Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_351/2022
Arrêt du 20 janvier 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux
Kneubühler, Président, Müller et Kölz.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Pierre Mauron, avocat,
recourante,
contre
Commune de Ferpicloz,
représentée par Me Jillian Fauguel, avocate,
intimée,
Préfecture de la Sarine, case postale, 1701 Fribourg.
Objet
Procédure administrative; allocation de dépens à une commune,
recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg du 6 mai 2022 (602 2022 39 - 602 2022 54).
Faits :
A.
Par décision du 23 décembre 2021, le Préfet du district de la Sarine a délivré à la société A.________SA le permis de construire un bâtiment comportant vingt-neuf studios destinés à des personnes âgées ou en difficultés, avec un service de conciergerie sociale, sur la parcelle n
o 84 de la commune de Ferpicloz située en zone de village, et vingt-neuf places de parc extérieures sur la parcelle n° 83 en zone d'activités. Le même jour, il a rejeté les oppositions.
Statuant le 6 mai 2022 sur recours de la Commune de Ferpicloz la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a annulé les décisions préfectorales. Elle a considéré que le Préfet avait omis de tenir compte du fait que l'utilisation actuelle du bâtiment sis sur la parcelle n° 83 nécessitait un nombre minimal de places de parc à maintenir, que l'affectation principale du bâtiment projeté sur la parcelle n° 84 était l'habitation au vu du caractère très accessoire des prestations de service, que les places de stationnement relatives à ce bâtiment étaient principalement vouées à l'habitation et non à une activité de services et qu'elles ne pouvaient ainsi pas être implantées en zone d'activités, sous réserve de celles destinées au personnel exécutant les prestations de la conciergerie sociale. Elle a mis les frais de procédure, arrêtés à 2'500 fr., pour trois quarts à la charge de la constructrice, l'Etat de Fribourg étant exonéré de sa part des frais. Elle a alloué à la Commune de Ferpicloz un montant de 4'929.05 fr. à titre d'indemnité de partie pour trois quarts à la charge de l'intimée et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________SA demande au Tribunal fédéral de modifier le chiffre IV du dispositif de cet arrêt en ce sens qu'il n'est pas octroyé d'indemnité de partie, subsidiairement de l'annuler et de renvoyer la cause à l'instance cantonale précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Préfecture de la Sarine a renoncé à déposer des observations et s'en remet à justice. Le Tribunal cantonal et la Commune de Ferpicloz concluent au rejet du recours.
La recourante a répliqué.
Considérant en droit :
1.
Rendue dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF sur la question accessoire des dépens seule litigieuse auprès du Tribunal fédéral (ATF 134 I 159 consid. 1.1). La recourante critique le principe même de l'obligation de verser une indemnité de partie à l'intimée; la voie de la réclamation à l'autorité qui a statué, prévue à l'art. 148 al. 1 du Code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 du canton de Fribourg (CPJA; RSF 150.1), n'est ainsi pas ouverte (cf. CHRISTIAN PFAMMATTER, L'indemnité de partie devant le Tribunal administratif fribourgeois, in RFJ 1993 p. 133) de sorte que la condition de l'art. 86 al. 1 let. d LTF est satisfaite (cf. arrêt 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 1.2). La recourante a pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal et est particulièrement touchée par la décision attaquée qui l'astreint à verser à la Commune de Ferpicloz une indemnité de partie dont elle conteste le principe.
2.
Invoquant l'art. 9 Cst., la recourante reproche à l'instance précédente d'avoir procédé à une application arbitraire de l'art. 139 CPJA en octroyant une indemnité de partie à la Commune de Ferpicloz.
2.1. La jurisprudence reconnaît à l'autorité cantonale de recours un large pouvoir d'appréciation dans la fixation et la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale, s'agissant d'une matière qui relève de la législation cantonale de procédure applicable à la cause (cf. ATF 134 II 117 consid. 7). Le Tribunal fédéral n'intervient que si cette autorité a interprété ou appliqué de manière arbitraire le droit cantonal concerné ou si elle a abusé de son pouvoir d'appréciation, notamment si la décision ne peut se justifier par des raisons objectives (ATF 98 Ib 506 consid. 2; cf. ATF 147 I 241 consid. 6.2.1). Une décision ne peut être qualifiée d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. que si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; il ne suffit pas qu'une autre solution paraisse concevable, voire préférable; pour que cette décision soit annulée, encore faut-il qu'elle se révèle arbitraire non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (ATF 145 II 32 consid. 5.1).
Les frais de procédure devant l'autorité cantonale de recours sont réglés en matière administrative aux art. 127 à 136 CPJA. L'art 131 al. 1 CPJA prévoit qu'en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Lorsque plusieurs parties à la procédure succombent, les frais sont répartis entre elles, compte tenu de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 132 al. 1 CPJA). Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes et d'autres personnes morales de droit public, ainsi que des particuliers et des institutions privées chargés de tâches de droit public, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA).
L'art. 137 al. 1 CPJA dispose qu'en cas de recours, l'autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu'elle a engagés pour la défense de ses intérêts. L'indemnité de partie est fixée conformément au Tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (art. 137 al. 3 et 146 al. 1 CPJA). Selon l'art. 141 CPJA, elle est mise à la charge de la ou des parties qui succombent. Lorsque plusieurs parties sont tenues au paiement de l'indemnité, la répartition s'opère conformément à l'art. 132 CPJA, applicable par analogie. Aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques visées à l'art. 133 CPJA, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs (art. 139 CPJA).
2.2. En l'occurrence, les juges précédents ont mis les frais de procédure, arrêtés à 2'500 fr., pour trois quarts à la charge de la recourante, conformément à l'art. 131 CPJA, et ont exonéré l'Etat de Fribourg de sa part des frais en application de l'art. 133 CPJA. Dès lors que la Commune de Ferpicloz en raison de sa petite taille, ne disposait pas d'un service juridique et qu'elle défendait le respect de son règlement des constructions et d'urbanisme en lien avec le stationnement de véhicules et l'affectation donnée à sa zone d'activités, ils ont admis que des circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA justifiaient qu'elle fasse appel aux services d'un mandataire professionnel pour défendre ses intérêts. Elle avait donc droit à une indemnité de partie, fixée à 4'929.05 fr., répartie à raison de trois quarts à la charge de l'intimée et d'un quart à la charge de l'Etat de Fribourg.
La recourante soutient que l'interprétation faite de l'exception à la règle de l'absence d'indemnité de partie due aux collectivités publiques dont les intérêts patrimoniaux ne sont pas en cause irait à l'encontre du texte clair de l'art. 139 CPJA, viderait de sens cette disposition et en dénaturerait la portée.
2.3. La jurisprudence cantonale a notamment retenu l'existence de circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA lorsqu'une collectivité publique de taille moyenne ne dispose pas de service juridique pour défendre elle-même son point de vue dans le procès (arrêt du 10 avril 1992 consid. 6a et 6b in RFJ 1992 p. 212, qui concernait la Commune de Bösingen laquelle comptait alors un peu moins de 3'000 habitants). La Cour de céans a déjà jugé que l'absence de service juridique pouvait justifier de manière soutenable le recours à un mandataire extérieur et l'allocation d'une indemnité de partie à une Commune (cf. arrêt 1C_335/2013 du 10 octobre 2013 consid. 4.2). Le Tribunal fédéral avait également pour pratique sous l'empire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 d'allouer des dépens aux collectivités publiques ne disposant pas, en raison de leur taille, d'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour procéder sans l'assistance d'un avocat, dans les causes relevant du recours de droit public où l'autonomie communale pouvait être invoquée (ATF 132 I 140 consid. 4.2; 125 I 182 consid. 7). Le fait que cette pratique ait été abandonnée dans le cadre de l'art. 68 al. 3 LTF (cf. ATF 134 II 117 consid. 7) ne suffit pas encore pour retenir qu'une règle identique appliquée par les cantons devrait être tenue pour arbitraire (cf. arrêts 2C_561/2018 du 20 février 2019 consid. 5, 1C_44/2017 du 19 juillet 2017 consid. 4.3 et 8C_254/2011 du 7 juillet 2011 consid. 9.2). Pour le surplus, la recourante ne conteste pas que la Commune de Ferpicloz soit de petite taille au vu de sa superficie et du nombre de ses habitants, ni ne prétend qu'elle disposerait en son sein d'un service juridique ou de fonctionnaires habilités à sauvegarder efficacement les intérêts de la commune et qui justifierait de ne pas lui faire bénéficier de l'exception à la règle de l'art. 139 CPJA.
Le fait que l'intimée ait établi et adopté le règlement d'urbanisme dont l'application a été remise en cause, respectivement qu'elle ait délivré des préavis défavorables au projet ou encore qu'elle peut s'adresser au Service des communes pour recevoir des conseils d'ordre technique ne permet pas encore de retenir qu'elle aurait pu recourir et défendre ses intérêts devant la juridiction de recours sans l'aide d'un avocat. Les conditions de forme et de contenu liées à la rédaction et à la motivation d'un recours sont différentes de celles d'un préavis (cf. art. 81 CPJA), leur inobservation pouvant conduire à son irrecevabilité si les informalités ne sont pas corrigées. On ne voit pas que le fait que la juridiction de recours applique le droit d'office (cf. art. 10 al. 1 CPJA) devrait conduire à une appréciation plus stricte de la nécessité de recourir aux services d'un avocat. La situation financière de la Commune de Ferpicloz que la recourante qualifie d'aisée, n'est pas davantage pertinente pour apprécier la nécessité de faire appel à un mandataire. On ne saurait souscrire à l'argumentation de la recourante selon laquelle la cause était dénuée de complexité. La question litigieuse devant la juridiction cantonale de recours était certes limitée aux places de stationnement, tant en ce qui concerne leur nombre que leur emplacement. Le projet de construction, mis à l'enquête publique le 27 février 2015 dans sa version originelle, a cependant été modifié en cours de procédure à plusieurs reprises. Il avait été présenté conjointement avec un autre projet, actuellement suspendu, visant à réhabiliter le bâtiment existant sur la parcelle n° 83 et occupé par des entreprises, dont l'impact sur le projet litigieux et sur la question du stationnement était contesté. Les parties ne s'accordaient pas davantage sur la conformité du projet, respectivement des places de stationnement avec l'affectation de la zone d'activités. La situation n'était sur les points litigieux pas limpide puisque le Préfet du district de la Sarine a fait une interprétation du règlement d'urbanisme et de la conformité du projet de la recourante audit règlement différente de celle de l'intimée et du Tribunal cantonal. Enfin, la recourante était assistée d'un avocat devant le Préfet et dans la procédure de recours, circonstance que la jurisprudence cantonale prend en considération au titre de circonstance particulière selon l'art. 139 CPJA propre à justifier l'octroi d'une indemnité de partie aux communes ne disposant pas de service juridique (cf. RFJ 1992 p. 212 consid. 6b; CHRISTIAN PFAMMATTER, op. cit., note 21 p. 128).
Cela étant, la décision attaquée qui considère que la Commune de Ferpicloz pouvait prétendre à l'allocation d'une indemnité de partie ne saurait être qualifiée d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. que ce soit dans sa motivation ou dans son résultat. Pour le surplus, la recourante n'émet aucune critique quant au montant de l'indemnité de partie allouée à l'intimée et à sa répartition.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté aux frais de la recourante qui succombe (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Préfecture de la Sarine et à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.
Lausanne, le 20 janvier 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Parmelin