Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_468/2021
Urteil vom 17. Juni 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. Martin Schlup,
2. Markus Kaiser,
3. Christian Oberholzer,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Herr Dr. Peter Heer und Frau Jacqueline Alf, Rechtsanwälte,
gegen
Stadt Zürich, Stadtrat,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8001 Zürich,
vertreten durch
das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich.
Gegenstand
Volksabstimmung vom 27. September 2020 betreffend den Gestaltungsplan Areal Hardturm - Stadion,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 22. Juli 2021 (VB.2021.00382).
Sachverhalt
A.
A.a. Am 25. November 2018 fand in der Stadt Zürich die kommunale Referendumsabstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions [usw.]..." statt. Diese wurde vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Anteil von 53.8% Ja-Stimmen angenommen. Am 23. Oktober 2019 genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich einen privaten Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung zur Realisierung des Fussballstadions. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Am 1. Juli 2020 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm - Stadion', Zürich-Escher Wyss, Kreis 5" auf den 27. September 2020 an. Mit Beschluss vom 8. Juli 2020 genehmigte der Stadtrat die Abstimmungspublikation für die kommunalen Abstimmungen vom 27. September 2020. Die Abstimmungszeitung war vom 19. August 2020 an auf Internet öffentlich zugänglich. Am 27. September 2020 wurde die Abstimmungsvorlage vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Anteil von 59.1% Ja-Stimmen angenommen (80'083 Ja-Stimmen gegenüber 56'744 Nein-Stimmen).
A.b. Am 5. Februar 2021 erschien in der Zeitung "Tages-Anzeiger" ein Artikel mit dem Titel "Geheimprojekt Hochhaus-Schule" zur möglichen Absicht der Stadt Zürich, den westlichen Stadion-Turm teilweise für eine öffentliche Schule zu nutzen. Am 9. Februar 2021 erhoben Martin Schlup, Markus Kaiser und Christian Oberholzer Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich mit dem Antrag, die Abstimmung vom 27. September 2020 über den privaten Gestaltungsplan zum Hardturm-Areal aufzuheben. Im Wesentlichen sahen sie darin eine Täuschung des Stimmvolks, dass dieses nicht über die Pläne der Stadt zur Schulnutzung des einen Stadion-Turms informiert worden war, was nach ihrer Auffassung als Gegensatz zur angeblich rein privaten Nutzung bzw. Nichtbeteiligung der Stadt am Stadionprojekt zu werten sei. Mit Beschluss vom 12. Mai 2021 wies der Bezirksrat den Stimmrechtsrekurs ab.
B.
Dagegen führten Martin Schlup, Markus Kaiser und Christian Oberholzer Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 22. Juli 2021 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das Stimmvolk sei nicht in massgeblicher Weise über die Abstimmungsvorlage getäuscht worden und überdies sei das Abstimmungsergebnis derart klar, dass die Abstimmung selbst bei einem Mangel nicht aufzuheben wäre.
C.
Mit Stimmrechtsbeschwerde vom 20. August 2021 stellen Martin Schlup, Markus Kaiser und Christian Oberholzer das Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Volksabstimmung vom 27. September 2020 aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das Verwaltungsgericht, subeventuell an den Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht wird beantragt, den Stadtrat aufzufordern, sämtliche Unterlagen über seine Verhandlungen mit der Bauherrschaft über eine Schulanlage im Stadionprojekt, insbesondere Mietverträge, Absichtserklärungen und ähnliches, zu den Verfahrensakten zu geben; überdies wurde um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ersucht. Die Beschwerde wird hauptsächlich damit begründet, durch das Verschweigen einer geplanten Schulnutzung habe die Stadt das Stimmvolk über ihre Beteiligung am Stadionprojekt getäuscht, was sich entscheidend auf das Abstimmungsresultat ausgewirkt habe. Dadurch sei die Abstimmungsfreiheit als Bestandteil der Garantie der politischen Rechte der Stimmbürgerinnen und -bürger verletzt worden. Überdies habe das Verwaltungsgericht den massgeblichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt und zugleich auch eine Gehörsverletzung begangen.
Die Stadt Zürich, handelnd durch den Stadtrat von Zürich und dieser wiederum vertreten durch den Vorsteher des Hochbaudepartements, schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme.
Martin Schlup, Markus Kaiser und Christian Oberholzer äusserten sich am 18. Oktober 2021 nochmals zur Sache. Am 4. April 2022 ersuchten sie um Zustellung des Aktenverzeichnisses des Verwaltungsgerichts. Diesem Gesuch ist das Bundesgericht am 12. April 2022 nachgekommen.
D.
Mit prozessleitender Verfügung vom 14. September 2021 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung.
Erwägungen
1.
1.1. Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Davon werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst. Nach Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG sind in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen unter anderem Beschwerden betreffend Volksabstimmungen zulässig. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor, wobei sich diese Pflicht nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung erstreckt. Im vorliegenden Fall ist ein kantonal letztinstanzlicher gerichtlicher Endentscheid angefochten, mit dem über die behaupteten Unregelmässigkeiten einer Volksabstimmung in der Stadt Zürich wegen angeblich unzulässiger Beeinflussung der Stimmberechtigten durch den Gemeinderat befunden wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde offen. Die Beschwerdeführer sind als stimmberechtigte Personen in der Stadt Zürich zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach
2.
2.1. Die Beschwerdeführer rügen die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts sowie zugleich die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanzen nicht gemäss ihrem Antrag sämtliche Unterlagen zum Schulprojekt ins vorliegende Verfahren beigezogen hätten. Ergänzend beantragen sie auch vor Bundesgericht den Beizug dieser Akten.
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und
2.3. Der Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst namentlich das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern sowie das Recht auf Abnahme der angebotenen rechtserheblichen Beweismittel (vgl. BGE 133 I 270 E. 3.1). Daraus lässt sich jedoch keine allgemeine Pflicht der Behörde zur Abnahme aller angebotenen Beweise und zur Würdigung sämtlicher Argumente ableiten. So kann ein Beweisantrag abgelehnt werden, wenn die Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde sich ihre Meinung aufgrund zuvor erhobener Beweise bereits bilden konnte und sie ohne Willkür in vorweggenommener, antizipierter Beweiswürdigung annehmen darf, die gewonnene Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht erschüttert (BGE 136 I 229 E. 5.3; 134 I 140 E. 5.3).
2.4. Der Anspruch auf Beweisabnahme bzw. umfassende Abklärung des Sachverhalts erstreckt sich lediglich auf die rechtserheblichen Tatsachen. Im vorliegenden Zusammenhang ist nicht ersichtlich, inwiefern die von den Beschwerdeführern verlangten zusätzlichen Abklärungen bzw. der Beizug sämtlicher planerischen Unterlagen zur möglichen Schulnutzung für die Frage der behaupteten Verletzung der Abstimmungsfreiheit massgeblich sein sollten. Dass es Überlegungen bei der Stadt Zürich für die Anmietung von Räumen im Westturm des Stadionprojekts für namentlich Schulräume und zwei Turnhallen gab und weiterhin gibt, ist nicht umstritten und war auch den beiden Vorinstanzen bekannt. Zu prüfen ist, ob das Ergebnis der Volksabstimmung in entscheidender Weise beeinflusst worden ist, indem die Planung für eine mögliche Schulnutzung nicht bereits vor der Volksabstimmung öffentlich bekannt gegeben worden war. Dass die Details eines möglichen Schulhauseinbaus insofern von Belang sind, vermögen die Beschwerdeführer nicht ausreichend darzulegen und ist auch nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht durfte in antizipierter Beweiswürdigung davon ausgehen, die verlangten weiteren Unterlagen würden keinen zusätzlichen Erkenntnisgewinn für die durch die Vorinstanz in der Sache einzig zu prüfende Frage der Abstimmungsfreiheit im Zusammenhang mit der Abstimmung über den Gestaltungsplan erbringen. Weitere Abklärungen erübrigten sich demnach und sind auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht erforderlich.
2.5. Damit hat weder das Verwaltungsgericht den rechtserheblichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt oder den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt noch ist dem Antrag der Beschwerdeführer auf Ergänzung der Akten durch das Bundesgericht stattzugeben.
3.
3.1. In der Sache rügen die Beschwerdeführer im Wesentlichen, der Stadtrat hätte die Stimmberechtigten vor dem Abstimmungstermin vom 27. September 2020 darüber informieren müssen, dass er im neuen Stadionkomplex eine Schule und zwei Turnhallen vorsehe. Das Fehlen dieser Information habe die Abstimmung massgeblich beeinflusst. Hätten die Stimmberechtigten Kenntnis von dieser Planung gehabt, hätte das zu einem abweichenden Ergebnis führen können.
3.2. Nach Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 1 E. 4.1, 259 E. 4.3; 143 I 92 E. 3.3, mit Hinweis).
3.3. Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) sowie bei Abstimmungen in einem anderen (untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 1 E. 4.1; 143 I 78 E. 4.4, mit Hinweisen). In Bezug auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu (BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244 mit Hinweisen). Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit (BGE 139 I 2 E. 6.2). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2; 135 I 292 E. 4.2).
3.4. Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführer müssen in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2; 141 I 221 E. 3.3; BGE 138 I 61 E. 4.7.2).
3.5. Mit dem fraglichen privaten Gestaltungsplan wird keine Schulnutzung im vorgesehenen Stadionkomplex vorgeschrieben. Zwar könnte eine solche innerhalb der baulichen Möglichkeiten des Plans realisiert werden. Das trifft aber für etliche andere Nutzungsmöglichkeiten ebenfalls zu. Die Beschwerdeführer beziehen sich auf einen Artikel im Tages-Anzeiger vom 5. Februar 2021 und leiten daraus ab, schon im Sommer 2020 sei eine Schulnutzung im westlichen Turm des Stadionprojekts festgestanden. Wohl erwägt die Stadt Zürich die Möglichkeit, darin ein Schulhaus einzurichten. Ein entsprechender Entscheid wurde bisher jedoch nicht gefällt. Die Idee eines Schulprojekts gab es schon im Sommer 2020. Sie bildet aber bis heute lediglich eine Absicht des Hochbau- und des Schul- und Sportdepartements. Ob diese Absicht sich zu einem zu realisierenden Projekt entwickelt, ist offen. Das Stadion kann auch ohne Schule gebaut werden. Der Gestaltungsplan ist insofern neutral und enthält dazu keine verbindliche Regelung. Erst recht nicht Bestandteil des Gestaltungsplans bilden Details eines eventuellen Schulhauseinbaus. Über die allfällige Realisierung einer möglichen Schulnutzung und deren Ausgestaltung wird unabhängig vom Gestaltungsplan erst in einem späteren Beschluss des Gemeinderats entschieden, der wiederum den einschlägigen Regeln über die politischen Rechte untersteht und entsprechend der Volksabstimmung unterbreitet werden kann. Mit der Abstimmung über den Gestaltungsplan als solchen ist keine finanzielle Beteiligung der Gemeinde am Stadionkomplex verbunden. Die Kosten für eine mögliche spätere Einmietung zwecks Schulnutzung und damit die allfällige Frage, ob dies als Querfinanzierung des Stadionbaus zu werten ist, sind daher im heutigen Zeitpunkt, in dem es lediglich um den Gestaltungsplan geht, nicht von Belang, sondern werden erst im Zusammenhang mit der politischen Auseinandersetzung über die allfällige Realisierung eines Schulhauseinbaus wesentlich. Sie sind dannzumal zu diskutieren und politisch abzuwägen.
3.6. Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass der Frage der Schulnutzung für die Abstimmungsvorlage über den Gestaltungsplan des Stadionkomplexes eine wesentliche Funktion zukommt. Ob die Kenntnis über die mögliche Schulnutzung bei den Stimmberechtigten zu erheblich mehr Nein-Stimmen geführt hätte, ist überdies spekulativ. Es erscheint nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass sich daraus auch eine grössere Zustimmung hätte ergeben können. So oder so war die Abstimmung über den Gestaltungsplan nicht von der noch offenen Schulvorlage abhängig. Denn selbst wenn die Idee einer Schulnutzung bereits vor der Abstimmung über den Gestaltungsplan bestanden hat, ist noch lange nicht sicher, dass sie dereinst auch realisiert wird. In diesem Sinne wäre möglicherweise auch eine allfällige Information über das Schulprojekt vor der Abstimmung aus den Kreisen der Stimmberechtigten als unzulässige Einmischung in den Abstimmungskampf beanstandet worden. Die Stimmberechtigten konnten sich im Ergebnis zum privaten Gestaltungsplan äussern, ohne diese Abstimmungsvorlage mit den davon zu unterscheidenden Fragestellungen des Einbaus einer Schulanlage zu vermischen.
3.7. Demnach wurde das Recht der stadtzürcherischen Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV nicht verletzt. Was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, diese Einschätzung in Frage zu stellen. Im Übrigen ist das Abstimmungsergebnis mit einer Differenz von über 18% der Ja- und Nein-Stimmen deutlich ausgefallen. Es ist nicht davon auszugehen, dass mehr als 9% der Stimmberechtigten wegen den von den Beschwerdeführern verlangten zusätzlichen Informationen über die Idee der Stadt Zürich, einen Teil des Stadionkomplexes für eine Schule zu nutzen, ihre Meinung geändert hätten. Nur schon deshalb fiele die Aufhebung der Abstimmung selbst dann nicht in Betracht, wenn die von den Beschwerdeführern behaupteten Unregelmässigkeiten grundsätzlich zu bejahen wären.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, Stadtrat, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juni 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Uebersax