Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_192/2022
Urteil vom 23. September 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Beate Böschet-Weber,
gegen
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), Dienstbereich Grundlagen, Sektion Recht, Taubenstrasse 16, 3003 Bern.
Gegenstand
Einfuhrabgaben, Abgabeperiode 2020,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 19. Januar 2022 (A-4/2021).
Sachverhalt
A.
A.a. B.________, C.________ und D.________ haben Wohnsitz in U.________ (DE) bzw. in V.________ (DE). Im Januar 2017 gründeten sie die A.________ GbR, eine Personengesellschaft nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland, deren Sitz sich in Büsingen am Hochrhein (DE) befindet. Zur selben Zeit mieteten sie einen rund 100 Quadratmeter umfassenden Teil einer Lagerhalle an, die ebenso in Büsingen am Hochrhein (DE) gelegen ist.
A.b. Im Februar 2017 unterbreiteten die drei Gesellschafter der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV; heute: Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit [BAZG]) das Gesuch um Zulassung zum Grenzzonenverkehr. Die EZV kam zum Ergebnis, dass eine Personengesellschaft in der Form der deutschen GbR nicht als juristische Person im Sinne des bilateralen Zollrechts zwischen der Schweiz und Deutschland gelten könne. Natürliche Personen, die ein derartiges Gesuch stellten, müssten Wohnsitz in der inländischen Grenzzone haben, was bezüglich der Gesellschafter in allen drei Fällen nicht zutreffe (E-Mail der EZV vom 27. März 2017). Daraufhin gründeten die drei Gesellschafter am 16. Mai 2017 die A.________ GmbH (nachfolgend: die Importeurin). Ihr Sitz befindet sich in Büsingen am Hochrhein (DE).
A.c. Alsdann ersuchte die Importeurin die EZV um Zulassung zum Grenzzonenverkehr. Die EZV entsprach dem Gesuch und erteilte die Bewilligung zur abgabenbefreiten Einfuhr von Waren im Rahmen des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs, dies bezogen auf die Abgabeperiode 2017. Auch im folgenden Jahr gewährte die EZV die nachgesuchte Bewilligung. Bei einer Kontrolle im Dezember 2018 stellte die EZV alsdann fest, dass die Importeurin von Oktober 2018 bis Dezember 2018 grosse Mengen verschiedener Getreide ins Inland eingeführt hatte, wenngleich die Getreideernte längst abgeschlossen war. Gegenüber der EZV erklärte die Importeurin, dass es sich um Getreide gehandelt habe, das auf den im Zollausland gelegenen Höfen der drei Gesellschafter zwischengelagert worden sei.
A.d. Die EZV wies den Antrag auf Zulassung zum Grenzzonenverkehr für die Abgabeperiode 2019 ab. In ihrer Verfügung vom 30. April 2019 begründete sie dies damit, dass die Voraussetzungen für die abgabebefreite Einfuhr nicht vorlägen. Die Importeurin erhob Beschwerde gegen die Verfügung, zog ihre Eingabe später aber zurück, worauf die Verfügung in Rechtskraft erwuchs.
B.
B.a. Auch im Folgejahr, 2020, wies die EZV den Antrag der Importeurin auf Zulassung zum Grenzzonenverkehr ab. Der Verfügung vom 6. Mai 2020 zufolge war die EZV zum Schluss gelangt, dass die im Zollausland gelegenen Grundstücke, die im Eigentum der jeweiligen Gründer stehen, von keinem operativ im Zollinland tätigen Landwirtschaftsbetrieb betrieben würden (was aber erforderlich wäre, um die Bewilligung zu erteilen). Die Gründung der Importeurin im Jahr 2017 sei aus dem alleinigen Grund erfolgt, die abgabebefreite Einfuhr von Waren im Rahmen des Grenzzonenverkehrs zu ermöglichen. Das gewählte Vorgehen widerspreche dem Geist des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs.
B.b. Dagegen gelangte die Importeurin mit Beschwerde vom 3. Juni 2020 an die Oberzolldirektion (OZD). Diese wies das Rechtsmittel ab (Beschwerdeentscheid vom 19. November 2020), wobei sie ergänzte, dass die Importeurin in Büsingen am Hochrhein (DE) lediglich einen Briefkasten und einige wenige Gerätschaften unterhalte. Die OZD stützte sich hierzu namentlich auf eine Fotodokumentation, die ihres Erachtens zu belegen vermochte, dass beim Wirtschaftsgebäude keine ausreichenden eigenen landwirtschaftlichen Gerätschaften und Lagerräume verfügbar seien. Von einem operativ im Zollinland tätigen Landwirtschaftsbetrieb könne nicht gesprochen werden.
B.c. Die Importeurin erhob am 3. Januar 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil A-4/2021 vom 19. Januar 2022 ab. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, dass das massgebende Staatsvertragsrecht unter anderem ein in der inländischen Zollgrenzzone liegendes Wirtschaftsgebäude voraussetze, damit der landwirtschaftliche Bewirtschaftungsverkehr beansprucht werden könne. Die Importeurin habe zwar einen Teil einer in Büsingen am Hochrhein (DE) befindlichen Lagerhalle angemietet, ohne aber über genügend eigene landwirtschaftliche Gerätschaften und hinreichend grosse Lagerräume für die tatsächliche Bewirtschaftung der in der ausländischen Grenzzone gelegenen Grundstücke zu verfügen. Der angemietete Gebäudeteil könne folglich nicht als Wirtschaftsgebäude im Sinne des Staatsvertragsrechts betrachtet werden.
C.
Mit Eingabe vom 25. Februar 2022 erhebt die Importeurin beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und ihr sei die Bewilligung für die abgabebefreite Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen im Rahmen des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs für die Abgabeperiode 2020 zu erteilen. Eventualiter sei festzustellen, dass ihr die Bewilligung hätte erteilt werden müssen. Subeventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Importeurin rügt im Wesentlichen eine Verletzung des "Rechts auf Einrichtung und Ausübung des Gewerbebetriebes" sowie eine Ungleichbehandlung zwischen schweizerischen und deutschen Landwirten, die ihrer Einschätzung zufolge "auch eine Diskriminierung beinhaltet". Bei der Sache handle es sich um eine "Angelegenheit von bedeutender Reichweite", weil der wirtschaftlich bedeutsame Grenzzonenverkehr in erheblicher Weise tangiert werde.
Das Bundesgericht hat die vorinstanzlichen Akten beigezogen, von weiteren Instruktionsmassnahmen, insbesondere einem Schriftenwechsel (Art. 102 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]), aber abgesehen.
Erwägungen
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 148 IV 155 E. 1.1; 147 I 333 E. 1; 147 II 300 E. 1; 147 IV 453 E. 1 Ingress).
1.2. Die Gemeinde Büsingen am Hochrhein gehört dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland an. Sie bildet eine Enklave und wird vollständig vom Hoheitsgebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft umgeben. Es ist zu prüfen, inwieweit das Schweizerische Bundesgericht für diese Gemeinde rechtsprechend tätig werden kann (siehe zur analogen Situation bezüglich des Fürstentums Liechtenstein insbesondere Urteil 2C_680/2021 vom 31. Mai 2022 E. 1.2).
1.2.1. Aufgrund ihrer geografischen Lage ist die Gemeinde Büsingen am Hochrhein vom Zollgebiet der Europäischen Union und damit auch von jenem der Bundesrepublik Deutschland ausgeschlossen (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates [EU] vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union [UZK]). Ihr Hoheitsgebiet ist vielmehr an das schweizerische Zollgebiet angeschlossen, dessen Bestandteil es bildet (Art. 1 des Vertrags vom 23. November 1964 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet; nachfolgend:
Vertrag Büsingen CH-DE 1964; SR 0.631.112.136; siehe etwa Urteil 2A.74/1992 vom 21. Juli 1993 E. 4).
1.2.2. Gestützt auf Art. 2 Abs. 1 des Vertrags Büsingen CH-DE 1964 ist in Büsingen das schweizerische Zollrecht anwendbar. Dasselbe gilt für den Bereich des Mehrwertsteuerrechts (Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates der Europäischen Gemeinschaft vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem [MwStSystRL]). Der Anwendungsbereich des Vertrags erstreckt sich, soweit hier interessierend, über die eigentliche Zollgesetzgebung hinaus auf die gesamte schweizerische Gesetzgebung zur Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr von Waren (dazu Botschaft vom 10. August 1965 betreffend die Genehmigung zweier zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossener Verträge über die Bereinigung der Grenze im Abschnitt Konstanz-Neuhausen am Rheinfall sowie über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet [nachfolgend: Botschaft Vertrag Büsingen CH-DE 1964], BBl 1965 II 1125, insb. 1143).
1.2.3. Personen, die von den in Büsingen anzuwendenden schweizerischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder durch den Vollzug solcher Vorschriften betroffen werden, stehen in Bezug auf Rechtsbehelfe und Rechtsschutzinstanzen den schweizerischen Einwohnerinnen und Einwohnern des übrigen schweizerischen Zollgebiets gleich (Art. 2 Abs. 4 Vertrag Büsingen CH-DE 1964; Botschaft Vertrag Büsingen CH-DE 1964, a.a.O., 1145). Damit ist namentlich auch das Bundesgerichtsgesetz anwendbar.
1.3.
1.3.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen verfahrensabschliessenden Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Er kann beim Bundesgericht grundsätzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a,
1.3.2. Das Bundesgericht beurteilt namentlich Streitigkeiten wegen Verletzung von Bundesrecht und Staatsverträgen (
1.3.3. Im vorliegenden Fall ist keine "technische" Frage der Tarifierung zu klären, sondern eine Rechtsfrage im Zusammenhang mit der Auslegung und Anwendung der einschlägigen bilateralen und multilateralen zollrechtlichen Bestimmungen im Bereich des Grenzzonenverkehrs. Die Sperrwirkung von Art. 83 lit. l BGG kommt daher nicht zum Tragen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3.4. Die Importeurin lässt sich vor Bundesgericht durch eine in der Bundesrepublik Deutschland ansässige Rechtsanwältin vertreten. Diese macht nicht geltend, in einem kantonalen Anwaltsregister oder in der EU-/EFTA-Anwaltsliste eines Kantons eingetragen zu sein. Der fehlende Eintrag ist im vorliegenden abgaberechtlichen Zusammenhang aber unschädlich. Denn in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten herrscht vor Bundesgericht kein Anwaltsmonopol (Art. 40 Abs. 1 BGG e contrario; BGE 139 III 249 E. 1; 134 III 520 E. 1.2; zuletzt: Urteile 2C_618/2022 und 2C_619/2022 vom 6. September 2022, je E. 3.1; näher dazu: Florence Aubry Girardin, in: Comm. LTF, N. 16 zu Art. 40 BGG). Dies ändert aber nichts daran, dass die Importeurin ein inländisches Zustellungsdomizil zu bezeichnen hat (Art. 39 Abs. 3 BGG; vgl. Urteile 2C_618/2022 und 2C_619/2022 vom 6. September 2022, je E. 1.5). Im Einvernehmen mit der Rechtsvertreterin werden im bundesgerichtlichen Verfahren die für sie bestimmten Schriftstücke an die im Zollinland (
2.
2.1. Das Bundesgericht wendet das Bundesgesetzesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und prüft es mit uneingeschränkter (voller) Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 148 V 21 E. 2; 147 II 300 E. 1). Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen geht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (
2.2. Im Unterschied zum Bundesgesetzesrecht geht das Bundesgericht der Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (einschliesslich der Grundrechte) nur nach, falls und soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 148 I 104 E. 1.5; 148 I 127 E. 4.3). Die beschwerdeführende Person hat daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 148 I 127 E. 4.3; 147 I 478 E. 2.4 Ingress; 147 IV 453 E. 1 Ingress). Fehlt es an einer derartigen Begründung, so ist auf die Rüge nicht einzutreten (BGE 148 I 104 E. 1.5; 148 IV 39 E. 2.3.5).
2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG; 148 I 127 E. 4.3; 148 V 209 E. 2.2; 147 V 124 E. 1.1). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn zudem die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und
3.
3.1. Streitig und zu prüfen ist die Rechtsfrage, ob die Importeurin in der streitbetroffenen Abgabeperiode 2020 berechtigt gewesen sei, zum Grenzzonenverkehr (in der Erscheinungsform des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs) zugelassen zu werden. Die Vorinstanz und die EZV haben sich hierzu sowohl auf Staatsvertragsrecht als auch auf unilaterales Recht gestützt. Ob dies zutreffend geschehen sei, ist im Zusammenhang mit der Sache selbst zu klären.
3.2. Dem unilateralen Recht zufolge löst die Einfuhr von Waren ins schweizerische Zollgebiet die Zollpflicht aus (Art. 7 ZG in Verbindung mit dem Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR 632.10]). Die Einfuhr von Gegenständen ins Zollinland führt zudem zur Einfuhrsteuer (Art. 50 ff. des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Mehrwertsteuer [MWSTG 2009; SR 641.20]; dazu Urteil 2C_372/2021 vom 23. Dezember 2021 E. 3.2). Vorbehalten bleiben Zoll- und Steuerbefreiungen, die sich aus besonderen Bestimmungen von Gesetzen und Verordnungen oder Staatsverträgen ergeben (Art. 2 Abs. 1 und
3.3.
3.3.1. Zu den in Art. 2 Abs. 1 ZG vorbehaltenen Staatsverträgen zählt namentlich auch das Schweizerisch-deutsche Abkommen vom 5. Februar 1958 über den Grenz- und Durchgangsverkehr (nachfolgend:
Vertrag GDV CH-DE 1958; SR 0.631.256.913.61). Die von der Schweiz geschlossenen völkerrechtlichen Verträge bilden einen unmittelbaren Teil der schweizerischen Rechtsordnung, ohne dass sie eigens ins Landesrecht transformiert werden müssten (BGE 147 I 308 E. 4.3 zum gemässigten Monismus). Damit die Rechtsunterworfenen aus dem Staatsvertragsrecht einen Anspruch ableiten können, ist aber vorauszusetzen, dass der Staatsvertrag überhaupt als
self-executing zu betrachten ist (siehe etwa BGE 146 V 87 E. 4.1; 145 I 308 E. 3.4.3; 143 I 1 E. 1.2; 140 II 185 E. 4.2). Auf den hier interessierenden Vertrag GDV CH-DE 1958 trifft dies zu, nachdem der Vertrag geschlossen wurde, um den landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehr in der Grenzzone CH-DE bzw. DE-CH zu regeln und den in den Anwendungsbereich des Vertrages fallenden Personen die entsprechenden Rechtsansprüche zu schaffen (vgl. Urteil P.101/1958 vom 8. Oktober 1958 E. 1). Die Importeurin kann sich damit unmittelbar auf den Vertrag berufen.
3.3.2. Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge richtet sich nach den Regeln des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111). Dieses stellt insoweit kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht dar (BGE 147 II 1 E. 2.3). Die Auslegungsregeln gemäss Art. 31 ff. VRK sind selbst in Bezug auf Verträge mit Staaten anwendbar, die das Wiener Übereinkommen nicht ratifiziert haben (BGE 147 II 13 E. 3.3; 146 II 150 E. 5.3.1). Die VRK ist für die Schweiz am 6. Juni 1990 in Kraft getreten (AS 1990 1112). Zu diesem Zeitpunkt waren die hier genannten Staatsverträge längst wirksam. Die VRK ist indes auch auf Staatsverträge anwendbar, die vor dem 23. Mai 1969 bzw. dem 6. Juni 1990 in Kraft standen, weswegen sich die Auslegung auch solcher Verträge nach Art. 31 ff. VRK richtet (Art. 4 VRK; BGE 138 II 524 E. 3.1; 122 II 234 E. 4c; so namentlich auch Urteile 2C_936/2017 vom 22. August 2019 E. 8.1; 2C_53/2017 vom 21. Juli 2017 E. 7.5.1 mit Hinweisen).
3.3.3. Ein Staatsvertrag ist gemäss Art. 31 Abs. 1 VRK nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Die
gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des Vertrags zu bestimmen (Art. 31 Abs. 1 VRK). Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die teleologische Auslegung den "
effet utile " des Vertrags sicher. Der auszulegenden Bestimmung eines Staatsvertrags ist unter mehreren möglichen Interpretationen derjenige Sinn beizumessen, der ihre effektive Anwendung gewährleistet und nicht zu einem Ergebnis führt, das dem Ziel und Zweck der eingegangenen Verpflichtungen widerspricht (ausführlich: BGE 147 II 1 E. 2.3; 147 II 13 E. 3.3; 146 II 150 E. 5.3.2).
3.4.
3.4.1. Hier von Bedeutung ist der Grenz (zonen) verkehr. Darunter ist der nachbarschaftliche Warenverkehr zwischen den beiderseitigen Zollgrenzzonen entlang der Grenze CH-DE zu verstehen. Die im Grenzverkehr eingeräumten Vergünstigungen werden einerseits unilateral durch Art. 43 ZG geregelt, anderseits durch das jeweilige bilaterale Recht (Botschaft vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz [nachfolgend: Botschaft ZG], BBl 2004 567, insb. 622 zu E-Art. 43 ZG). Als Zollgrenzzonen im hier interessierenden Zusammenhang gelten die beiderseitigen Gebietsstreifen, die sich entlang der gemeinsamen Zollgrenze CH-DE und am Bodensee entlang den Ufern auf eine Tiefe von zehn km erstrecken (Art. 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Vertrag GDV CH-DE 1958).
3.4.2. Zur genauen Bestimmung der Zollgrenzzone werden im Wesentlichen zwei Konzepte herangezogen, nämlich die Parallelzone und die Radialzone. Das Bundesgericht hat sich mit den beiden Konzepten näher auseinandergesetzt, als es um die Auslegung des Abkommens vom 2. Juli 1953 zwischen der Schweiz und Italien betreffend den Grenz- und Weideverkehr (nachfolgend: Vertrag GWV CH-IT 1953; SR 0.631.256.945.41) ging. Das Bundesgericht hielt dabei fest, dass der Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 dieses Abkommens grundsätzlich auf eine Parallelzone hindeute. Der (weitere) Wortlaut, der Bedeutungszusammenhang und die bisherige Übung stünden dieser Interpretation jedoch entgegen: Der Vertrag definiere die Grenzzone zwar als Gebietsstreifen (Art. 1 Abs. 1), enthalte jedoch gleichzeitig ein detailliertes Verzeichnis der zollbefreiten Gemeinden und Gemeindefraktionen (Anhang I), welches die allgemeinen Bestimmungen konkretisiert. Auch die Verwaltungspraxis gehe von einer Radialzone aus (BGE 138 II 524 E. 3.2 bis 3.4; ausführlich dazu Rolf Wüthrich, in: Martin Kocher/Diego Clavadetscher, Zollgesetz, 2009, N. 33 ff. zu Art. 43 ZG; ferner Remo Arpagaus, Zollrecht, 2. Aufl. 2007, N. 435). Diese Sichtweise entspricht im Übrigen auch der Auffassung des Bundesrats (Botschaft ZG, a.a.O., insb. 623 zu E-Art. 43 ZG). Im vorliegenden Zusammenhang geht es freilich um die Grenze mit Deutschland. Hier ist - entgegen der genannten Praxis zum Abkommen mit Italien - von einer Parallelzone auszugehen. Die gewöhnliche Bedeutung unterliegt keinem Zweifel ("beiderseitiger Gebietsstreifen [...] entlang den Ufern auf einer Tiefe von zehn Kilometern"; vorne E. 3.4.1).
3.4.3. Der Grenzzonenverkehr in der Form des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs nach dem genannten bilateralen Recht und dem detaillierter gehaltenen, mit dem bilateralen Recht übereinstimmenden unilateralen Recht (Art. 8 Abs. 2 lit. j und
- Die um die Zulassung zum landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehr ersuchende natürliche oder juristische Person muss Wohnsitz oder Sitz in der schweizerischen Grenzzone haben;
- sie muss in der schweizerischen Grenzzone ein Wohn- und Wirtschaftsgebäude unterhalten;
- sie muss Eigentümerin, Nutzniesserin oder zumindest Pächterin eines in der ausländischen Grenzzone liegenden Grundstücks sein;
- sie muss dieses Grundstück selbst bewirtschaften;
- sie muss die auf diesem Grundstück gewonnenen Bodenerzeugnisse in das schweizerische Zollinland einführen, dabei die erforderlichen Formalitäten einhalten und insbesondere den Ertragsausweis erbringen;
- die einzuführenden Bodenerzeugnisse müssen sich in rohem Zustand befinden, sie dürfen mithin keine weitergehende Behandlung erfahren haben als das, was zu ihrer Gewinnung und zu ihrem Abtransport notwendig ist
(Urteil 2C_53/2011 vom 2. Mai 2011 E. 3 unter Bezugnahme auf Wüthrich, a.a.O., N. 8 ff. zu Art. 43 ZG). Im vorliegenden Fall streitig ist die Frage, ob die Importeurin in der inländischen Grenzzone über ein Wirtschaftsgebäude verfügt, von wo aus sie ihren Landwirtschaftsbetrieb führt und die in der ausländischen Grenzzone gelegenen Grundstücke unterhält.
3.4.4. Gemäss Art. 2 Abs. 1 Ingress und Ziff. 1 lit. b GDV CH-DE 1958 gilt: "Grenzbewohner, die
ihre Wohn- und Wirtschaftsgebäude in der Zollgrenzzone des einen Staates haben, können, sofern sie von diesen aus in der Zollgrenzzone des andern Staates gelegene Grundstücke bewirtschaften, im Rahmen der Bewirtschaftung dieser Grundstücke frei von Ein- und Ausgangsabgaben die aus diesen Grundstücken gewonnenen rohen Erzeugnisse, [...], ein- und ausführen" (Auszeichnung durch das Bundesgericht; Urteil 2A.652/2004 vom 13. September 2005 E. 2.3). Das Erfordernis eines "Wohn- und Wirtschaftsgebäudes" war schon der Vorgängerfassung des Staatsvertrags bekannt (Art. 2 lit. a Ziff. 1 des seinerzeitigen Schweizerisch-deutschen Abkommens vom 9. März 1939 über den kleinen Grenzverkehr [BS 12 722 bzw. AS 1939 342]; allgemein dazu Botschaft vom 29. August 1939 über die Genehmigung des am 9. März 1939 zwischen der Schweiz und Deutschland vereinbarten Abkommens über den kleinen Grenzverkehr; BBl 1939 II 229, insb. 230).
3.4.5. Die Staatsverträge über den Grenzzonenverkehr, welche die Schweiz mit den weiteren Anrainerstaaten geschlossen hat, kennen grundsätzlich dieselbe Wortwahl. Auch ihnen zufolge sind "Wohn- und Wirtschaftsgebäude" in der schweizerischen Grenzzone erforderlich (so Art. 2 Ziff. 4 der Übereinkunft vom 31. Januar 1938 zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend die grenznachbarlichen Verhältnisse und die Beaufsichtigung der Grenzwaldungen [SR 0.631.256.934.99] bzw. Art. 2 Abs. 1 Ziff. 2 des Schweizerisch-österreichischen Abkommens vom 30. April 1947 über den Grenzverkehr [SR 0.631.256.916.31]). Etwas weniger explizit gehalten ist Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a des Vertrags GWV CH-IT 1953 (vorne E. 3.3.4). Danach gilt: "Grenzbewohner, die ihre
land- und forstwirtschaftlichen Betriebe in der Grenzzone des einen der beiden Staaten haben und die als Besitzer, Pächter oder Nutzniesser die Bebauung oder die forstwirtschaftliche Nutzung von in der anstossenden Grenzzone des andern Staates gelegenen Grundstücken persönlich besorgen, [...]" (Auszeichnung wiederum durch das Bundesgericht). Inhaltlich dürften freilich keine wesentlichen Unterschiede zum "Wohn- und Wirtschaftsgebäude" bestehen.
3.4.6. Der hier hauptsächlich interessierende Art. 2 Abs. 1 Ingress GDV CH-DE 1958 verlangt, dass die um die Rechtswohltat ersuchenden Grenzbewohner "
ihre
Wohn- und Wirtschaftsgebäude in der Zollgrenzzone des einen Staates haben". Bei Ermittlung der "gewöhnlichen Bedeutung", die Ausgangspunkt der Überlegungen bildet (vorne E. 3.3.3), zeigt sich, dass von "
ihren " Gebäuden gesprochen wird. Das Possessivpronomen macht deutlich, dass es grundsätzlich um die Gesamtheit der Ökonomiegebäude geht. Zu erwarten ist demzufolge, dass substanzielle unbewegliche und bewegliche Einrichtungen unterhalten werden, die gesamthaft den landwirtschaftlichen Betrieb ausmachen und dessen eigentliche (operative) Führung erst ermöglichen. In der schweizerischen Grenzzone soll nicht nur eine Art "Stützpunkt" eines ausländischen Landwirtschaftsbetriebs angesiedelt sein. Vorauszusetzen ist vielmehr ein umfassendes Ökonomiegebäude mit allen erforderlichen Gerätschaften, die unter anderem auch der Bewirtschaftung der in der ausländischen Grenzzone gelegenen Grundstücke dienen. Um diese Eigenschaft als "Wohn- und Wirtschaftsgebäude" zu geniessen, muss es sich grundsätzlich um den Hauptsitz des Betriebes handeln. Ob daselbst auch die wegleitenden (strategischen) Entscheide getroffen werden, ist von untergeordneter Bedeutung, ebenso wie es offenkundig nicht ausreicht, wenn dort einzig die strategischen Beschlüsse gefasst werden. Massgebend ist einzig, ob am Ort des "Wirtschaftsgebäudes" auch tatsächlich das bäuerliche "Handwerk" in allen seinen Facetten betrieben wird.
3.4.7.
3.4.7.1. In Ergänzung zur "gewöhnliche Bedeutung" gemäss Art. 31 VRK können die "ergänzenden Auslegungsmittel" (Art. 32 VRK) herangezogen werden, um die sich unter Anwendung des Art. 31 ergebende Bedeutung zu bestätigen (vgl. BGE 147 II 13 E. 3.3). Unter die ergänzenden Auslegungsmittel fallen insbesondere die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsschlusses. Ausgangspunkt der historischen Überlegungen bildet § 2 Ziff. 6 des Bundesgesetzes vom 30. Juni 1849 über das Zollwesen, nebst Zolltarif vom selben Tag (ZG 1849; BBl 1849 II 467; AS 1848-1850 180). Dieser Norm zufolge waren von der Einfuhrzollabgabe befreit "die rohen Landeserzeugnisse von denjenigen Grundstücken ausserhalb der Schweiz, welche Einwohner der Eidgenossenschaft innerhalb einer Entfernung von höchstens zwei Stunden, von der Landgrenze an gerechnet, selbst bebauen".
3.4.7.2. Die erste Revision des eidgenössischen Zollgesetzes brachte keine hier interessierende materielle Änderung. Die in § 2 Ziff. 6 ZG 1849 getroffene Norm wurde wortgleich in Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 27. August 1851 über das Zollwesen, nebst Zolltarif vom selben Tag (ZG 1851; BBl 1852 I 158; AS 1851 535) überführt. Vierzig Jahre später kam der Übergang vom Zeit- (zwei Stunden) zum Distanzkriterium (zehn Kilometer; nun Art. 3 lit. n des Bundesgesetzes vom 28. Juni 1893 über das Zollwesen [ZG 1893; BBl 1893 III 799; AS 1892-1893 692]). Die neue Voraussetzung änderte jedoch nichts daran, dass der Wohnsitz (und der Ort der tatsächlichen Geschäftserbringung) auch weiterhin in der Schweiz zu liegen hatte. Abgesehen von diesem Systemwechsel gab die Neufassung zu keinen Bemerkungen Anlass (Botschaft vom 30. Mai 1892 betreffend die Revision des Bundesgesetzes vom 27. August 1851 über das Zollwesen [BBl 1892 III 410, insb. 416]).
3.4.7.3. Schliesslich ist auf die Fassung einzugehen, die bei Abschluss von Art. 2 Abs. 1 Ingress GDV CH-DE 1958 in Kraft stand. Gemäss Art. 14 Ziff. 23 des Bundesgesetzes vom 1. Oktober 1925 über das Zollwesen (ZG 1925; AS 1926 287) waren fortan zollbefreit die "rohen Bodenerzeugnisse, mit Ausnahme der Produkte des Rebbaus, von Grundstücken in der ausländischen Wirtschaftszone, die von ihren Eigentümern, Nutzniessern oder durch Pächter bewirtschaftet werden, wenn der Bewirtschafter seinen Wohnsitz in der schweizerischen Wirtschaftszone hat und die Bodenerzeugnisse selbst oder durch seine Angestellten einführt". Die zollfreie Einfuhr erfolgte "mit endgültiger Abfertigung".
Der Bundesrat wollte den landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehr mit der Revision von 1925 einschränken. Einleitend legte er dar, dass die "Bedingungen und Voraussetzungen, unter denen die in der ausländischen Wirtschaftszone geernteten rohen Bodenerzeugnisse Anspruch auf zollfreie Einfuhr erheben können", eine "besondere Aufmerksamkeit" erforderten. Im Einzelnen führte er aus: "Die vorgesehene Regelung weicht insoweit von der bisherigen ab, als sie die Zollbegünstigung auf diejenigen Bewirtschafter beschränkt, welche in der anstossenden schweizerischen Wirtschaftszone ihren zivilrechtlichen Wohnsitz haben und die Bodenerzeugnisse aus den in der ausländischen Wirtschaftszone gelegenen Grundstücken selbst oder durch ihre Angestellten einführen, während zurzeit sich die Begünstigung auf alle Bewohner der Schweiz erstreckt, welche in der ausländischen Grenzzone gelegene Grundstücke als Eigentümer, Nutzniesser oder Pächter selbst bebauen oder auf eigene Rechnung durch Drittpersonen bebauen lassen. Die vorgesehene Einschränkung liegt im Wesen des grenznachbarlichen landwirtschaftlichen Verkehrs begründet" (Botschaft vom 4. Januar 1924 betreffend die Revision des Bundesgesetzes vom 28. Juni 1893 über das Zollwesen [BBl 1924 I 21, insb. 29 und 30).
Die Praxis scheint bis dahin grosszügiger gehandhabt worden zu sein, als der Wortlaut von Art. 3 lit. n ZG 1893 hätte erwarten lassen. Abschliessend hielt der Bundesrat fest, dass "man, wie bisher, von der Grenze durchschnittene Grundstücke als demjenigen Lande angehörend betrachten können [wird], auf welchem die Wirtschaftsgebäude stehen" (a.a.O., 30). Der Bestand eines Wirtschaftsgebäudes war damit auch weiterhin von entscheidender Bedeutung.
3.5.
3.5.1. Zusammenfassend zeigt sich, dass der grenzüberschreitende landwirtschaftliche Bewirtschaftungsverkehr unilateral zwar seit jeher ermöglicht werden sollte, dass die Voraussetzungen im Laufe der Zeit aber verschärft wurden. Teils hing dies mit dem technologischen Wandel zusammen - das zeitliche Kriterium von zwei Stunden erwies sich als nicht mehr tauglich -, teils ging es darum, die Rechtswohltat wirksam auf jene Personenkreise zu beschränken, die tatsächlich in der Wirtschaftszone ansässig sind. Wie die Vorgängerfassungen von 1893 knüpft jene von 1925 formell an den Wohnsitz an. Landwirtschaftliche Betriebe im Rechtskleid einer juristischen Person standen damals noch nicht im Vordergrund. Dabei wird man stillschweigend davon ausgegangen sein, dass der Wohnsitz des Bauern mit dem Ort seines Betriebes übereinstimme. Dort befinden sich die erforderlichen Ökonomiegebäude.
3.5.2. Der Landwirtschaftsbetrieb wird im unilateralen Recht mithin am äusserlich wahrnehmbaren Bestand von Wirtschaftsgebäuden festgemacht. Der hier interessierende Art. 2 Abs. 1 Ingress GDV CH-DE 1958 bringt die Rechtslage zum Ausdruck, die bereits aus dem zeitlich weiter zurückreichenden, tendenziell ausführlicher gehaltenen unilateralen Recht hervorgeht. Der "effet utile" des Staatsvertrages dient - wie das unilaterale Recht - zugleich der Ermöglichung und der wirksamen Beschränkung des Grenzzonenverkehrs. Eine allgemeine Befreiung von den Einfuhrabgaben wird nicht angestrebt. Vielmehr setzt der Tatbestand verschiedene kumulative Bedingungen voraus (vorne E. 3.4.3), darunter auch das äusserlich wahrnehmbare Kriterium des vollwertigen Landwirtschaftsbetriebes. Sinn und Zweck des Vertrages (Art. 31 Abs. 1 VRK) sind auf diese geografisch-sachliche Einschränkung gerichtet.
4.
4.1. Die Vorinstanz ist beweiswürdigend zum Ergebnis gelangt (Art. 105 Abs. 1 BGG; vorne E. 2.3), dass "das fragliche Gebäude nicht als Wirtschaftsgebäude im Sinne des Abkommens CH-DE angesehen werden kann". Sie berief sich dabei auf Fotos, welche die EZV anlässlich eines Augenscheins erstellt hatte und die ihres Erachtens zu belegen vermochten, dass beim Wirtschaftsgebäude keine ausreichenden eigenen landwirtschaftlichen Gerätschaften und Lagerräume verfügbar seien. Von einem operativ im Zollinland tätigen Landwirtschaftsbetrieb könne, so die EZV, nicht gesprochen werden, zumal die Importeurin in Büsingen am Hochrhein (DE) lediglich einen Briefkasten und einige wenige Gerätschaften unterhalte (Sachverhalt, lit. B.b). Diese beweiswürdigenden Feststellungen seien, wie das Bundesverwaltungsgericht festhält, nur unzureichend, in nicht substantiierter Weise bestritten worden. Hinzu komme, führt das Bundesverwaltungsgericht fort, dass die seinerzeitige Personengesellschaft lediglich einen rund 100 Quadratmeter umfassenden Teil einer Lagerhalle angemietet habe (Sachverhalt, lit. A.a). Die bescheidene Lagerkapazität und die wenigen Gerätschaften liessen nicht darauf schliessen, dass das "Gebäude tatsächlich als 'Ausgangszentrum' für die Bewirtschaftung der in Deutschland gelegenen Grundstücke" dienen könne.
4.2.
4.2.1. Die Importeurin hält dem allem im bundesgerichtlichen Verfahren hauptsächlich nur entgegen, sie habe neben ihrem statutarischen Sitz auch den Ort der tatsächlichen Verwaltung in Büsingen am Hochrhein (DE). Seit dem Jahr 2018 habe sie "das gesamte Wirtschaftsgebäude mit einem Büro" angemietet. Dort fänden auch die betrieblichen Besprechungen statt. Die drei Gesellschafter setzten sich jeweils zusammen, planten das Geschäftsjahr und verteilten die Zuständigkeiten. Weiter würden sie die Anschaffung neuer Gerätschaften und den Beizug von externen Dienstleistern erörtern.
4.2.2. Die Beanstandungen, welche die Importeurin im bundesgerichtlichen Verfahren vorbringt, vermögen die vorinstanzlichen Feststellungen nicht als verfassungsrechtlich unhaltbar darzustellen. Die Kritik fällt bloss appellatorisch aus, indem die Importeurin den vorinstanzlichen Feststellungen ihre eigene Sichtweise gegenüberstellt, ohne auch nur beiläufig auf die unerlässliche Verfassungsfrage einzugehen (Art. 105 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 2.2 und 2.3). Nachdem die aus der Fotodokumentation gezogenen Schlüsse nur unzureichend bestritten worden waren, durfte das Bundesverwaltungsgericht erwägen, dass die Importeurin in der inländischen Grenzzone über kein Wirtschaftsgebäude verfüge, von wo aus sie ihren Landwirtschaftsbetrieb führe und die in der ausländischen Grenzzone gelegenen Grundstücke unterhalte (dazu vorne E. 2.3.4). Auch diese beweiswürdigende Schlussfolgerung ist verfassungsrechtlich haltbar. Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, der Frage nachzugehen, ob die nunmehr vorgetragenen Einwände im vorinstanzlichen Verfahren überhaupt schon vorgebracht worden, oder ob sie vielmehr "neu" seien. Im bundesgerichtlichen Verfahren sind "neue" Sachschilderungen grundsätzlich unzulässig (unechtes Novum gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 148 V 174 E. 2.2; 146 II 150 E. 7.8.2).
4.2.3. Zusammenfassend hat die Vorinstanz willkürfrei erwägen dürfen, dass es an der hinreichenden Substanz fehle, um anzunehmen, dass der Ort des tatsächlichen Tätigwerdens in Büsingen am Hochrhein (DE) liege. Entsprechend lässt sich nicht mit Fug sagen, die Importeurin unterhalte "ihre Wirtschaftsgebäude" in der schweizerischen Grenzzone. Dies wäre aber - neben weiteren, hier nicht zu prüfenden Voraussetzungen - erforderlich, damit die Importeurin in den Genuss des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs kommen könnte.
4.3.
4.3.1. Die Importeurin beruft sich sodann, was nicht den Sachverhalt, sondern die Rechtslage angeht, in eher allgemeiner Weise auf einen Eingriff in ihr "Recht auf Einrichtung und Ausübung des Gewerbebetriebes". Sie wird damit einen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) anrufen wollen. Diese schützt zwar jede privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinns oder Erwerbs dient (BGE 145 I 183 E. 4.1.2), sie kann aber von vornherein nur im Rahmen der staatsvertraglichen Anforderungen beansprucht werden. Dass die Wirtschaftsfreiheit generell ein Recht darauf verschafft, in der Schweiz wirtschaftlichen Aktivitäten nachzugehen, die ohne entsprechende Konzession oder Bewilligung unzulässig sind (was nicht der Fall ist; Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.2, zur Publ. vorgesehen), vermag die Importeurin nicht aufzuzeigen. Die Wirtschaftsfreiheit vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen (BGE 147 V 423 E. 5.1.3; siehe auch BGE 146 I 157 E. 5.3) oder eine aussergesetzliche Besserstellung
4.3.2. Damit hat es bei der geschilderten Rechtslage zu bleiben: Nachdem die Importeurin in der inländischen Grenzzone über kein Wirtschaftsgebäude verfügt, von wo aus sie ihren Landwirtschaftsbetrieb führt und die in der ausländischen Grenzzone gelegenen Grundstücke unterhält, fehlen die Voraussetzungen für die Zulassung zum Grenzzonenverkehr. Abgesehen davon wird ein Verstoss gegen Art. 27 BV zwar behauptet, nicht aber in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise begründet (Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 2.2). Der Rüge ist nicht weiter nachzugehen.
4.4.
4.4.1. Schliesslich sieht die Importeurin sich in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht verletzt. Dazu ist folgendes zu sagen: Grundsätzlich kann sich eine rechtsuchende Person der korrekten Rechtsanwendung in ihrem Fall nicht mit dem Argument entziehen, das Recht sei in anderen Fällen falsch oder gar nicht angewendet worden. Weicht die Behörde jedoch nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann die rechtsunterworfene Person gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV verlangen, gleichbehandelt, d.h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt, zu werden. Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der betroffenen Person gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit (BGE 146 I 105 E. 5.2).
4.4.2. Im vorliegenden Fall ist die vorinstanzliche Auslegung und Anwendung des einschlägigen Rechts nicht zu beanstanden, wie dargelegt wurde. Die Behauptung, dass es in zahlreichen anderen Fällen zu einer vom vorliegenden Ergebnis abweichenden Beurteilung gekommen sei, bleibt diffus. Dass und inwiefern Mitkonkurrenten von einer milderen Praxis der EZV hätten profitieren können, bleibt unbewiesen, weshalb von vornherein keine Ungleichbehandlung thematisiert werden kann.
4.5. Die Beschwerde erweist sich mithin als unbegründet. Sie ist abzuweisen, weshalb es sich erübrigt, der Frage des Rechtsmissbrauchs bzw. der Steuerumgehung nachzugehen.
5.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Importeurin aufzuerlegen (Art. 65 in Verbindung mit Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Eidgenossenschaft, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt, steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.
Lausanne, 23. September 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: Kocher