Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_39/2025
Urteil 4. September 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler,
nebenamtlicher Bundesrichter Mecca,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
Helvetia Nostra,
Beschwerdeführerin,
gegen
Digris AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Frau Pascale Ruckstuhl und/oder Frau Franziska Zimmermann,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn,
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn,
Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
Baudirektion der Stadt Grenchen,
Dammstrasse 14, 2540 Grenchen 1,
Bürgergemeinde Grenchen,
Kirchstrasse 43, 2540 Grenchen.
Gegenstand
Bewilligung / DAB+-Antenne,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 2024 (VWBES.2023.382).
Sachverhalt
A.
Die Digris AG, ein konzessionierter Betreiber von Digital Audio Broadcasting (DAB+) -Netzen, betreibt auf dem Grundstück Nr. 4000 in Grenchen eine DAB+-Antenne an einem Antennenmast, welcher überdies mit mehreren Richtfunkantennen ausgestattet ist. Das Grundstück befindet sich ausserhalb der Bauzone im Wald und ist mit der Juraschutzzone und dem Gewässerschutzbereich Au überlagert. Ausserdem liegt ca. 170 m südlich des Antennenmasts das Objekt Nr. 10616 "Bützen" des Bundesinventars der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Tww-Inventar; vgl. Anhang 1 der Verordnung über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung vom 13. Januar 2010 [Trockenwiesenverordnung; TwwV; SR 451.37]).
B.
Am 12. Dezember 2022 reichte die Digris AG bei der Baudirektion der Stadt Grenchen ein Baugesuch für den Ausbau der bestehenden DAB+-Antenne ein. Gegen das Baugesuch erhob unter anderem Helvetia Nostra Einsprache.
Das Bau- und Justizdepartement (BJD) und das Volkswirtschaftsdepartement (VWD) des Kantons Solothurn erteilten dem Bauvorhaben mit gemeinsamer Verfügung vom 8. September 2023 die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (SR 700) sowie die waldrechtliche Ausnahmebewilligung mit Auflagen. Die Einsprache von Helvetia Nostra wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Mit Verfügung vom 30. November 2023 erteilte die Baudirektion der Stadt Grenchen dem Bauvorhaben die baurechtliche Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies gleichzeitig die Einsprache von Helvetia Nostra ab, soweit sie darauf eintrat.
Eine von Helvetia Nostra beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn gegen die Bewilligungen erhobene Beschwerde wies dieses mit Urteil vom 3. Dezember 2024 ab.
C.
Helvetia Nostra gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. Januar 2025 an das Bundesgericht und beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2024, die Verfügung des BJD vom 8. September 2023 sowie die Baubewilligung der Baudirektion Grenchen vom 30. November 2023 aufzuheben. Eventualiter seien diese Entscheide aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Präsidialverfügung vom 20. Februar 2025 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Digris AG und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) haben zur Sache Stellung genommen. Das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) hat eine Stellungnahme zu spezifischen Fragen des Bundesgerichts eingereicht. Helvetia Nostra und die Digris AG äussern sich in weiteren Stellungnahmen an das Bundesgericht und halten an ihren Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Der angefochtene kantonal letztinstanzliche Endentscheid betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Bau- und Umweltrechts, wogegen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offensteht (Art. 82 lit. a,
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 i.V.m.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Vorinstanzen hätten es unterlassen, sich eingehend mit ihren Vorbringen auseinanderzusetzen und die nötigen Sachverhaltsabklärungen zu treffen. In den zentralen Fragen habe die Vorinstanz die Pflicht zur Abklärung des Sachverhalts kurzerhand auf die Beschwerdeführerin übertragen.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels grundsätzlich zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3). Die Rüge ist dementsprechend vorab zu behandeln.
3.2. Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.3. Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Urteil in hinreichendem Ausmass mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt, damit diese sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache anfechten konnte. Eine Verletzung der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehörs fliessenden Begründungspflicht liegt nicht vor. Ebenso wenig kann vorliegend aus dem Vorwurf, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unzureichend festgestellt, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs abgeleitet werden. Ob das angefochtene Urteil in dieser Hinsicht mangelhaft ist, gilt es - soweit notwendig - in den nachfolgenden Erwägungen zu klären.
4.
Die Vorinstanz schützte im angefochtenen Urteil die vom Bau- und Justizdepartement sowie vom Volkswirtschaftsdepartement erteilte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für den Ausbau der streitgegenständlichen DAB+-Antenne ausserhalb der Bauzone.
4.1. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt vielmehr eine relative Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (zum Ganzen: BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen).
4.2. Vorliegend geht es um eine Antenne für DAB+, dem weltweiten Standard für die digitale Verbreitung des Radiosignals über die Luft (Bundesamt für Kommunikation [BAKOM], < https://dabplus.ch/ > unter Fragen + Antworten/Technologie/Was ist eigentlich DAB+ [besucht am 3. August 2026]; vgl. auch NOBEL/WEBER, Medienrecht, 2021, Rz. 18). Während in der Schweiz über Antenne bis Ende 2019 UKW der Hauptverbreitungsweg war, erfüllt diese Aufgabe seit 1. Januar 2020 DAB+ (BAKOM, DAB+-Sendernetze für die digitale Verbreitung von Radioprogrammen, < https://www.bakom.admin.ch/de/dab-sendernetze-fuer-die-digitale-verbreitung-von-radioprogrammen > [besucht am 3. August 2026]).
4.3. Trotz gewisser technischer Unterschiede bei der Netzplanung und der Verwendung der vorhandenen Frequenzen kann für die Beurteilung der Standortgebundenheit von DAB+-Sendeanlagen grundsätzlich auf die geltende Rechtsprechung zur Standortgebundenheit von Mobilfunkantennen abgestellt werden (vgl. Urteile 1C_436/2017 vom 7. November 2017 E. 5.3 [betr. T-DAB-Antenne]; 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.3 [betr. Richtfunkspiegel und Antenne für die Versorgung mit digitalem Fernsehen]; 1C_228/2007 vom 28. November 2008 E. 5.4 [betr. UKW-Sendeanlage]).
Demnach sind Mobilfunk- bzw. DAB+-Anlagen im Sinne von Art. 24 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative Standortgebundenheit kann bejaht werden, wenn die Anlagen ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten und Anlagen wie z.B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen montiert werden können (zum Ganzen: BGE 141 II 245 E. 7.6.2; 133 II 409 E. 4.2, 321 E. 4.3.3; je mit Hinweisen; siehe auch 138 II 570 E. 4.3; Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7.1, zur Publikation vorgesehen). Auch wenn sich ein bereits baulich genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung als klarerweise besser geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so darf eine Ausnahmebewilligung für eine solche Mobilfunk- oder DAB+-Antenne nur erteilt werden, wenn als zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (BGE 133 II 409 E. 4.2, 321 E. 4.3.3).
5.
5.1. Die Beschwerdegegnerin führte im Rahmen ihrer Standortevaluation aus, die geplante DAB+-Antenne sei auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen, da die bestehende Deckungs- und Kapazitätslücke in der Region rund um den Grenchenberg aus funktechnischen Gründen nicht mit Standorten innerhalb der Bauzone in genügender Weise beseitigt werden könnte. Rundfunksendeanlagen würden aufgrund der quasioptischen Ausbreitung der Signale mit Höhenstandorten betrieben, weil ein Radiosignal Sichtkontakt zum ganzen Versorgungsgebiet benötige. Solche Höhenstandorte befänden sich in den meisten Fällen ausserhalb der Bauzone. Für die Planung von Rundfunknetzen würden andere Vorgaben technischer Art gelten als bei Mobilfunknetzen. Spezifisch sei, dass innerhalb eines Versorgungsgebiets sämtliche Sendeanlagen des Netzes für DAB+-Radios auf der gleichen Frequenz senden würden (Gleichwellennetz). Dies habe zur Folge, dass das sogenannte "Handover" (Wechsel der Funkzelle) beim digitalen Radionetz nicht möglich sei. Bei der Planung eines Rundfunknetzes müsse deshalb darauf geachtet werden, dass möglichst wenige Überlappungszonen zwischen den im Netz vorhandenen Sendern entstünden und diese nicht im dicht besiedelten Gebieten zu stehen kämen. Ein konzessionsgerechter Empfang könne erreicht werden, indem möglichst wenige Sendeanlagen erstellt würden, was netztechnisch nur mit Höhenstandorten erreicht werden könne. Innerhalb einer Bauzone wären hingegen viele Sendeanlagen oder eine grössere Sendeleistung erforderlich, weil das Radiosignal dort einen flachen Einfallswinkel aufweise.
Weiter machte die Beschwerdegegnerin geltend, aus technischen und umweltrechtlichen Gründen sei eine konzessionsgerechte Versorgung somit ohne Höhenstandort ausserhalb der Bauzone nicht möglich. Die Standortgebundenheit sei folglich klar zu bejahen. Da sämtliche NIS-Grenzwerte eingehalten seien und das Orts- und Landschaftsbild mit dem Ausbau eines bestehenden Masten nicht beeinträchtigt werde, würden keine öffentlichen Interessen gegen das Bauvorhaben sprechen.
5.2. Die Vorinstanz hält im angefochtenen Urteil fest, die meisten DAB+-Antennen würden sich nicht inmitten besiedelter Gebiete befinden, sondern an entfernten Höhenstandorten stehen. Für eine Rundfunksendeanlage sei ein erhöhter Standort per se vorteilhaft, wenn nicht gar erforderlich. Die Beschwerdeführerin vermöge auch nicht schlüssig aufzuzeigen, warum ein Höhenstandort ungeeignet bzw. ein Standort im Tal geeigneter für die Versorgung des Gebiets sein solle. Auch mit dem geltend gemachten Standort in der Stadt Solothurn vermöge die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
Die Hauptsenderichtung der Anlage sei im Standortdatenblatt mit dem Azimut 130° (von Norden) angegeben. Die geplante Rundfunksendeanlage sei somit primär in Richtung Süd bzw. Südost ausgerichtet. Sie sende aufgrund der breiten Ausstrahlung aber auch in weitere Richtungen, weshalb nicht nur Gebiete der Hauptsenderichtung bedient würden. So werde von der Rundfunksendeanlage auch das Gebiet südlich von Pieterlen erfasst. Aus den aussagekräftigen Abdeckungskarten gehe hervor, dass mit der aktuellen Versorgung auf mehreren Flächen Versorgungslücken vorhanden seien, die mit der geplanten Rundfunksendeanlage behoben werden könnten. Der Nachweis der besseren Versorgung sei, insbesondere Richtung Süden, hinreichend dargetan und schlüssig.
Die Beschwerdegegnerin zeige sodann schlüssig auf, warum ein Standort in der Bauzone vorliegend - im Gegensatz zu Mobilfunkanlagen - technisch und mit Blick auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) nicht geeignet sei. Mehrere Einzelstandorte mit schwacher Sendeleistung seien grundsätzlich ungeeignet für die Verbreitung von DAB+, auch wenn dies technisch theoretisch möglich wäre.
Auch wenn anhand der vorliegenden Akten nicht zuverlässig beurteilt werden könne, ob der baulich bereits genutzte Standort ausserhalb der Bauzone unter Beachtung sämtlicher massgebender Interessen viel vorteilhafter wäre als ein allenfalls gänzlich neuer Standort, gelte es dies nicht abschliessend zu beurteilen, da der bestehende Antennenstandort ohnehin von weiteren Anbietern, insbesondere für den Betrieb von Richtfunkantennen, genutzt werde und bestehen bleibe. Aus raumplanerischer Sicht sei somit mit einem Standortverzicht der Beschwerdegegnerin nichts gewonnen. Auch seien die neuen Anlageteile optisch gleich wie die bereits bestehenden und hätten somit keine zusätzlichen Auswirkungen auf das Landschaftsbild. Unter Umständen verhindere der geplante Standort sogar die Schaffung eines zusätzlichen Standorts ausserhalb der Bauzone. Dem Bauvorhaben stünden keine überwiegenden Interessen entgegen.
5.3. Das ARE hält die technischen Argumente der Beschwerdegegnerin für den bestehenden Standort ebenfalls als überzeugend. Es werde aufgezeigt, dass mit der geplanten Rundfunksendeanlage Versorgungs- bzw. Abdeckungslücken behoben werden könnten, wie dies aus der Bauzone heraus nicht möglich wäre.
5.4. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die DAB+-Antenne sei nicht standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG. Die Vorinstanz habe eine lückenhafte Interessenabwägung vorgenommen, indem sie mit der Begründung, dass eine bereits bestehende Infrastruktur mitgenutzt werden könne, auf eine Standortevaluation verzichtet habe. Dabei habe sie drei zentrale Punkte übersehen:
Erstens bestehe nicht bloss eine Auswahl zwischen nur zwei Möglichkeiten, nämlich dem Standort Grenchenberg und einem gänzlich neuen Standort. Es gebe mehrere Standorte mit bereits bestehenden DAB+-Antennen, welche die Grenzwerte nicht ausschöpfen würden und für eine Mitbenutzung in Frage kämen, wie beispielsweise das Dach des Solothurner Spitals in der Bauzone. Zudem verfüge der Bucheggberg im Bereich von Bibern und Utzensdorf über mehrere Erhebungen, die sich für die Versorgung dieses Gebiets deutlich besser eignen könnten.
Zweitens sei das Gebiet mit der grössten Verbesserung der Versorgungssituation rund 17 km von der Antenne entfernt und die Wahrscheinlichkeit sei sehr gross, dass ein näher am Zielgebiet gelegener Standort zu einer viel grösseren Verbesserung der Versorgung führen würde. Allein die Tatsache, dass mit der Antenne ein anderer Standort mitbenutzt werden könne, führe nicht zwingend dazu, dass der Standort in der Gesamtbetrachtung gut abschneide. Es könne vorkommen, dass eine Anlage trotz Mitbenutzung nicht an einem optimalen Standort stehe und in der Gesamtbetrachtung aller Interessen schlecht abschneide, weil die Anlage die Versorgung nicht erheblich verbessern könne.
Drittens gebe es, so die Beschwerdeführerin, keinen ersichtlichen Grund, weshalb ausgerechnet dieser Höhenstandort genutzt werden sollte. Die Bezeichnung "Höhenstandort" treffe auf alle Standorte auf der ersten Jurakette zwischen Biel und Olten zu. Es sei keinesfalls ausgeschlossen, dass von einem anderen Standort, integriert in eine andere Sendeanlage oder technische Infrastruktur (z.B. auf dem Gittermast auf dem Weissenstein, auf der SRG-Radioantenne auf dem Nesselboden, auf der DAB-Antenne auf dem Bözingenberg und in Magglingen, auf den Masten der drei den Jura querenden Höchstspannungsleitungen, auf Hochspannungsleitungen allgemein etc.), eine deutlich bessere Versorgung des Versorgungsgebietes möglich wäre.
Schliesslich verneint die Beschwerdeführerin das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der DAB+-Antenne, weil diese zu keiner bedeutenden Verbesserung der Versorgungssituation führe. Insgesamt habe die Vorinstanz die Standortgebundenheit nicht nachgewiesen, wodurch sie Bundesrecht verletze.
6.
In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die DAB+-Antenne absolut standortgebunden ist.
6.1. Auf die Frage des Bundesgerichts, ob es aus funktechnischer Sicht bestimmte Standorte gebe, welche für den Betrieb einer DAB+-Antenne notwendig oder besonders vorteilhaft seien, gab das BAKOM an, Rundfunknetze würden zur Erreichung der Versorgungsauflagen in der Regel topologisch und in zeitlicher Abfolge in zwei Ebenen gebaut: Das Grund- oder Höhennetz, welches traditionell nach dem Prinzip "High Tower / High Power" (hohe Sendeleistung, abgestrahlt von hoch gelegenen Sendetürmen) geplant und gebaut werde und einem Ergänzungsnetz mit Füllsendern für die Versorgung von Lücken sowie zur Verbesserung des Empfangs in Innenräumen. Historisch seien Senderstandorte oft so gewählt worden, dass mit möglichst wenigen Masten ein grosses Gebiet versorgt werden könne. Aus funktechnischer Sicht seien für DAB+-Sendeanlagen hochgelegene, exponierte Standorte von Vorteil, da sich die Funksignale quasioptisch ausbreiten und somit von topografischen Gegebenheiten beeinflusst würden. Eine erhöhte Position ermögliche eine grössere Reichweite sowie eine gleichmässige Versorgung, während Abschattungen durch das Gelände reduziert würden. Zudem würden DAB+-Netze typischerweise als Gleichwellennetze betrieben, bei denen mehrere Sender synchron auf derselben Frequenz senden würden. Dadurch ergänzten sich die Signalanteile der einzelnen Sender, wodurch die Flächenabdeckung erhöht werde und Versorgungslücken reduziert würden. In topografisch anspruchsvollen Regionen wie der Schweiz seien zusätzliche Sender (z.B. Füllsender) notwendig, um Abschattungen in Tälern oder dicht bebauten Gebieten zu vermeiden.
6.2. Daraus folgt, dass eine DAB+-Antenne an einem exponiert gelegenen Höhenstandort, der regelmässig ausserhalb der Bauzone liegen dürfte, wesentliche Vorteile mit sich bringt. Auf diese Weise kann die Antenne mit ihrer quasioptischen Ausbreitung bereits ein grosses Gebiet abdecken, wodurch der Bau zahlreicher kleinerer Antennen reduziert werden kann. Hingegen kann nicht gesagt werden, eine genügende Beseitigung von Deckungs- oder Kapazitätslücken sei aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen ausgeschlossen. Auch die Vorinstanz anerkannte im angefochtenen Urteil, dass mehrere Einzelstandorte mit schwacher Sendeleistung in der Bauzone für die Verbreitung von DAB+ technisch theoretisch möglich wären, hielt indessen sinngemäss fest, dass dies keine sinnvolle Variante wäre. Diese Schlussfolgerung ist nicht zu beanstanden. In Anwendung der oben dargelegten Rechtsprechung (vgl. oben E. 4.3) kann die streitgegenständliche DAB+-Antenne nach dem Gesagten nicht als absolut standortgebunden betrachtet werden.
7.
In einem nächsten Schritt gilt es zu erörtern, ob die betreffende DAB+-Antenne relativ standortgebunden ist.
7.1. Die Beschwerdegegnerin begründet das Bedürfnis der DAB+-Antenne auf dem Grenchenberg im Wesentlichen damit, dass eine konzessionsgerechte Versorgung ohne diesen Höhenstandort ausserhalb der Bauzone nicht möglich sei. Sie stützt sich dabei auf die Konzession vom 25. Juni 2013, welche ihr die Berechtigung erteile, in grösseren Agglomerationen der ganzen Schweiz digitale Verbreitungsinseln zu betreiben. Zur Begründung der Standortgebundenheit reichte die Beschwerdegegnerin unter anderem zwei Karten ein, welche anhand von Farben einmal die Versorgungssituation ohne bzw. mit dem Betrieb der geplanten DAB+-Antenne auf dem Grenchenberg darstellen soll.
7.2. Die Beschwerdeführerin erachtet die Feststellung der Vorinstanz, wonach die angepasste DAB+-Antenne zu einer Verbesserung der aktuellen Versorgung beitrage, insbesondere in Richtung Süden, als willkürlich. Die Zuverlässigkeit der vergleichenden Abdeckungskarten sei ganz grundsätzlich in Frage zu stellen, zumal sie in unterschiedlichen Massstäben und ohne Legende abgebildet seien. Zudem würden sie für die Gebiete in nordwestlicher Richtung der Antennenanlage und südlich von Pieterlen eine Verbesserung der Versorgungssituation vorsehen, obwohl diese Bereiche vom Antennendiagramm gar nicht erfasst würden.
7.3. Mit der Frage konfrontiert, wie das BAKOM die von der Beschwerdeführerin an den eingereichten Abdeckungskarten vorgebrachte Kritik bewerte, hielt dieses Folgendes fest: Die Hauptstrahlrichtung der in die Kategorie Höhensender fallenden Antenne sei vertikal leicht abgesenkt, wodurch sich eine hohe Reichweite ergebe, die deutlich über die Agglomeration Grenchen-Solothurn hinausgehe. Die Hauptstrahlrichtung sei so gewählt, dass die ausgesendete Leistung eher über die am Fuss des Berges liegende Stadt Grenchen hinaus und vielmehr an Solothurn vorbei strahle. Der Sender mit diesen Merkmalen sei eher geeignet, das ländlichere Gebiet zwischen Lyss, Kirchberg und Koppingen zu versorgen. In Bezug auf den gegenwärtigen Stand der Funkkonzession der Beschwerdegegnerin sei die Kritik deshalb nachvollziehbar. Für eine grossflächigere, bis hin zu einer sprachregionalen Versorgung, wie sie beispielsweise die SRG oder die Swiss Media Cast anbieten würden, sei der bestrittene Standort aus funktechnischer Sicht ideal gelegen. Die Beschwerdegegnerin habe gemäss Konzessionsbestimmungen das Recht, eine entsprechende Erweiterung der Insel Biel-Solothurn zur Versorgung der ländlicheren Umgebung der Agglomerationen zu beantragen, wofür der Standort Grenchenberg geeignet sei.
7.4. Die relative Standortgebundenheit einer DAB+-Antenne ausserhalb der Bauzone kann nach den obigen Darlegungen insbesondere dann bejaht werden, wenn sie an bestehende Bauten und Anlagen montiert werden kann. Daraus kann indessen nicht geschlossen werden, dass jede DAB+-Antenne relativ standortgebunden ist, die an bestehenden Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone montiert wird. Dem Umstand, dass eine Antenne auf eine bestehende Baute montiert werden kann, ist eines von mehreren Elementen bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb, aber auch solche ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind. Es muss in jedem Fall eine Interessenabwägung stattfinden und dem Vorhaben dürfen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (vgl. BGE 133 II 409 E. 4.2, 321 E. 4.3.3).
7.5. Es ist unbestritten, dass die geplante DAB+-Antenne auf einem bestehenden Antennenmast ausserhalb der Bauzone angebracht werden soll. Die Antenne bewirkt somit keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland und hat hinsichtlich des Erscheinungsbildes auch keine zusätzlich störende Wirkung. Der geplante Standort ausserhalb der Bauzone kommt daher für die Erstellung und den Betrieb einer DAB+-Antenne grundsätzlich in Betracht und weist insofern Vorteile auf.
Es stellt sich indessen die Frage, ob der Standort mit Blick auf den von der Beschwerdegegnerin angegebenen Zweck der "konzessionsgerechten Versorgung" auch für den Betrieb der vorliegend umstrittenen DAB+-Antenne geeignet bzw. gegenüber anderen Standorten besonders vorteilhaft ist.
7.6.
7.6.1. Die Beschwerdegegnerin ist nach der aktuell gültigen sowie den früheren Funkkonzessionen berechtigt, in grösseren Agglomerationen der ganzen Schweiz digitale Verbreitungsinseln zu betreiben (siehe Funkkonzessionen für DAB+-Allotments in Agglomerationen des Bundesamtes für Kommunikation BAKOM vom 25. Juni 2013 [Gültigkeit ab Erteilung bis 31. Dezember 2023], 10. Februar 2020 [Gültigkeit ab Erteilung bis 31. Dezember 2024] bzw. 9. Januar 2023 [Gültigkeit von 1. Januar 2025 bis 31. Dezember 2034], jeweils Ziff. 2.1). Nach der aktuellen Konzession vom 9. Januar 2023 hat die Beschwerdegegnerin auf allen Versorgungsinseln die folgenden Anforderungen betreffend die Versorgungsgüte einzuhalten: Empfangsziel "Portable Indoor" mit einer Ortswahrscheinlichkeit von 95 Prozent für mindestens 98 Prozent der Bevölkerung im definierten Gebiet sowie Empfangsziel "Mobile Outdoor" mit einer Ortswahrscheinlichkeit von 99 Prozent für mindestens 98 Prozent des National- und Kantonsstrassennetzes sowie Trassen des öffentlichen Verkehrs.
7.6.2. Für den Nachweis der Verbesserung der Situation zur Erreichung einer konzessionsgerechten Versorgung stellten die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz insbesondere auf die von Ersterer eingereichten Karten mit einem Vergleich der Versorgungssituation mit und ohne geplante DAB+-Antenne ab. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass diese Karten - wie die Beschwerdeführerin zu Recht kritisiert - keine zuverlässige Beurteilung der Versorgungssituation ermöglichen. Zum einen sind die Karten nicht im selben Massstab dargestellt, was einen präzisen Vergleich von vornherein erschwert. Zum anderen liegt keine Legende zu den in den Karten dargestellten Farben vor. Die Beschwerdegegnerin weist lediglich darauf hin, dass rote Flächen auf grosse Versorgungslücken hinweisen würden; wofür die weiteren Farben stehen, erklärt sie nicht. Aufgrund der weiteren Aussagen im Verfahren und den Übergängen in der Karte lässt sich immerhin ableiten, dass nebst rot (grosse Versorgungslücke) auf der anderen Seite des Spektrums grün für eine gute Versorgung steht und die Farben gelb, orange und blau für die Versorgungsbereiche dazwischen stehen. Davon ausgehend ergibt sich aus den Karten, dass namentlich in die entgegengesetzte Richtung der Hauptstrahlrichtung der Antenne sowie südlich von Pieterlen die Versorgungssituation verbessert würde, obwohl dort eine Verbesserung gemäss der - wie auch das BAKOM bestätigt - zutreffenden Kritik der Beschwerdeführerin fraglich erscheint. Die geplante DAB+-Antenne führt nach den nachvollziehbaren Ausführungen des BAKOM angesichts der gewählten Hauptstrahlrichtung vielmehr zu einer besseren Versorgung des ländlicheren Gebiets zwischen Lyss, Kirchberg und Koppingen. Für diese ländlichere Umgebung der Agglomerationen hätte die Beschwerdegegnerin gestützt auf ihre Konzession zwar das Recht, eine Erweiterung der Versorgungsinsel Biel-Solothurn zu beantragen. Inwiefern jedoch mit Blick auf die aktuell gültige Konzession der vorgesehene Standort für die DAB+-Antenne gegenüber anderen Standorten als vorteilhaft gelten sollte, kann anhand der vorliegenden Unterlagen nicht nachvollzogen werden. Es ist im Gegenteil fraglich, ob die DAB+-Antenne am geplanten Standort überhaupt geeignet ist, eine konzessionsgerechte Versorgung zu ermöglichen bzw. die Versorgungssituation des zu versorgenden Gebiets massgeblich zu verbessern.
7.6.3. Unter den gegebenen Umständen kann die relative Standortgebundenheit nicht bejaht werden. Damit die Baubewilligung für die Erstellung der vorliegend strittigen DAB+-Antenne ausserhalb der Bauzone erteilt werden könnte, wäre nachzuweisen, dass der Standort überhaupt geeignet wäre, eine konzessionsgerechte Versorgung zu gewährleisten. Sodann wäre für einen grundsätzlich geeigneten Standort aufzuzeigen, dass dieser für die Erreichung dieses Ziels besser geeignet ist als andere in Betracht fallende Standorte. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt, scheinen insbesondere mit den östlich des Grenchenbergs gelegenen Antennenanlagen auf dem Weissenstein und dem Nesselboden nicht von vornherein ungeeignete Alternativhöhenstandorte vorzuliegen, welche im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen wären.
Die Vorinstanz hat somit Art. 24 RPG verletzt, indem sie anhand der vorliegenden Unterlagen zum Schluss gelangt ist, der Nachweis der relativen Standortgebundenheit sei erbracht. Die Sache ist deshalb an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird darüber zu entscheiden haben, ob sie auf der Grundlage der vorliegenden Unterlagen einen neuen Entscheid trifft, vorab weitere Unterlagen von der Beschwerdegegnerin einverlangt oder die Sache dazu an eine der kantonalen Vorinstanzen zurückweist.
8.
Da die Beschwerde somit bereits aus diesem Grund gutzuheissen ist, braucht auf die weiteren Rügen grundsätzlich nicht weiter eingegangen zu werden. Dies betrifft insbesondere auch den Einwand der Beschwerdeführerin, wonach Insekten durch die Strahlung der DAB+-Antenne gefährdet würden, was eine Beeinträchtigung der nahe gelegenen Trockenwiese von nationaler Bedeutung und insofern eine Verletzung von Art. 6 TwwV zur Folge habe. Aus prozessökonomischen Gründen ist jedoch auf Folgendes hinzuweisen: Das BAFU hat in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht zusammengefasst festgehalten, dass aktuell keine wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einer Gefährdung von Tieren und Pflanzen vorliegen würden, welche im vorliegenden Fall eine Herabsetzung der Strahlung rechtfertigen würden. Die Beschwerdeführerin hat es in ihrer Replik unterlassen, sich mit der Stellungnahme des BAFU auseinanderzusetzen. Für das Bundesgericht besteht unter diesen Umständen kein Anlass, von den nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen des BAFU als Fachbehörde des Bundes abzuweichen. Dementsprechend ist aktuell nicht vom Vorliegen konkreter Hinweise auf eine Gefährdung von Insekten durch die Strahlung der DAB+-Antenne auszugehen, die eine Herabsetzung der Strahlung rechtfertigen würden (vgl. zur Einzelfallbeurteilung übermässiger Strahlungsimmissionen bei fehlender Verordnungsregelung für den Schutz von Nutz- und Wildtieren Urteil 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 4.3 mit Hinweisen). Folglich liegt keine Verletzung von Bundesrecht vor, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, die Trockenwiese von nationaler Bedeutung bleibe durch die in der Nähe geplante DAB+-Antenne, welche die Grenzwerte der NISV einhält, ungeschmälert erhalten.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz mit offenem Ausgang gilt für die Frage der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständiges Obsiegen (BGE 141 V 281 E. 11.1 mit Hinweis). Die Gerichtskosten sind somit der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist für das bundesgerichtliche Verfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 2024 aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, dem Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn, der Bürgergemeinde Grenchen, der Baudirektion der Stadt Grenchen, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, dem Bundesamt für Raumentwicklung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kommunikation schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. September 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen