Krankenversicherung*

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

9C_710/2025  

 

 

Urteil vom 29. Juni 2026  

 

III. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichterin Moser-Szeless, Präsidentin, 

Bundesrichter Stadelmann, 

Bundesrichter Parrino, 

Bundesrichter Beusch, 

Bundesrichterin Bollinger, 

Gerichtsschreiberin Dormann. 

 

Verfahrensbeteiligte 

A.________ GmbH, 

vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Hardy Landolt, 

Beschwerdeführerin, 

 

gegen  

 

Regierungsrat des Kantons Glarus, 

Rathaus, 8750 Glarus, 

Beschwerdegegner. 

 

Gegenstand 

Krankenversicherung, 

 

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Glarus vom 25. November 2025 (SBE 2025 43). 

 

 

 

A.  

Die A.________ GmbH ist eine Organisation der ambulanten Krankenpflege (Spitex-Organisation), die im Kanton Glarus ihren Sitz hat, wo sie tätig und als Leistungserbringerin im Sinne des KVG zugelassen ist. Sie bezweckt u.a. die Erbringung von Spitex-Dienstleistungen, insbesondere durch eigenes Personal oder mittels Anstellung von betreuenden und pflegenden Angehörigen. 

 

B.  

Nach Durchführung eines entsprechenden Vernehmlassungsverfahrens beschloss der Regierungsrat des Kantons Glarus (nachfolgend: Regierungsrat) am 25. November 2025 (Beschluss SBE 2025 43, publiziert am 2. Dezember 2025) eine Änderung der Pflege- und Betreuungsverordnung des Kantons Glarus vom 29. November 2022 (PBV/GL; GS VIII A/1/6), die er auf den 1. Januar 2026 in Kraft setzte. Folgende Bestimmungen wurden geändert oder neu eingeführt: Art. 2 (Geltungsbereich), Art. 8a (pflegende Bezugspersonen), Art. 29 (Tarifgestaltung), Art. 30 (massgebende Kosten), Art. 31 (Restfinanzierung), Art. 33 (Rechnungen), Art. 35 (Beiträge an Kurse in der Grundpflege und Betreuung für Bezugspersonen), Art. 36 (Beiträge für pflegende und betreuende Bezugspersonen), Art. 38 (Kosten- und Leistungsrechnung) und Art. A1-1 (Anhang: Pflegeheimliste). Insbesondere wurde neu Art. 31 Abs. 3a PBV/GL mit folgendem Wortlaut erlassen: "Für Grundpflege-Leistungen gemäss Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe c KLV [SR 832.112.31], die von angestellten Bezugspersonen erbracht werden, beträgt der Restfinanzierungsbeitrag 8.80 Franken pro Stunde abzüglich der Kostenbeteiligung der versicherten Person." 

 

C.  

Die A.________ GmbH beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Folgendes: Der Beschluss SBE 2025 43 vom 25. November 2025 sei aufzuheben und der Regierungsrat sei zu verpflichten, die ab dem 1. Januar 2026 gültigen Normkosten für Grundpflegeleistungen von angestellten Bezugspersonen nach Massgabe der Erwägungen neu zu regeln und dabei einen Restfinanzierungsbeitrag von mindestens Fr. 17.- pro Stunde festzulegen. Eventuell sei der Beschluss SBE 2025 43 vom 25. November 2025 aufzuheben. Subeventuell sei der Beschluss SBE 2025 43 vom 25. November 2025, mit dem "Art. 31 Abs. 1 Abs. 3a PBV/GL verabschiedet" wurde, aufzuheben. Sodann beantragt sie die Einholung eines neutralen Gutachtens durch das zuständige Gericht, eventuell durch den Beschwerdegegner. 

Der Regierungsrat und das Bundesamt für Gesundheit schliessen auf Abweisung der Beschwerde. 

 

 

 

1.  

Umstritten ist die auf Art. 25a Abs. 5 KVG gestützte Restfinanzierung von Pflegeleistungen, die die Beschwerdeführerin durch bei ihr angestellte Angehörige ("Bezugspersonen") von Pflegebedürftigen ausführen lässt, resp. die kantonale Ausgestaltung dieser Restfinanzierung. Für die Beurteilung der Beschwerde ist demnach die III. öffentlich-rechtliche Abteilung zuständig (vgl. Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 31 lit. e des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht [BGerR; SR 173.11.131]; vgl. auch SVR 2022 KV Nr. 1 S. 1, 9C_625/2020 E. 1, nicht publ. in: BGE 147 V 450; BGE 144 V 280 E. 1.1). 

 

2.  

 

2.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.1; 150 III 248 E. 1).  

 

2.2. Kantonale Erlasse können unmittelbar beim Bundesgericht angefochten werden, sofern kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG). Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer durch den angefochtenen Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).  

Gemäss Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Die (Antrags-) Begründung hat in der (Beschwerde-) Rechtsschrift selbst zu erfolgen, weshalb der blosse Verweis auf Ausführungen in anderen Rechtsschriften oder auf die Akten nicht genügt (BGE 144 V 173 E. 3.2.2; 141 V 416 E. 4). Gleiches gilt für bloss allgemein gehaltene appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid (BGE 148 V 366 E. 3.3; 147 IV 73 E. 4.1.2; 145 I 26 E. 1.3). Die beschwerdeführende Person ist zudem im Rahmen von Art. 42 Abs. 1 BGG gehalten, die Erfüllung der Eintretensvoraussetzungen darzutun, soweit sie in Frage steht resp. nicht offensichtlich gegeben ist (vgl. BGE 141 IV 289 E. 1.3; SVR 2025 KV Nr. 20 S. 139, 9C_401/2024 / 9C_535/2024 E. 2.1). Diese Grundsätze gelten auch bei der abstrakten Normenkontrolle (BGE 146 I 62 E. 3; 131 I 291 E. 1.5). 

 

2.3. Der Beschluss SBE 2025 43 betreffend die Änderung der PBV/GL ist generell-abstrakter Natur (vgl. dazu SVR 2025 KV 20 139, 9C_401/2024 / 9C_535/2024 E. 2.2.1) und damit ein kantonaler Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG. Ein kantonales Rechtsmittel, das die Anfechtung eines Erlasses des Regierungsrats erlaubt, ist nicht ersichtlich (vgl. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Glarus vom 4. Mai 1986 über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz/GL; GS III G/1] e contrario) und macht auch der Beschwerdegegner nicht geltend. Der angefochtene Beschluss ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt.  

Die Beschwerdeführerin führt zwar aus, der Beschwerdegegner habe ebenfalls am 25. November 2025 die "Tarife Langzeitpflege im Kanton Glarus 2026" erlassen, und sie sei auch damit nicht einverstanden. Indessen richtet sich ihre vorliegende Beschwerde (zu Recht) nicht gegen die entsprechende "Tarif-Liste". 

 

2.4. Die Argumentation in der Beschwerde (vgl. zur Auslegung von Rechtsbegehren im Lichte der Begründung BGE 149 V 57 E. 10.3; 147 V 369 E. 4.2.1) zielt darauf ab, den Beschluss SBE 2025 43 in Bezug auf Art. 31 Abs. 3a PBV/GL aufzuheben oder zu ändern. Die Beschwerdeführerin ist zugelassene Leistungserbringerin, die Grundpflegeleistungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV durch bei ihr angestellte Angehörige resp. Bezugspersonen von Pflegebedürftigen ausführen lässt (vgl. Sachverhalt lit. A), und als solche offenkundig von Art. 31 Abs. 3a PBV/GL, der den Restfinanzierungsbeitrag festlegt, direkt betroffen; sie hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (auch wenn das Bundesgericht eine angefochtene Norm nur aufheben, aber nicht ändern oder ersetzen kann [ZBl 123 2022 S. 475, 1C_233/2021 E. 4.2; vgl. auch BGE 110 Ia 7 E. 1e]).  

Hingegen begründet die Beschwerdeführerin nicht, dass resp. weshalb der Beschluss SBE 2025 43 als Ganzes, mithin auch in Bezug auf die anderen geänderten oder neuen Bestimmungen der PBV/GL, aufgehoben werden sollte (vgl. dazu Urteil 4C_2/2011 vom 17. Mai 2011 E. 4, nicht publ. in: BGE 137 III 185). Ein diesbezügliches schutzwürdiges Interesse legt sie ebenso wenig dar und ist auch nicht resp. nicht ohne Weiteres erkennbar. Das gilt insbesondere auch für die in der Beschwerde erwähnten Art. 33 Abs. 4a und Art. 36 PBV/GL (betreffend Rechnungen resp. Beiträge für pflegende und betreuende Bezugspersonen). Insoweit ist die Beschwerde unzulässig. Gleiches gilt hinsichtlich des Antrags auf Einholung eines neutralen Gutachtens, soweit diesem überhaupt - über das zulässige Beschwerdebegehren hinaus - eine eigenständige Bedeutung zukommt. 

 

2.5. Die Beschwerde erfüllt die Anforderungen an Form (vgl. nachfolgende E. 4.2) und Frist (vgl. Art. 101 BGG). Indessen ist sie nach dem Gesagten lediglich insoweit zulässig, als damit die Aufhebung (resp. Änderung) von Art. 31 Abs. 3a PBV/GL verlangt wird.  

 

3.  

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere eine Verletzung von Bundesrecht (der Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsstufe) gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG; vgl. auch Art. 49 Abs. 1 BV). Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle prüft das Bundesgericht die Bundesrechtskonformität des strittigen kantonalen Erlasses grundsätzlich frei. Die Grundrechtskonformität prüft es nur, sofern entsprechende Rügen präzise vorgebracht und begründet werden (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.5.3; 148 I 104 E. 1.5). Bei dieser Prüfung auferlegt sich das Bundesgericht jedoch eine gewisse Zurückhaltung, insbesondere im Hinblick auf die Grundsätze des Föderalismus und der Verhältnismässigkeit (BGE 148 I 160 E. 2; SVR 2025 KV Nr. 20 S. 139, 9C_401/2024 / 9C_535/2024 E. 3; Urteil 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 151 I 194). 

Fehlen im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle (mangels eines kantonalen Rechtsmittels) vorinstanzliche Feststellungen (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG), hat das Bundesgericht den Sachverhalt eigenständig - gemäss Art. 55 Abs. 1 BGG nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) - zu erheben. Dafür stellt es insbesondere auf die von den Parteien eingereichten Beweise, amtliche Mitteilungen und allgemein bekannte Tatsachen ab (BGE 149 I 105 E. 2.3; Urteil 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025 E. 2.3). 

 

4.  

 

4.1.  

 

4.1.1. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung (nachfolgend: OKP) leistet einen Beitrag an die Pflegeleistungen, die aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant, auch in Tages- oder Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht werden (Art. 25a Abs. 1 lit. c KVG). Vorausgesetzt ist, dass die Pflegeleistungen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sind (Art. 32 Abs. 1 KVG). Die Beiträge der OKP an Grundpflegeleistungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV betragen Fr. 52.60 pro Stunde (Art. 7a Abs. 1 lit. c KLV). Das gilt auch, wenn die Grundpflege durch eine Familienangehörige der versicherten Person, die nicht über eine pflegerische Fachausbildung verfügt, aber bei einer zugelassenen Spitex-Organisation angestellt ist, erfolgt (BGE 150 V 273 E. 4.3; 145 V 161 E. 5).  

Der versicherten Person dürfen von den nicht von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 % des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone regeln die Restfinanzierung. Für die Festsetzung und Auszahlung der Restfinanzierung zuständig ist der Kanton, in dem die versicherte Person ihren Wohnsitz hat. Im Bereich der ambulanten Pflege gelten die Regeln der Restfinanzierung des Standortkantons des Leistungserbringers (Art. 25a Abs. 5 Sätze 1-4 KVG). Den Kantonen steht bei der Ausgestaltung der Restfinanzierung der Pflegekosten ein weiter Ermessensspielraum zu (Urteil 9C_581/2025 vom 14. April 2026 E. 4.2.2; BGE 144 V 280 E. 7.2; vgl. auch den Bericht des Bundesrates vom 15. Oktober 2025 "Pflegeleistungen von Angehörigen im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" [Bericht BR], S. 27, 30 f., A-4 f.). 

 

4.1.2. Der Tarif für Grundpflegeleistungen, den die Beschwerdeführerin letztlich in Rechnung stellen kann, setzt sich demnach aus dem Beitrag der OKP (Fr. 52.60/h) und dem kantonalen Restfinanzierungsbeitrag (vor Berücksichtigung der Kostenbeteiligung der versicherten Person) zusammen.  

Die hier einschlägigen kantonalrechtlichen Vorgaben differenzieren für den Restfinanzierungsbeitrag an Grundpflegeleistungen einerseits danach, ob die fragliche Spitex-Organisation eine Leistungsvereinbarung erfüllt oder nicht (vgl. Art. 31 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 f. PBV/GL). Im ersten Fall beträgt die Restfinanzierung im Jahr 2026 (laut Zusammenstellung der "Tarife Langzeitpflege im Kanton Glarus 2026") je nach Organisation zwischen Fr. 54.29/h (Tarif Fr. 106.89/h) und Fr. 86.26/h (Tarif Fr. 138.86/h), im zweiten Fall Fr. 53.20/h (Tarif Fr. 105.80/h). Anderseits wird mit Art. 31 Abs. 3a PBV/GL die Restfinanzierung generell für alle Spitex-Organisationen auf Fr. 8.80/h (Tarif Fr. 61.40/h) festgelegt, wenn die Grundpflege durch "angestellte Bezugspersonen" erbracht wird. 

 

4.2. Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe in Art. 31 Abs. 3a PBV/GL den Restfinanzierungsbeitrag zu niedrig festgelegt. Dieser erlaube ihr keine kostendeckende resp. wirtschaftliche Leistungserbringung durch angestellte Bezugspersonen; er liege nicht im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens und sei mit der Verpflichtung gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG unvereinbar. Damit wirft sie dem Regierungsrat sinngemäss - neben der Verletzung von Art. 25a Abs. 5 KVG (vgl. BGE 147 V 450 E. 4 Ingress; 147 V 156 E. 3.1 zur bundesrechtlichen Natur des Anspruchs auf Übernahme der ungedeckten Pflegekosten durch die öffentliche Hand) - eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung resp. Ermessensmissbrauch (vgl. dazu SVR 2025 KV Nr. 20 S. 139, 9C_401/2023 / 9C_535/2024 E. 3.4.3; Urteil 9C_212/2025 vom 18. März 2026 E. 2.3) vor. Diese geltend gemachten Bundesrechtsverletzungen sind (anhand der vorgebrachten Argumente) sogleich näher zu betrachten (vgl. E. 5).  

Sodann beruft sich die Beschwerdeführerin auf verfassungsmässige Rechte wie das Willkürverbot (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), das Gleichbehandlungsgebot (vgl. Art. 8 Abs. 1 BV) und den Anspruch auf Marktzugang resp. die Wirtschaftsfreiheit (vgl. Art. 27 BV). Soweit sie in diesem Zusammenhang Grundrechtsverletzungen geltend machen will, genügen ihre Ausführungen den qualifizierten Anforderungen an die Begründung (vgl. vorangehende E. 3) nicht; diesbezügliche Weiterungen erübrigen sich. 

Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin in appellatorischer Weise - wenn auch unter Anrufung von Art. 19 des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (SR 0.109; sog. UNO-Behindertenrechtskonvention, BRK) und Art. 320 Abs. 2 OR - den Kanton Glarus resp. dessen (nach ihrer Auffassung) ungenügende "ambulante Pflegeversorgung"; zudem moniert sie fehlende kantonale (Qualitäts-) Vorgaben für Spitex-Organisation mit angestellten Bezugspersonen. Diese Ausführungen zielen ins Leere; auch darauf ist von vornherein nicht einzugehen. 

 

5.  

 

5.1. Grundsätzlich ist es "die Aufgabe der Kantone, welchen die Restfinanzierung für die Pflegekosten obliegt, die Einhaltung der entsprechenden Vorgaben sicherzustellen, allenfalls in Form von Tarifvorschriften". Zwar ist es den Kantonen "gestattet, der ihnen auferlegten Restfinanzierungspflicht der Pflegekosten mit der Normierung betraglicher Höchstansätze nachzukommen. Sind diese im Einzelfall jedoch nicht kostendeckend, erweisen sie sich als mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG nicht vereinbar" (BGE 144 V 280 E. 7.4.3; zur Bedarfsermittlung, die ebenfalls eine Facette der Wirtschaftlichkeitsprüfung bildet, vgl. BGE 144 V 280 E. 6.2 und 7.4.4.2).  

Diese Rechtsprechung präzisierte das Bundesgericht in BGE 147 V 450 E. 4.1 wie folgt: Der Leistungserbringer hat von Bundesrechts wegen keinen Anspruch auf Entschädigung seiner Vollkosten unbesehen der Wirtschaftlichkeit. Das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot (Art. 32 Abs. 1 KVG) limitiert einerseits den zu deckenden Pflegebedarf (vgl. zur Pflegebedarfsermittlung Art. 8a ff. KLV; vgl. ausserdem BGE 144 V 280 E. 7.4.4.2). Anderseits verlangt es, dass der ermittelte Bedarf möglichst kostengünstig gedeckt wird. Das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit begrenzt von vornherein den Umfang der versicherten Leistungen. Sämtliche der im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung involvierten Akteure haben zu gewährleisten, dass das Ziel von Art. 32 KVG, nämlich die Sicherstellung einer effizienten, qualitativ hochstehenden und zweckmässigen Gesundheitsversorgung zu möglichst günstigen Konditionen, erreicht wird (SVR 2017 KV Nr. 13 S. 59, 9C_176/2016 E. 6.2.1; vgl. analog auch den Wortlaut des Art. 43 Abs. 6 KVG, der so die Wirtschaftlichkeit definiert). Vor diesem - bundesrechtlichen - Hintergrund ist die Freiheit des kantonalen Gesetzgebers zu verstehen, Tarife, Höchstpreise oder Fallpauschalen vorzusehen, um auf die Kosten der Bedarfsdeckung mässigend einzuwirken (vgl. BGE 144 V 280 E. 7.4.3; 142 V 94 E. 5.1; Urteil 2C_727/2011 vom 19. April 2012 E. 6.3.1, nicht publ. in: BGE 138 II 191). Dass abstrakte Vorgaben dabei nicht absolut gelten können, sondern nur insoweit, als sie einer Deckung der Kosten wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht entgegenstehen, hat die Rechtsprechung unmissverständlich klargestellt (vgl. etwa BGE 144 V 280 E. 7.4.2 f.). 

Es besteht kein Anlass, von diesen Grundsätzen abzuweichen (zu den Voraussetzungen einer Praxisänderung vgl. BGE 150 IV 277 E. 2.3.1; 149 II 381 E. 7.3.1). 

 

5.2. Im Bericht des glarnerischen Departements Finanzen und Gesundheit (nachfolgend: Departement) an den Regierungsrat vom 18. September 2025, der Grundlage des Vernehmlassungsverfahrens zum hier angefochtenen Beschluss SBE 2025 43 bildete, wurde u.a. auf die Attraktivität des Geschäftsmodells "Anstellung von pflegenden Angehörigen", das Kostenwachstum im Zusammenhang mit Grundpflegeleistungen und entsprechenden Handlungsbedarf verwiesen. Das Departement führte aus, dass detaillierte Daten zu (Grundpflege-) Leistungen und Kosten im Zusammenhang mit pflegenden Angehörigen fehlten und deswegen alle (gewinnorientierten) Spitex-Organisationen ohne Versorgungspflicht, aber mit Betriebsbewilligung im Kanton Glarus befragt worden seien. Trotz entsprechender Aufforderungen habe keine dieser Organisationen eine Jahresrechnung oder eine Kosten- und Leistungsrechnung eingereicht. Damit sei es nicht möglich gewesen, einen Tarif für Grundpflegeleistungen, die durch pflegende Angehörige erbracht werden, auf Basis der effektiven Kosten festzulegen. Folglich zog das Departement drei Methoden ("Bottom-up": angemessener Lohn für pflegende Angehörige; "Top-down": Gewinnabschöpfung von gewinnorientierten Leistungserbringern; "Quervergleich": interkantonaler Vergleich) heran, deren jeweilige Anwendung es erläuterte. Aus deren Kombination resultierte für die fragliche Leistung ein durchschnittlicher Restfinanzierungsbeitrag von Fr. 8.79/h resp. ein Tarif von Fr. 61.39/h. Gleiches ergibt sich aus dem Bericht des Departements an den Regierungsrat vom 20. November 2025, der Grundlage für den hier angefochtenen Beschluss war.  

 

5.3. Die Beschwerdeführerin kritisiert die vom Departement herangezogenen Berechnungsmethoden unter ökonomischen resp. betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten. Sie bringt dazu im Wesentlichen vor, in der (durch den Verband der Spitexorganisationen für pflegende Angehörige veranlassten) "explorativen Studie" der B.________ AG vom November 2024 (nachfolgend: B.________ AG-Studie) seien für die Grundpflege im Anstellungsmodell der pflegenden Angehörigen durchschnittliche Kosten von Fr. 77.-/h (recte: Fr. 79.-/h, was einem Restfinanzierungsbeitrag von Fr. 26.40/h entspricht) ermittelt worden. Auch die C.________ GmbH habe in ihrer E-Mail vom 27. Oktober 2025 das methodische Vorgehen des Departements kritisiert und für die Restfinanzierung einen Mindestbetrag von Fr. 13.63/h genannt. Die für den Tarif berücksichtigten Zuschläge (für unproduktive Zeit der angestellten Bezugspersonen, für Lohnkosten zu deren Beaufsichtigung, für Gemeinkosten und für eine Reserve) seien nicht nachvollziehbar und ergäben sich nicht aus der standardisierten Kostenrechnung gemäss Finanzmanual des Verbandes Spitex Schweiz. Zudem dürfe nicht der Assistenzbeitrag als Referenzgrösse für die Lohnkosten herangezogen werden; der monetäre Wert von unentgeltlichen Pflegeleistungen sei höher. Der Kanton Zürich habe den Tarif resp. den Restfinanzierungsbeitrag ebenfalls zu niedrig angesetzt; der Regierungsrat hätte nicht allein diesen zum Quervergleich heranziehen und entsprechend dem Medianlohn um 12 % kürzen dürfen; massgeblich wäre vielmehr der Durchschnitt der Restfinanzierungsbeiträge aller Kantone gewesen. Schliesslich setzten Grundpflegeleistungen unabhängig davon, ob sie durch Bezugspersonen oder durch andere (nicht angehörige) Angestellte einer Spitex-Organisation erbracht werden, die gleiche (geringe) berufliche Qualifikation voraus. Die Differenz zwischen den Restfinanzierungsbeiträgen von Fr. 8.80/h und Fr. 53.20/h bis Fr. 86.26/h, sei "besonders auffällig" und lasse sich nicht mit eingesparten Wegkosten erklären.  

 

5.4.  

 

5.4.1. Es steht ausser Frage, dass die von Art. 31 Abs. 3a PBV/GL primär betroffenen gewinnorientierten Spitex-Organisationen (ohne Versorgungspflicht) trotz entsprechender Aufforderung vor Erlass dieser Bestimmung keine Kosten- und Leistungsrechnung einreichten. Weshalb unter diesen Umständen für die Festlegung des umstrittenen Restfinanzierungsbeitrags zwingend das Finanzmanual des Verbandes Spitex Schweiz hätte beigezogen werden müssen und das methodische Vorgehen des Departements resp. Regierungsrats grundsätzlich unzulässig oder falsch gewesen sein soll, leuchtet nicht ein (vgl. auch Bericht BR, S. 19 ff.) und wird auch nicht substanziiert dargelegt.  

 

5.4.2. Der Regierungsrat hat als Ausgangsgrösse für die "Bottom-up-Berechnung" die für den Assistenzbeitrag auf Fr. 35.30/h (vgl. Art. 39f Abs. 1 IVV [SR 831.201]) festgelegte Abgeltung herangezogen. Diese gilt für Hilfeleistungen, die - wie sich ohne Weiteres aus Art. 42 ^sexies Abs. 1 lit. c IVG ergibt - auch Grundpflege im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV beinhalten. Der Regierungsrat weist zu Recht darauf hin, dass diese Abgeltung nicht nur (wie in der B.________ AG-Studie angenommen) den Nettolohn für die Hilfsperson, sondern auch die darauf entfallenden Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge an Sozialversicherungen sowie Ferienzuschläge enthält (was einem Stundenlohn von Fr. 28.09/h [brutto, ohne Ferienzuschlag] entspricht). Sodann war der von den befragten Spitex-Organisationen laut eigenen Angaben im Jahr 2024 an pflegende Angehörige (ohne pflegerische Fachausbildung) durchschnittlich bezahlte Bruttolohn von Fr. 34.84/h ungefähr gleich hoch wie der Lohn, den Fachangestellte Gesundheit mit eidg. Fähigkeitszeugnis (EFZ) nach fünfjähriger Berufserfahrung in Alters- und Pflegeheimen sowie Spitex-Organisationen mit Versorgungspflicht erzielten. Das lässt sich mit dem (notorischen) Wettbewerb unter gewinnorientierten Spitex-Organisationen um pflegende Angehörige erklären und ist insbesondere mit Blick auf die Rekrutierung von Fachpersonal nicht unproblematisch. Angesichts des Umstandes, dass der Mindestlohn gemäss Art. 5 der Verordnung vom 20. Oktober 2010 über den Normalarbeitsvertrag für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Hauswirtschaft (NAV Hauswirtschaft [SR 221.215.329.4]) für gelernte Angestellte mit EFZ Fr. 24.55/h beträgt, sind die als Ausgangsgrösse veranschlagten Lohnkosten von Fr. 35.30/h vertretbar. Sodann wurde der Aufwand für die Aufsicht und Instruktion durch eine ausgebildete Pflegefachperson - in der Annahme, dass diese bis zu 24 (und nicht nur 15 gemäss B.________ AG-Studie) pflegende Angehörige betreuen könne - nachvollziehbar auf Fr. 2.79/h festgelegt. Weiter wurden ermessensweise Zuschläge für unproduktive Zeit der angestellten Bezugspersonen (15 % der Arbeitszeit), für Gemeinkosten (15 % der Pflegekosten) und ein Reservezuschlag (5 % der Gesamtkosten) eingerechnet, woraus schliesslich ein Tarif von Fr. 54.75 resultierte. Dass der so ermittelte "Bottom-up-Wert" per se bundesrechtswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich. Solches ergibt sich jedenfalls nicht bereits daraus, dass die B.________ AG und die für die Beschwerdeführerin tätige Treuhandorganisation insbesondere von höheren Lohnkosten ausgingen, oder dass der monetäre Wert von unbezahlter Arbeit resp. von Pflege und Betreuung durch Angehörige in angerufenen Studien höher veranschlagt worden war.  

 

5.4.3. Bei der "Top-down-Methode" wurde berücksichtigt, dass die gewinnorientierten Spitex-Organisationen, die pflegende Angehörige beschäftigen, im Jahr 2024 (trotz Zahlung von überhöhten Lohnkosten; vgl. vorangehende E. 5.4.2) eine durchschnittliche Umsatzrendite von 27 % erzielt hatten. Die entsprechende Gewinnabschöpfung führt zu einem Tarif von Fr. 69.44/h resp. Restfinanzierungsbeitrag von Fr. 16.84/h. Diese Berechnungsweise - die die Treuhandorganisation der Beschwerdeführerin auf deren Anfrage hin als "realistischste" bezeichnete - wird nicht beanstandet.  

 

5.4.4. Für den "interkantonalen Quervergleich" zog der Regierungsrat den Tarif aus dem Kanton Zürich von Fr. 68.35/h bei. Ausschlaggebend war, dass dieser (im August 2025 publizierte) Wert damals einer der "aktuellsten" war und auf den Kostenrechnungen von Spitex-Organisationen, die Angehörigenpflege anbieten, basiert. Um den Kostenunterschieden zwischen den Kantonen Zürich und Glarus (hinsichtlich Lohn, Miete etc.) Rechnung zu tragen, kürzte der Regierungsrat den zürcherischen Tarif im Verhältnis der Medianlöhne in Zürich und in der Ostschweiz, d.h. um ca. 12 %. Daraus ergibt sich ein "Quervergleichs-Tarif" von Fr. 59.98/h resp. ein Restfinanzierungsbeitrag von Fr. 7.38/h. Im Bericht vom 20. November 2025 wurde aufgezeigt, weshalb die darin enthaltene Tabelle keine vollständige Übersicht über die separaten Tarife für pflegende Angehörige enthält. Selbst wenn ein Quervergleich auf die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Art möglich gewesen wäre, leuchtet nicht ein, warum die vom Regierungsrat in diesem Zusammenhang gewählte Vorgehensweise bundesrechtswidrig sein soll.  

 

5.4.5. Demnach ist der aus der "Methoden-Kombination" durchschnittlich resultierende Restfinanzierungsbeitrag von (aufgerundet) Fr. 8.80/h (Tarif Fr. 61.40/h) grundsätzlich bundesrechtskonform.  

Zwar trifft zu, dass die Spannbreite der Restfinanzierungsbeiträge für Grundpflegeleistungen (Fr. 8.80/h bis Fr. 86.26/h) gross ist. Indessen begründen nicht nur die bei der Angehörigenpflege entfallenden Wegzeiten eine Kosteneinsparung. So sind die Kosten einer Spitex-Organisation höher, wenn diese aufgrund einer Leistungsvereinbarung eine Versorgungspflicht trifft. Weiter kann die Anstellung von pflegenden Bezugspersonen oder von anderen Personen für die Spitex-Organisation etwa hinsichtlich Infrastruktur, Organisation, Einsetzbarkeit und Flexibilität unterschiedliche Kostenfolgen nach sich ziehen. Allein aus der Spannbreite der Tarife ergibt sich keine Bundesrechtswidrigkeit des hier interessierenden Restfinanzierungsbeitrags von Fr. 8.80/h. Dieser hält denn auch anderen Vergleichen stand: So beträgt (laut Bericht vom 25. November 2025) der Restfinanzierungsbeitrag im Kanton Appenzell Innerrhoden Fr. 8.20/h, und der Kanton Wallis sieht für Grundpflegeleistungen im Rahmen einer "In-House-Spitex" für das Jahr 2025 einen Restfinanzierungsbeitrag von Fr. 8.05/h vor (vgl. Art. 3 Abs. 4 des kantonalen Beschlusses vom 18. Dezember 2024 über die Festsetzung der fakturierbaren Kosten und der Restbeiträge der öffentlichen Hand für die Organisationen der Pflege und Hilfe zu Hause und die selbstständigen Pflegefachpersonen [SGS 805.130], wiedergegeben im Urteil 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025). 

 

5.5. Nach dem Gesagten verletzt Art. 31 Abs. 3a PBV/GL, womit der kantonale Restfinanzierungsbeitrag für Grundpflege, die eine Spitex-Organisation durch bei ihr angestellte Angehörige resp. Bezugspersonen von Pflegebedürftigen ausführen lässt, auf Fr. 8.80/h festgelegt wird, kein Bundesrecht. Soweit die Beschwerde zulässig ist, ist sie unbegründet.  

 

6.  

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG). 

 

 

 

 

 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

 

2.  

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 

 

3.  

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt. 

 

 

Luzern, 29. Juni 2026 

 

Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Die Präsidentin: Moser-Szeless 

 

Die Gerichtsschreiberin: Dormann