheid herbeiführen, mit welchem ein aufwändiges künftiges Zonenplanrevisionsverfahren erspart werden könnte (lit. b).  

 

1.6. Auszugehen ist vom Wortlaut des Genehmigungsbeschlusses. Dieser genehmigt die Spezialbauzone Salenstein mit dem Vorbehalt, dass die Gemeinde verpflichtet sei, dem Planungsauftrag des kantonalen Richtplans nachzukommen und das Gebiet bis zum 14. September 2027 einer Zone nach Art. 16 oder 17 RPG zuzuweisen. Dies bedeutet, dass das Gebiet Sandegg bis auf Weiteres einer Spezialbauzone zugewiesen ist und es für die Zuweisung zu einer Nichtbauzone noch einer Revision der Ortsplanung bedarf. Der diesbezügliche Auftrag ergibt sich bereits aus dem geltenden kantonalen Richtplan. Der Vorbehalt bzw. der Hinweisvermerk stellen somit lediglich klar, dass der Planungsauftrag in Bezug auf die Kleinsiedlung Sandegg noch nicht erfüllt ist und die Genehmigung des Zonenplans die Gemeinde nicht von dessen Umsetzung befreit.  

Es spricht viel für die Annahme, dass es sich dabei lediglich um eine aufsichtsrechtliche Anweisung des Departements an die Gemeinde handelt, die keine Aussenwirkung entfaltet. So wird auf den Planungsauftrag des kantonalen Richtplans verwiesen, der als solcher nur behördenverbindlich ist (Art. 9 Abs. 1 RPG) und deshalb von Privaten nicht direkt angefochten werden kann (BGE 146 I 36 E. 1.4; 119 Ia 285 E. 3b). Der Beschwerdeführer als Eigentümer der betroffenen Parzellen wurde sodann im Genehmigungsverfahren nicht angehört, wie es § 5 Abs. 4 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 21. Dezember 2011 (PBG/TG; RB 700) bei Planänderungen im Genehmigungsverfahren vorschreibt. 

 

1.7. Jedenfalls aber wäre der Vorbehalt, selbst wenn ihm Aussenwirkung zukommen sollte, als Zwischenentscheid zu qualifizieren, da er für sich alleine keine Rückzonung des Gebiets Sandegg bewirkt, sondern (ähnlich einem Rückweisungsentscheid) die Gemeinde zum Handeln verpflichtet. Dieser bleibt ein gewisser (wenn auch beschränkter) Entscheidungsspielraum, hat sie doch die Wahl zwischen der Landwirtschaftszone oder einer Landschaftsschutzzone. Bis zur Umsetzung des Planungsauftrags durch die Gemeinde droht dem Beschwerdeführer kein nicht wieder gutzumachender Nachteil i.S.v. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, weil sich die Zonenzuweisung der Parzelle nicht ändert. Gegen deren Rückzonung stehen dem Beschwerdeführer Rechtsmittel zur Verfügung; gleichzeitig kann er den Vorbehalt im Genehmigungsentscheid mitanfechten (Art. 93 Abs. 3 BGG) bzw. den Planungsauftrag des kantonalen Richtplans vorfrageweise überprüfen lassen.  

 

1.8. Auch die Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG liegen nicht vor. Dafür genügt es nicht, dass mit der Gutheissung der Beschwerde ein Endentscheid herbeigeführt werden könnte, sondern es wird verlangt, dass ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart wird. Ein Beweisverfahren ist vorliegend nicht erforderlich. Im Übrigen ist auch nicht dargetan, dass die Rückzonung des Gebiets Sandegg, das lediglich zwei Parzellen umfasst, einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten erfordern würde, zumal die Gemeinde ohnehin verpflichtet ist, erneut über die Zonenzuweisung des angrenzenden Schlossparks zu entscheiden.  

 

2.  

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG) und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 BGG). 

 

 

 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

 

2.  

Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. 

 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

 

4.  

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Salenstein, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 23. April 2025 

 

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Der Präsident: Haag 

 

Die Gerichtsschreiberin: Gerber