Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_8/2021
Urteil vom 25. Juni 2021
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Businger.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwy z.
Gegenstand
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 10. November 2020 (III 2020 189) und gegen die Verordnung des Kantons Schwyz vom 14. Oktober 2020 über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie.
Sachverhalt
A.
Der Bundesrat erliess am 19. Juni 2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26). Diese wurde in der Folge wiederholt geändert. Art. 8 der Verordnung in der ursprünglichen Fassung (AS 2020 2213) lautete:
Art. 8 Zusätzliche Massnahmen der Kantone
1 Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach Artikel 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass diese Massnahme nicht praktikabel ist, so kann der Kanton für eine begrenzte Zeit vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an Veranstaltungen über die Vorgaben dieser Verordnung hinaus beschränkt wird.
2 Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, so kann der Kanton für eine begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Artikel 40 EpG treffen. Er hört vorgängig das BAG an und informiert dieses über die getroffene Massnahme.
B.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz erliess am 14. Oktober 2020 die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (RRB 739/2020; GS 26-21; SRSZ 571.212). Die Verordnung stützte sich gemäss ihrem Ingress auf Art. 40 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz; EpG; SR 818.101) sowie Art. 8 der (eidgenössischen) Covid-19-Verordnung besondere Lage. Sie lautete wie folgt:
§ 1 Gegenstand und Zweck
1 Diese Verordnung ordnet ergänzende Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an.
2 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Covid-19) zu verhindern, Übertragungsketten zu unterbrechen und besonders gefährdete Personen zu schützen.
§ 2 Maskentragepflicht
a) Grundsatz
1 Es gilt eine Maskentragepflicht, wenn der erforderliche Mindestabstand von 1.5 Metern nicht eingehalten werden kann:
a) an öffentlichen und privaten Veranstaltungen mit bis zu 50 teilnehmenden Personen;
b) in Gastronomiebetrieben, einschliesslich Bars, Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen;
c) in öffentlich zugänglichen Innenräumen, namentlich Verkaufslokalen, Postschalter, Kinos und Gotteshäuser.
2 An öffentlichen und privaten Veranstaltungen mit über 50 teilnehmenden Personen gilt die Maskentragepflicht generell.
3 Für die Maskentragepflicht in den Innenräumen von Schulen gelten die Vorgaben des Bildungsdepartementes.
§ 3 b) Ausnahmen
Von der Maskentragepflicht ausgenommen sind:
a) Kinder vor ihrem 12. Geburtstag;
b) Personen, die nachweisen können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmasken tragen können;
c) Sportler während des Trainings und Wettkampfs;
d) Künstler während der Proben und Auftritte;
e) teilnehmende Personen gemäss § 2 Abs. 1 Bst. a und b, solange die Konsumation ausschliesslich sitzend erfolgt;
f) Veranstalter, Mitarbeitende und unentgeltlich tätige Personen, wenn ein wirkungsvoller Schutz vor einer Ansteckung durch spezielle Schutzvorrichtungen, insbesondere durch Kunststoff- oder Glasscheiben ohne Öffnungen auf Kopfhöhe, erreicht wird.
§ 4 c) Beschaffenheit der Masken
Masken müssen aus geeignetem Vlies- oder Textilmaterial bestehen und sowohl den Mund als auch die Nase bedecken.
§ 5 Schutzkonzept
1 Veranstalter und Gastronomiebetriebe, die ein Schutzkonzept nach Art. 4 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erarbeiten und umzusetzen haben, stellen insbesondere sicher, dass:
a) sich die verschiedenen Personengruppen nicht durchmischen;
b) die Personengruppen an Tischen so platziert werden, dass der erforderliche Mindestabstand von 1.5 Metern zwischen den einzelnen Gruppen eingehalten wird;
c) im Eingangs- und Pausenbereich der Mindestabstand eingehalten wird oder Schutzmassnahmen getroffen und umgesetzt werden.
2 Von dieser Bestimmung sind Schulen ausgenommen. Es gelten die Schutzkonzepte des Bildungsdepartementes.
§ 6 Strafbestimmungen
Widerhandlungen gegen die Vorschriften dieser Verordnung können gemäss Art. 83 Abs. 1 Bst. j und Abs. 2 EpG strafrechtlich geahndet werden.
§ 7 Inkrafttreten und Veröffentlichung
1 Diese Verordnung tritt am 16. Oktober 2020 in Kraft.
2 Sie wird im Amtsblatt veröffentlicht und nach Inkrafttreten in die Gesetzessammlung aufgenommen.
C.
Die Verordnung wurde in der Folge mehrfach geändert:
- Am 20. Oktober 2020 (RRB 742/2020; GS 26-22) wurden § 2 und § 3 betreffend Maskentragepflicht geändert. § 4 erhielt einen neuen Wortlaut und lautete nun: "An den Schulen gelten die Vorgaben des Bildungsdepartementes". § 5 wurde aufgehoben.
- Am 25. Oktober 2020 (RRB 761/2020; GS 26-23) wurden § 2 und § 3 (Maskentragepflicht) erneut geändert. Ein neuer § 5 enthielt nun Vorschriften über Veranstaltungen und lautete wie folgt:
§ 5 Veranstaltungen
1 An Veranstaltungen im Familien- und Freundeskreis (private Veranstaltungen), die in nicht öffentlich zugänglichen Einrichtungen und Betrieben stattfinden, dürfen höchstens zehn Personen teilnehmen.
2 Es ist verboten, Veranstaltungen mit über 30 Personen durchzuführen. Nicht mitzuzählen sind dabei Personen, die im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit mitwirken, und Personen, die bei der Durchführung der Veranstaltung mitwirken.
3 Von der Beschränkung der Personenzahl ausgenommen sind:
a) politische Versammlungen der Legislativen auf kantonaler und kommunaler Ebene;
b) politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen sowie Unterschriftensammlungen.
- Am 30. Oktober 2020 (RRB 789/2020; GS 26-24) wurde § 2 aufgehoben. § 3 erhielt einen neuen Titel (Maskentragepflicht am Arbeitsplatz) und einen neuen Absatz 3 mit dem Wortlaut: "Im Übrigen gelten die weiteren Präventionsmassnahmen nach Art. 10 Covid-19-Verordnung besondere Lage."
§ 5 erhielt folgenden neuen Wortlaut:
1 Es ist verboten, Veranstaltungen mit über 30 Personen durchzuführen. Nicht mitzuzählen sind dabei Personen, die im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit mitwirken, und Personen, die bei der Durchführung der Veranstaltung mithelfen.
2 Für Versammlungen politischer Körperschaften, politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen sowie Unterschriftensammlungen gilt Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage.
3 (aufgehoben).
D.
A.________ erhob am 5. November 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit dem hauptsächlichen Antrag, die Verordnung sei aufzuheben. Daneben stellte er verschiedene Verfahrensanträge. Er rügte, die Verordnung greife in Grundrechte ein; dafür brauche es eine formell-gesetzliche Grundlage; der Regierungsrat sei dafür nicht zuständig. Mit Entscheid vom 10. November 2020 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies diese zuständigkeitshalber an das Bundesgericht.
E.
A.________ erhebt am 4. Januar 2021 Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. November 2020 sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat schliesst auf Abweisung, soweit einzutreten sei. A.________ repliziert mit Eingabe vom 12. April 2021.
F.
Nachdem der Beschwerdeführer die Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben hatte, wurde die Verordnung erneut geändert:
- Am 15. Dezember 2020 (RRB 934/2020; GS 26-34) wurde § 5 aufgehoben, nachdem Veranstaltungen bundesrechtlich weitgehend verboten worden waren.
- Am 2. Februar 2021 (RRB 87/2021; GS 26-41) wurden § 1 geändert und § 3 aufgehoben. Ein neuer Haupttitel III regelt die Zuständigkeiten, umfassend einen neuen § 5 betreffend kantonale Behörden und einen neuen § 5a betreffend kommunale Behörden. In § 6 wurde der Nachsatz angefügt "sofern nicht das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung gelangt", dies in Anpassung an die per 1. Februar 2021 erfolgte Änderung der eidgenössischen Ordnungsbussenverordnung vom 16. Januar 2019 (OBV; SR 314.11; Änderung vom 27. Januar 2021, AS 2021 52, 61).
- Am 23. Februar 2021 (RRB 129/2021; GS 26-43) wurde ein neuer § 5b betreffend Apotheker eingefügt.
Erwägungen
1.
Die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
1.1. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet, eine abstrakte Normenkontrolle gegenüber kantonalen Erlassen vorzusehen (Art. 87 Abs. 1 BGG; BGE 141 I 36 E. 1.2.1). Als beim Verwaltungsgericht anfechtbare Akte des Regierungsrates nennt § 51 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Schwyz vom 6. Juni 1974 (VRP/SZ; SRSZ 234.110) Verfügungen, Entscheide und die in § 36 Abs. 1 Bst. b erwähnten Zwischenbescheide. Gegen Erlasse des Regierungsrates sieht der Kanton Schwyz kein innerkantonales Rechtsmittel vor (BGE 143 I 426 E. 1.2). Die streitbetroffene regierungsrätliche Verordnung ist offensichtlich ein generell-abstrakter, rechtsetzender Erlass und nicht eine Verfügung oder ein Entscheid im Sinne von § 51 lit. a VRP/SZ. Das scheint auch der Beschwerdeführer so zu sehen, wenn er dem Regierungsrat vorwirft, er habe sich mit dem Erlass der Verordnung unzulässigerweise als Gesetzgeber aufgespielt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss VRP/SZ ist damit unzulässig.
1.2. Daran ändert auch § 66 der Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SRSZ 100.100) nichts, wonach das Verwaltungsgericht die oberste richterliche Behörde des Kantons in Verwaltungssachen ist und für Anordnungen, die im Verwaltungsverfahren ergangen sind, das Gesetz mindestens eine Überprüfung durch eine unabhängige Beschwerdeinstanz gewährleistet. Wie der Beschwerdeführer selber vorbringt, will diese Bestimmung die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV auf kantonaler Ebene verankern. Die Rechtsweggarantie gewährleistet jedoch lediglich eine gerichtliche Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten, d.h. von Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen (BGE 144 I 181 E. 5.3.2.1; 143 I 336 E. 4.1; 140 II 315 E. 4.4); nicht verlangt wird eine abstrakte Normenkontrolle (Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, 523; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, Art. 29a N. 4; ALAIN GRIFFEL, Rechtsschutz, in: Diggelmann/Hertig Randall/Schindler [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, 2020, Bd. II, S. 1073 ff., 1081 Rz. 20; ANDREAS KLEY, in: St. Galler BV Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29a N. 12). Dafür spricht auch der in § 66 KV/SZ verwendete Begriff "Anordnungen", der sich nach allgemeinem Wortverständnis auf Anordnungen im Einzelfall und nicht auf Erlasse bezieht. Zulässig und durch Art. 29a BV sowie § 66 KV/SZ gewährleistet ist eine inzidente Normenkontrolle in einem konkreten Anwendungsfall; ein solcher liegt indessen hier nicht vor.
1.3. Der Beschwerdeführer beruft sich auf § 53b des Wahl- und Abstimmungsgesetzes des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 1970 (WAG/SZ; SRSZ 120.100) und bringt vor, aufgrund dieser Bestimmung hätte das Verwaltungsgericht auf seine Rüge, die Gewaltenteilung sei verletzt, eintreten müssen. Gemäss § 1 WAG/SZ ist dieses Gesetz bei allen dem Volk zustehenden Wahlen und Abstimmungen anwendbar.
1.4. Das Verwaltungsgericht ist daher zu Recht auf die Beschwerde nicht eingetreten. Es war damit nicht zuständig für eine inhaltliche Überprüfung der Verordnung und konnte und durfte sich nicht mit den vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen auseinandersetzen. Es liegt entgegen dem Beschwerdeführer keine Gehörsverletzung darin, dass es dies nicht getan hat.
2.
2.1. Ist gegen einen kantonalen Erlass keine Beschwerde an ein kantonales Gericht zulässig, so kann innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung direkt gegen den Erlass Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben werden (Art. 82 lit. b,
2.2. Gemäss
2.3.
2.3.1. Die angefochtene Verordnung wurde seit ihrem Erlass mehrmals geändert (vorne lit. C und F). Die aktuell geltende Fassung der Verordnung lautet (abgesehen vom Ingress und § 7 [Inkrafttreten]) wie folgt:
I. Allgemeines
§ 1 Gegenstand und Zweck
1 Diese Verordnung ordnet ergänzende Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an.
2 Sie legt die Zuständigkeiten fest und regelt den Vollzug.
3 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Covid-19) zu verhindern, Übertragungsketten zu unterbrechen und besonders gefährdete Personen zu schützen.
II. Massnahmen
(§ 2 und 3 aufgehoben).
§ 4 Schulen
An den Schulen gelten die Vorgaben des Bildungsdepartementes.
III. Zuständigkeiten
§ 5 Kontrollen und Vollzugshilfe
a) Kantonale Behörden
1 Die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit:
a) kontrollieren die Einhaltung der gestützt auf die Epidemien- und Covid-19-Gesetzgebung angeordneten Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich;
b) koordinieren ihre Kontrollmassnahmen und Vollzugstätigkeiten untereinander und in Absprache mit dem Departement des Innern;
c) erlassen unter Vorbehalt anderer Zuständigkeiten die erforderlichen Verfügungen und Anordnungen.
2 Die Kantonspolizei ist insbesondere für die Kontrolle von Bar- und Clubbetrieben, Veranstaltungen sowie Kundgebungen zuständig.
3 Das Amt für Arbeit ist insbesondere für die Kontrolle von gewerblichen und industriellen Betrieben, Gastronomiebetrieben sowie von Skibetrieben und Wintersportorten zuständig.
§ 5a b) Kommunale Behörden
1 Die Bezirke und Gemeinden unterstützen die kantonalen Behörden bei der Kontrolle und beim Vollzug der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie.
2 Sie setzen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, namentlich beim gesteigerten Gemeingebrauch, die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie um.
§ 5b c) Apotheker
1 Apotheker, die nach § 15 Abs. 3 der Gesundheitsverordnung vom 23. Dezember 2003 (GesV) über eine Bewilligung des Amtes für Gesundheit und Soziales verfügen, sind berechtigt, ohne ärztliche Verschreibung an gesunden Personen ab 16 Jahren Impfungen gegen Covid-19 vorzunehmen.
2 Mit Bewilligung der Kantonsapothekerin dürfen sie den technischen Impfvorgang unter ihrer fachlichen Aufsicht an geschultes Personal im Sinne von § 25 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 16. Oktober 2002 (GesG) delegieren.
3 Die Kantonsapothekerin kann Weisungen über Covid-19-Impfungen in Apotheken erlassen.
IV. Schlussbestimmungen
§ 6 Strafbestimmungen
Widerhandlungen gegen die Vorschriften dieser Verordnung können gemäss Art. 83 Abs. 1 Bst. j und Abs. 2 EpG strafrechtlich geahndet werden, sofern nicht das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung gelangt.
2.3.2. Anfechtungsobjekt vor Bundesgericht ist die Verordnung in der Fassung im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung. Die danach erlassenen Bestimmungen - namentlich die im III. Haupttitel geregelten Zuständigkeiten - hätten selbständig beim Bundesgericht angefochten werden müssen, was nicht geschehen ist. Auf sie ist deshalb nicht näher einzugehen. Was die im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung geltenden Massnahmen (Maskenpflicht; Schutzkonzept; Einschränkung von Veranstaltungen) betrifft, sind diese in der aktuellen Fassung der Verordnung nicht mehr enthalten. § 4 der Verordnung enthält selber keine Massnahmen, sondern verweist nur auf die Vorgaben des Bildungsdepartements. Das aktuelle Rechtsschutzinteresse ist somit, wenn überhaupt, sehr begrenzt. Die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Grundsatzfrage, ob die Kantonsregierung befugt ist, zur Bekämpfung von Epidemien Verordnungen zu erlassen, mit denen in Grundrechte eingegriffen wird, könnte sich aber mit erheblicher Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft stellen. Wenn - wie dies hier geschehen ist - diese Verordnungen in raschem Wechsel geändert werden, wäre eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung der angefochtenen Verordnung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kaum je möglich. Sodann wäre es für alle Beteiligten mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit verbunden, wenn jeweils konkrete Anwendungsfälle abgewartet werden müssten, um eine inzidente Normenkontrolle der streitbetroffenen Verordnungen durch alle Instanzen hindurch zu erwirken. Es rechtfertigt sich daher, auf das Erfordernis des aktuellen Interesse zu verzichten und auf die Beschwerde einzutreten, unter Vorbehalt des Folgenden:
2.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.4.1. Vorliegend rügt der Beschwerdeführer in hinreichender Weise, der Regierungsrat sei nicht
zuständig zum Erlass der angefochtenen Verordnung, da diese in verfassungsmässige Grundrechte (persönliche Freiheit, Versammlungsfreiheit) eingreife. Dies ist im Folgenden zu prüfen (hinten E. 3).
2.4.2. Hinsichtlich des
Inhalts der Verordnung bringt der Beschwerdeführer nur vor, es bestehe die Gefahr, dass die angeordnete Maskenpflicht gesundheitliche Schäden verursache; diese Risiken würden an der öffentlichen Verhandlung dargelegt, deren Durchführung der Beschwerdeführer beantragt. Damit genügt er seiner Begründungs- und Rügepflicht nicht: Die Beschwerdebegründung ist innert der gesetzlichen Beschwerdefrist in der Beschwerdeschrift selber darzulegen (
2.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil grundsätzlich den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Urteilt es wie vorliegend direkt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle über einen angefochtenen Erlass, fehlt ein vorinstanzlicher Sachverhalt, den das Bundesgericht seinem Urteil zugrunde legen könnte. Es hat daher den Sachverhalt eigenständig zu erheben, soweit dies für die Beurteilung erforderlich ist. Das Beweisverfahren richtet sich gemäss Art. 55 Abs. 1 BGG nach den dort genannten Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273). Der Beschwerdeführer beantragt ein Gutachten über die gesundheitlichen Folgen der Maskenpflicht. Dieser Antrag erübrigt sich, da die Maskenpflicht materiell nicht zu prüfen ist (vorne E. 2.4.2). Auch weitere Beweismassnahmen drängen sich nicht auf, da sich in Bezug auf die Zuständigkeitsthematik einzig Rechtsfragen stellen.
3.
Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat sei zum Erlass der angefochtenen Verordnung nicht zuständig gewesen: Die in der Verordnung vorgesehenen Grundrechtseingriffe bedürften einer gesetzlichen Grundlage, wofür nach
3.1. Mit der Rüge, die Verordnung sei kompetenzwidrig erlassen worden, beruft sich der Beschwerdeführer auf den Grundsatz der Gewaltenteilung.
3.1.1. Das Bundesgericht hat seit jeher das sämtlichen Kantonsverfassungen zugrunde liegende Prinzip der Gewaltenteilung, das in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzt wird, als verfassungsmässiges Recht im Sinne von Art. 95 lit. c BGG anerkannt (BGE 145 V 380 E. 6.3; 138 I 196 E. 4.1; 126 I 180 E. 2a/aa). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Sein Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 145 I 259 E. 4.2; 142 I 26 E. 3.3; 130 I 1 E. 3.1; 128 I 327 E. 2.1, je mit Hinweisen), wobei das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (BGE 127 I 60 E. 2a; Urteil 2C_234/2016 vom 24. Mai 2017 E. 3.2, nicht publ. in BGE 143 I 388). Gewaltenteilung bedeutet namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund gültiger Gesetzesdelegation (BGE 142 I 26 E. 3.3; 138 I 196 E. 4.1).
3.1.2. Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst (d.h. im formellen Gesetz, BGE 145 I 156 E. 4.1; 143 I 253 E. 4.8-5) vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Für leichte Eingriffe reicht eine Grundlage im kompetenzgemäss erlassenen Verordnungsrecht (BGE 145 I 156 E. 4.1). Der Vorbehalt des formellen Gesetzes dient der demokratischen Legitimation der Grundrechtseinschränkungen (BGE 143 I 253 E. 6.1). Daneben verlangt das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1 BV im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 144 I 126 E. 6.1; 143 I 310 E. 3.3.1; 139 I 280 E. 5.1). Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte. Schwere Grundrechtseingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im Gesetz selbst (BGE 139 I 280 E. 5.1; Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 14.2, zur Publikation vorgesehen). Das formelle Gesetz muss selber die erforderliche Bestimmtheit aufweisen; auch wenn es den Inhalt der zulässigen Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus dem Gesetz zu ergeben bzw. muss unmittelbar darauf zurückgeführt werden können (BGE 143 I 253 E. 6.1 und 6.3). Das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen darf allerdings nicht absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss (BGE 143 I 310 E. 3.3.1). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126 E. 6.1; 143 I 253 E. 6.1; 141 I 201 E. 4.1; 139 I 280 E. 5.1; 128 I 327 E. 4.2). Bei polizeilichen Massnahmen, die gegen schwer vorhersehbare Gefährdungen angeordnet werden und situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen sind, müssen der Natur der Sache nach Abstriche an der Genauigkeit der gesetzlichen Grundlage akzeptiert werden (BGE 146 I 11 E. 3.1.2; 143 I 310 E. 3.3.1; 140 I 381 E. 4.4). Bei unbestimmten Normen kommt dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu: Wo die Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust an Rechtssicherheit führt, muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft werden (BGE 143 I 310 E. 3.3.1; 136 I 87 E. 3.1; 128 I 327 E. 4.2).
3.2. Die in der angefochtenen Verordnung (ursprünglich) enthaltenen Massnahmen stellen zumindest teilweise schwere Grundrechtseinschränkungen dar. Namentlich ist das generelle Verbot für Veranstaltungen von mehr als zehn bzw. dreissig Personen (§ 5 der Verordnung in der Fassung vom 25. Oktober 2020 und 30. Oktober 2020) ein schwerer Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV; BGE 142 I 121 E. 3.3; 132 I 49 E. 7.2 e contrario; 103 Ia 310 E. 3b; vgl. ANDREAS ZÜND/CHRISTOPH ERRASS, Pandemie - Justiz - Menschenrechte, in: Pandemie und Recht, Sondernummer ZSR, 2020, S. 69 ff., 85; PATRICE MARTIN ZUMSTEG, in: Helbing Lichtenhahn Verlag [Hrsg.], COVID-19, Ein Panorama der Rechtsfragen zur Corona-Krise, 2020, S. 802 ff.). Es setzt somit eine formell-gesetzliche Grundlage voraus.
3.3. Die angefochtene Verordnung stützt sich gemäss ihrem Ingress auf Art. 40 EpG sowie Art. 2 und 8 der Covid-19-Verordnung besondere Lage. Auch in seiner Vernehmlassung beruft sich der Regierungsrat auf diese Grundlagen.
Art. 40 EpG lautet wie folgt:
1 Die zuständigen kantonalen Behörden ordnen Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Sie koordinieren ihre Massnahmen untereinander.
2 Sie können insbesondere folgende Massnahmen treffen:
a. Veranstaltungen verbieten oder einschränken;
b. Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen;
c. das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken.
3 Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind regelmässig zu überprüfen.
Gemäss Art. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten, soweit diese Verordnung nichts anders bestimmt; nach Art. 8 der Verordnung trifft "der Kanton" zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG.
Wie der Beschwerdeführer mit Recht vorbringt, legt Art. 40 EpG nicht selber fest, welche Behörde innerkantonal zuständig ist, um die darin genannten Massnahmen zu treffen, ebenso wenig Art. 2 und 8 der Covid-19-Verordnung besondere Lage. Namentlich wird im Unterschied zu anderen bundesgesetzlichen Regelungen (vgl. z.B. Art. 72 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [Steuerharmonisierungsgesetz; StHG; SR 642.14] und dazu [für den Kanton Schwyz] BGE 131 I 291 E. 2.6) nicht direkt die kantonale Regierung dazu ermächtigt. Die innerkantonale Zuständigkeit hängt vielmehr vom kantonalen Recht ab (vgl. Urteil 1C_169/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 2.3 und 2.5).
3.4. Nach § 47 Abs. 1 KV/SZ ist der Kantonsrat die gesetzgebende und oberste aufsichtsführende Behörde des Kantons. Er beschliesst u.a. unter Vorbehalt der Rechte des Volkes über den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Gesetzen (§ 49 Abs. 1 lit. b KV/SZ). Gemäss § 50 KV/SZ werden in der Form des Gesetzes alle wichtigen Rechtssätze erlassen, insbesondere diejenigen, die Rechte und Pflichten von natürlichen und juristischen Personen begründen (lit. a) oder Grundzüge der Organisation von Kanton, Bezirken oder Gemeinden festlegen (lit. b). Der Regierungsrat ist gemäss § 56 Abs. 1 KV die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons. Er erlässt Verordnungen, soweit ihn das Gesetz dazu ermächtigt (§ 59 Abs. 1 KV/SZ) sowie Vollzugsverordnungen (§ 59 Abs. 3 KV/SZ). Diese Unterscheidung übernimmt offensichtlich die traditionelle Konzeption, wonach die Regierung gesetzesvertretende oder -ergänzende Verordnungen nur aufgrund einer Delegation im Gesetz, gesetzesvollziehende Verordnungen hingegen verfassungsunmittelbar erlassen kann (vgl. Verfassungskommission des Kantons Schwyz, Bericht und Vorlage an den Kantonsrat, 17. Dezember 2009, S. 91). Unter der Herrschaft der früheren Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1898 hat das Bundesgericht erkannt, dass dem Schwyzer Regierungsrat darüber hinaus keine selbständige Verordnungskompetenz zukomme (BGE 130 I 140 E. 3.6), allerdings eine solche ausnahmsweise bejaht, wenn dies notwendig ist, um im Sinne einer vorläufigen Regelung einen bundesrechtswidrigen Zustand zu beheben (a.a.O. E. 5.3; BGE 131 I 291 E. 2.5.3 und 2.6). Gemäss § 62 Abs. 1 der aktuellen KV/SZ kann der Regierungsrat zudem ohne gesetzliche Grundlage Verordnungen erlassen oder Massnahmen ergreifen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schwerwiegenden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie sozialen Notständen zu begegnen. Gemäss Abs. 2 müssen Notverordnungen unverzüglich dem Kantonsrat zur Genehmigung unterbreitet werden. Sie fallen nach Ablauf eines Jahres dahin, wenn sie nicht ins ordentliche Recht überführt werden.
3.5. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde beruft sich der Regierungsrat nicht auf die Notverordnungskompetenz gemäss § 62 KV/SZ. Er macht auch nicht geltend, er habe die Verordnung "unverzüglich" dem Kantonsrat zur Genehmigung unterbreitet, wie es diese Bestimmung verlangen würde. Es erübrigt sich daher, Voraussetzungen und allfällige Schranken dieser Notverordnungskompetenz näher zu prüfen. Der Regierungsrat beruft sich hingegen auf § 59 Abs. 3 KV/SZ sowie § 1 Abs. 3 der kantonalen Vollziehungsverordnung vom 23. Januar 1984 zum Epidemiengesetz und zum Tuberkulosegesetz (SRSZ 571.211), wonach der Regierungsrat Massnahmen zur Verhütung und Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten anordnen kann. Diese Verordnung ist allerdings kein Gesetz im formellen Sinne und kann selber keine gültige Delegationsnorm im Sinne von § 59 Abs. 1 KV/SZ darstellen. Hingegen kann der Regierungsrat die Verordnung erlassen, soweit sie sich als Vollzugsverordnung qualifizieren lässt. Als Grundlage dafür kommt § 59 Abs. 3 KV in Frage. Es scheint durchaus denkbar, dass diese Kompetenz nicht nur für den Vollzug von kantonalen, sondern auch von Bundesgesetzen gilt (vgl. zum luzernischen Recht HANSJÖRG SEILER, in: Richli/Wicki [Hrsg.], Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010, § 56 N. 13 und 22). Jedenfalls kann aber der Regierungsrat gemäss § 4 Abs. 2 lit. i des schwyzerischen Gesundheitsgesetzes vom 16. Oktober 2002 (GesG/SZ; SRSZ 571.110) nähere Bestimmungen erlassen über den Vollzug des Epidemiengesetzes. Der Regierungsrat war somit zum Erlass der Verordnung zuständig, wenn sich diese als Vollzugsverordnung zum EpG qualifizieren lässt.
3.6. Im schweizerischen System obliegt der Gesetzesvollzug auch in denjenigen Bereichen, in denen der Bund für die Gesetzgebung zuständig ist, grundsätzlich den Kantonen (Art. 46 Abs. 1 BV). Die kantonalen Vollzugsbehörden wenden unmittelbar das Bundesrecht an, ohne dass es einer inhaltlichen Umsetzungsgesetzgebung auf kantonaler Ebene bedarf. Das gilt auch dann, wenn das Bundesrecht unbestimmte Rechtsbegriffe oder konkretisierungsbedürftige Regelungen enthält, die den Vollzugsbehörden einen gewissen Spielraum gewähren. Anders verhält es sich, wenn das Bundesrecht den Kantonen einen blossen Gesetzgebungsauftrag erteilt. In diesem Fall ist das Bundesrecht nicht unmittelbar anwendbar und kann auch nicht direkt die Grundlage für Grundrechtseinschränkungen darstellen, sondern es bedarf dafür einer zusätzlichen kantonalen Rechtsetzung (BGE 143 II 476 E. 3.2 und 3.3; 142 I 177 E. 4.2; 125 I 449 E. 3b/bb), die gegebenenfalls auf formellgesetzlicher Ebene erfolgen muss. Zu prüfen ist somit, ob Art. 40 EpG selber eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV darstellt oder bloss einen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone, der - soweit er zu Grundrechtseinschränkungen führt - einer formell-gesetzlichen kantonalrechtlichen Grundlage bedürfte.
3.6.1. Das EpG stützt sich u.a. auf Art. 118 Abs. 2 lit. b BV, welcher dem Bund eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren überträgt (BGE 139 I 242 E. 3.1; 133 I 110 E. 4.2). Das Gesetz enthält zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten. Des Weiteren sieht es Massnahmen vor, welche die Behörden anordnen können, wobei diese Massnahmen in der normalen Lage grundsätzlich durch die Kantone angeordnet werden, in der besonderen oder ausserordentlichen Lage auch durch den Bundesrat (
3.6.2. Unter die Massnahmen, die das Gesetz selber vorsieht, fallen zunächst die Massnahmen gegenüber einzelnen Personen (5. Kapitel 1. Abschnitt,
3.6.3. Der 2. Abschnitt von Kapitel 5, der nur aus dem Art. 40 EpG besteht, betrifft demgegenüber "Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen". Die Bestimmung entspricht inhaltlich weitgehend Art. 21 aEpG. Aufgehoben wurde das in der alten Fassung enthaltene Verbot der Absperrung ganzer Ortschaften oder Landesteile (Art. 21 Abs. 3 aEpG; Botschaft EpG, BBl 2011 392). Art. 40 EpG wurde in den Räten ohne Diskussion angenommen (AB 2012 N 320; AB 2012 S 392). Die darin vorgesehenen Massnahmen richten sich im Unterschied zu denjenigen von
3.7. Voraussetzung dafür ist, dass Art. 40 EpG im Sinne der dargelegten Grundsätze (vorne E. 3.1.2) hinreichend bestimmt ist, so dass die angefochtene Verordnung als Vollziehungsverordnung zulässig ist.
3.7.1. Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen; sie dürfen dem Bürger keine neuen, nicht schon aus dem Gesetz folgenden Pflichten auferlegen, und zwar selbst dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck gedeckt wäre (BGE 142 V 26 E. 5.1; 139 II 460 E. 2.1 und 2.2; 124 I 127 E. 3b).
3.7.2. Art. 40
Abs. 1EpG ist sehr unbestimmt formuliert. Die einzige Schranke liegt darin, dass die angeordneten Massnahmen dazu dienen müssen, die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhindern. Die in Art. 40
Abs. 2EpG genannten Massnahmen sind nicht abschliessend. Das Bundesgericht hat daraus gefolgert, dass eine gemäss kantonalem Recht für den Vollzug des EpG zuständige Kantonsregierung auch weitere Massnahmen wie eine Verschiebung von kommunalen Wahlen anordnen kann (Urteil 1C_169/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 2.4.2 und 2.5). Ob diese formell-gesetzliche Grundlage für sich allein hinreichend bestimmt ist für beliebige Grundrechtseingriffe, kann vorliegend offen bleiben. Denn jedenfalls finden die in
3.8. Nach diesen Kriterien finden die in der angefochtenen Verordnung (ursprünglich) enthaltenen Massnahmen in Art. 40 EpG eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage:
3.8.1. Das betrifft zunächst die Einschränkungen von Veranstaltungen (§ 5 der Verordnung in der Fassung vom 25. Oktober und 30. Oktober 2020), welche sich auf die ausdrückliche Regelung in Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG stützen können (vgl. BGE 131 II 670 E. 3 zu Art. 10 aEpG). Es gilt aber auch für die vom Beschwerdeführer kritisierte Maskenpflicht an Veranstaltungen oder in Betrieben: Wenn Veranstaltungen verboten oder eingeschränkt (Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG) und Schulen, öffentliche Institutionen und private Unternehmen geschlossen werden können (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG), dann ist es e maiore minus auch zulässig, diese Veranstaltungen oder Institutionen nicht zu schliessen, sondern offen zu lassen unter der Voraussetzung, dass bestimmte Sicherheitsmassnahmen getroffen werden: Der Grundrechtseingriff wiegt weniger schwer als das vollständige Verbot oder die vollständige Schliessung und dient demselben Zweck. Dasselbe gilt auch für die in § 5 der Verordnung (ursprüngliche Fassung) enthaltenen Anforderungen an ein Schutzkonzept. Die unausweichliche Unbestimmtheit der formell-gesetzlichen Grundlage muss kompensiert werden durch erhöhte Anforderungen an die Verhältnismässigkeitsprüfung (vorne E. 3.1.2). Nachdem der Beschwerdeführer diesbezüglich jedoch keine substantiierten Rügen vorbringt, erübrigt es sich, die Massnahmen im Einzelnen auf ihre Verhältnismässigkeit hin zu überprüfen (vorne E. 2.4.2).
3.8.2. § 4 der Verordnung (aktuelle Fassung) verweist auf die Vorgaben des Bildungsdepartements. Es ist fraglich, ob darin überhaupt eine Ermächtigung des Bildungsdepartements zu erblicken ist oder ob die Bestimmung nicht bloss rein deklaratorisch auf Vorgaben hinweist, die das Bildungsdepartement aufgrund anderer Gesetze für die Schulen macht. Jedenfalls enthält § 4 selber keine materiellen Regelungen und schon gar nicht Regelungen, die der Gesetzesform bedürften.
3.8.3. Auch die in § 6 der angefochtenen Verordnung enthaltene Strafbestimmung ist unter dem Aspekt der Gewaltenteilung und der gesetzlichen Grundlage nicht zu beanstanden: Gemäss dieser Vorschrift können Widerhandlungen gegen die Vorschriften dieser Verordnung gemäss Art. 83 Abs. 1 Bst. j und Abs. 2 EpG strafrechtlich geahndet werden.
Art. 83 Abs. 1 lit. j und Abs. 2 EpG lauten:
1 Mit Busse wird bestraft, wer vorsätzlich:
j. sich Massnahmen gegenüber der Bevölkerung widersetzt (Art. 40);
2 Wer fahrlässig handelt, wird für Übertretungen nach Absatz 1 mit Busse bis zu 5000 Franken bestraft.
Offensichtlich beabsichtigt die Verordnung nicht, eigene kantonalrechtliche Strafbestimmungen zu erlassen, sondern rein deklaratorisch auf die ohnehin geltenden bundesrechtlichen Strafbestimmungen hinzuweisen. Indem Art. 83 Abs. 1 lit. j EpG auf Art. 40 EpG verweist, welcher seinerseits die kantonalen Behörden zu Massnahmen ermächtigt, ist auch die bundesrechtliche Strafbestimmung unmittelbar bei Zuwiderhandlungen gegen solche Massnahmen anwendbar; sie wäre es auch ohne § 6 der angefochtenen Verordnung.
3.9. Insgesamt können die Bestimmungen der angefochtenen Verordnung als zulässiger Gegenstand von Vollzugsverordnungen betrachtet werden, zu deren Erlass der Regierungsrat zuständig ist. Die inhaltliche Rechtmässigkeit der einzelnen angeordneten Massnahmen ist nicht zu prüfen (vorne E. 2.4.2). Die Beschwerde gegen die Verordnung ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer unterliegt sowohl mit seiner Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts (vorne E. 1) als auch mit derjenigen gegen die Verordnung (vorne E. 2 und E. 3). Er trägt daher die Kosten.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 10. November 2020 wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerde gegen die Verordnung vom 14. Oktober 2020 über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juni 2021
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Businger