Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_774/2018
Urteil vom 13. Mai 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Gabriel Püntener,
gegen
Staatssekretariat für Migration.
Gegenstand
Datenschutzrecht; Asylverfahren,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. August 2018 (E-4293/2018).
Sachverhalt
A.
A.________, geboren am 2. August 1993, ist sri-lankischer Staatsangehöriger. Er stellte ein Asylgesuch, das mit Verfügung des Staatssekretariats für Migration (SEM) vom 29. November 2016 und Urteil E-32/2017 des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2017 abgewiesen wurde. Das SEM nahm ein zweites Asylgesuch vom 12. Juni 2017 als Mehrfachgesuch und als qualifiziertes Wiedererwägungsgesuch entgegen, wies mit Verfügung vom 11. Juli 2017 das Mehrfachgesuch ab (Dispositivziffer 5), trat auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein (Dispositivziffer 6), wies ihn unter Ansetzung einer Ausreisefrist und Androhung von Zwangsmassnahmen (Dispositivziffer 9) aus der Schweiz aus (Dispositivziffer 8) und beauftragte den Kanton Schaffhausen mit dem Vollzug der Wegweisung (Dispositivziffer 10). Dagegen erhob A.________ am 18. August 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte primär, die Verfügung des SEM sei wegen Verletzung fundamentaler Datenschutzbestimmungen aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell beantragte er die Aufhebung der Verfügung des SEM aus anderen Gründen, die Feststellung der Flüchtlingseigenschaft und die Gewährung von Asyl. Mit Urteil E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, die Datenübermittlung sei nicht zu beanstanden. Ein weiteres Asylgesuch von A.________ nahm das SEM als qualifiziertes Wiedererwägungsgesuch entgegen und wies es mit Verfügung vom 15. Januar 2018 ab; eine dagegen gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-494/2018 vom 26. April 2018 ab.
Mit Schreiben vom 5. Juni 2018 gelangte A.________ an das SEM und beantragte, es sei die Widerrechtlichkeit der Datenübermittlung an das sri-lankische Generalkonsulat festzustellen. Mit Verfügung vom 22. Juni 2018 stellte das SEM die Rechtskonformität der Datenübermittlung fest.
B.
Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 25. Juli 2018 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, sie sei aufzuheben und es sei die Widerrechtlichkeit der Übermittlung seiner Personendaten an die sri-lankischen Behörden festzustellen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil E-4293/2018 vom 8. August 2018 ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, Art. 97 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) regle die Bekanntgabe von Personendaten an den Heimat- oder Herkunftsstaat spezialgesetzlich und gehe Art. 6 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) vor; die Datenübermittlung sei rechtmässig, wie bereits im Urteil E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 festgestellt worden sei.
C.
A.________ erhebt mit Eingabe vom 10. September 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, in Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. August 2018 sei die Widerrechtlichkeit der Übermittlung seiner Personendaten an die sri-lankischen Behörden festzustellen.
Das Bundesverwaltungsgericht beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das SEM schliesst auf Abweisung. Der Beschwerdeführer repliziert.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG).
Gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts ist grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Sie ist jedoch insbesondere ausgeschlossen gegen Entscheide betreffend die Wegweisung (Art. 83 lit. c Ziff. 4 BGG) sowie, von einer hier nicht in Betracht kommenden Ausnahme abgesehen (Art. 83 lit. d Ziff. 1 BGG), auf dem Gebiet des Asyls (Art. 83lit. d BGG). Diese Ausnahmen betreffen nicht sämtliche Entscheide, die irgendeinen Zusammenhang mit Wegweisung oder Asyl haben: Sie gelten für die Entscheide, in denen es um Entfernungsmassnahmen gegenüber Personen geht, die eine erforderliche Anwesenheitsbewilligung nicht (mehr) besitzen oder deren Asylgesuch erfolglos blieb (Art. 64 ff. des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [AIG; SR 142.20], Art. 44 AsylG), oder in denen es darum geht, dass der Staat einem Individuum asylrechtlichen Schutz gewährt oder nicht gewährt, wie namentlich die Nichteintretens- und Abweisungsentscheide, die Anerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft und die Erteilung oder der Widerruf von Asyl (Art. 31a,
2.
2.1. Der Beschwerdeführer ist ein rechtskräftig abgewiesener und aus der Schweiz weggewiesener Asylbewerber. Sowohl gegen die Verweigerung des Asyls als auch gegen die Wegweisung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem Gesagten nicht zulässig. Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, die Ausnahmen von Art. 83 BGG würden nicht greifen, weil nicht eine Verletzung des Asylgesetzes, sondern des Datenschutzgesetzes gerügt werde. Das Bundesverwaltungsgericht geht demgegenüber davon aus, strittig sei die Anwendung von Art. 97 AsylG sowie des Abkommens zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Demokratischen Sozialistischen Republik Sri Lanka über die Zusammenarbeit im Bereich der Migration vom 4. Oktober 2016 (SR 0.142.117.121; nachfolgend: Migrationsabkommen), so dass aufgrund der asylrechtlichen Materie die Ausnahme von Art. 83 lit. d BGG Anwendung finde.
2.2. Im früheren OG (Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege [Bundesrechtspflegegesetz; BS 3 531]) waren die Ausnahmen von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Art. 100 Abs. 1 enthalten; diese Bestimmung entspricht in etwa Art. 83 BGG. Als Gegenausnahme legte Abs. 2 lit. a OG fest, dass diese Ausnahmen keine Anwendung finden auf Verfügungen auf dem Gebiet des Datenschutzes. Diese Gegenausnahme ist im BGG nicht mehr enthalten. Zur Begründung wird in der Botschaft (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege; BBl 2001 4323) ausgeführt:
"Die Gegenausnahme von Artikel 100 Absatz 2 Buchstabe a OG, welche den Zugang zum Bundesgericht dann ermöglicht, wenn Entscheide den Datenschutz betreffen, wird weggelassen, weil sie nur einen allgemeinen Grundsatz festhält. Der Datenschutz bildet einen eigenständigen Bereich, der von Artikel 78 Absatz 1 [des Entwurfs; entspricht dem heutigen Art. 83] BGG nicht erfasst ist. Deshalb können Entscheide, die selbständige datenschutzrechtliche Ansprüche betreffen, an das Bundesgericht gezogen werden, selbst wenn sie in einem Bereich ergangen sind, der nach Artikel 78 Absatz 1 BGG von der Beschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist (z.B. Begehren auf Feststellung der Unrichtigkeit von Personendaten im Register für Asylsuchende). Dabei spielt es keine Rolle, ob dieser Entscheid in einem selbständigen Verfahren oder im Rahmen eines Hauptverfahrens gefällt worden ist. Erging indessen der angefochtene Entscheid im Rahmen eines Verfahrens, das durch einen Ausnahmebereich abgedeckt wird, und betrifft er einen Anspruch, der sowohl nach dem Datenschutzrecht als auch nach dem allgemeinen Verfahrensrecht besteht (z.B. Gesuch um Einsicht in ein Aktenstück, welches Personendaten enthält, im Rahmen der Behandlung eines Asylgesuchs), so unterscheiden sich datenschutzrechtliche Fragen nicht vom verfassungsmässig garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und geniessen daher keinen privilegierten Zugang zum Bundesgericht."
Nach diesen unveränderten Grundsätzen war bzw. ist somit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig in Bezug auf selbständige Datenschutzaspekte, die Gegenstand eines besonderen datenschutzrechtlichen Verfahrens (Art. 25,
2.3. Das Datenschutzrecht ist eine Querschnittsmaterie. Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können (BGE 142 II 268 E. 6.1 S. 279; 138 II 346 E. 3.2 S. 352; 126 II 126 E. 4 S. 130). Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare - natürliche oder juristische (Art. 3 lit. b DSG; BGE 136 II 508 E. 3.2 S. 314) - beziehen. Der Begriff "Personendaten" ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informationsgehalt besitzt (BGE 142 II 268 E. 6.1 S. 280, mit zahlreichen Hinweisen). Datenschutzrechtliche Fragen können sich somit als Querschnittproblem im Rahmen eines bestimmten Verfahrens stellen, das hauptsächlich andere Ansprüche zum Gegenstand hat. In diesem Fall sind die datenschutzrechtlichen Aspekte zusammen mit den jeweiligen spezialgesetzlich geregelten Fragen in den entsprechenden Verfahren zu beurteilen, zumal sich solche Fragen rechtlich und faktisch mit den einschlägigen materiell- und verfahrensrechtlichen Aspekten überschneiden (vgl. BGE 123 II 534 E. 1b S. 536; 126 II 126 E. 4 S. 130, 5c/bb S. 135 f.; 127 V 219 E. 1a/aa S. 222 f.; 128 II 311 E. 7, 8 S. 324 ff.; 130 V 448 E. 5.3 S. 455; 133 V 359 E. 6 S. 360 ff.; 139 II 7 E. 5.5 S. 15 ff.; 140 II 384 E. 5 S. 397 ff.). Steht die Datenbearbeitung in Zusammenhang mit einem Verfahren in einer Materie, in welcher die Beschwerde an das Bundesgericht unzulässig ist, so bleibt die Beschwerde zulässig, wenn durch die beanstandete Datenbearbeitung über dieses Verfahren hinaus wichtige Fragen des Datenschutzes berührt werden (BGE 128 II 259 E. 1.3 S. 264). Wenn aber die Datenbearbeitung gerade Fragen betrifft, die unter einen der Aspekte von Art. 83 BGG fallen, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig (BGE 138 I 6 E. 1.3.1 S. 12 f.; Urteile 1C_124/2011 und 1C_128/2011 vom 11. Mai 2011, je E. 1.2 und 1.3; AUBRY GIRARDIN, a.a.O., N. 18 zu Art. 83 BGG; HÄBERLI, a.a.O., N. 16 zu Art. 83 BGG; SEILER, a.a.O., N. 9 zu Art. 83 BGG).
3.
3.1. Materielle Rechtskraft bedeutet Massgeblichkeit eines formell rechtskräftigen Urteils in jedem späteren Verfahren unter denselben Parteien. Sie hat eine positive und eine negative Wirkung. In positiver Hinsicht bindet die materielle Rechtskraft das Gericht in einem späteren Prozess an alles, was im Urteilsdispositiv des früheren Prozesses festgestellt wurde (sog. Präjudizialitäts- oder Bindungswirkung, vgl. BGE 139 III 126 E. 3.1 S. 129 f.; 116 II 738 E. 3 S. 744; 121 III 474 E. 4a S. 478). In negativer Hinsicht verbietet die materielle Rechtskraft grundsätzlich jedem späteren Gericht, auf eine Klage einzutreten, deren Streitgegenstand mit dem rechtskräftig beurteilten (res iudicata, d.h. abgeurteilte Sache) identisch ist (vgl. BGE 139 III 126 E. 3.1 S. 129 f.; 121 III 474 E. 2 S. 477). Eine abgeurteilte Sache (res iudicata) liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist (BGE 144 I 11 E. 4.2 S. 13 f.; 142 III 210 E. 2.1 S. 212; 139 II 404 E. 8.2 S. 432). Dies trifft zu, falls der
Anspruch dem Gericht aus demselben
Entstehungsgrund und gestützt auf denselben
Sachverhalterneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder die
gleichen Parteien gegenüberstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2 S. 13 f.; 139 II 404 E. 8.2 S. 434; 139 III 126 E. 3.2.3 S. 130). Bei der Prüfung der Identität des Anspruchs ist nicht der Wortlaut, sondern der Inhalt massgebend. Der neue Anspruch ist deshalb trotz abweichender Umschreibung vom beurteilten nicht verschieden, wenn er in diesem bereits enthalten war oder wenn im neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung gestellt wird. Anderseits sind Ansprüche trotz gleichen Wortlauts dann nicht identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen
Entstehungsgrund, d.h. auf
denselben Tatsachen und
rechtlichen Umständen beruhen (BGE 144 I 11 E. 4.2 S. 14; 139 III 126 E. 3.2.3 S. 131; 123 III 16 E. 2a S. 19). Die materielle Rechtskraft eines früheren Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung an das Dispositiv. Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des Dispositivs weitere Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids herangezogen werden (BGE 142 III 210 E. 2.2 S. 213; 116 II 738 E. 2a S. 743; 115 II 187 E. 3b S. 191; 101 II 375 E. 1 S. 378). Nach der Praxis des Bundesgerichts bestimmt das Bundesrecht über die materielle Rechtskraft, soweit der zu beurteilende Anspruch auf Bundesrecht beruht (BGE 144 I 11 E. 4.2 S. 14; 125 III 241 E. 1 S. 242).
3.2. Einzugehen ist zunächst auf den Gegenstand des vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahrens.
Beschwerden an das Bundesgericht haben namentlich ein Begehren und deren Begründung zu enthalten (Art. 42 Abs. 1 BGG). Der Antrag sollte grundsätzlich so präzise formuliert sein, dass er bei Gutheissung der Beschwerde zum Dispositiv erhoben werden könnte (Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 BGG; BGE 134 III 379 E. 1.3). Parteibegehren und Anträge sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der dazu gegebenen Begründung (BGE 137 II 313 E. 1.3 S. 383 f.; Urteil 2C_157/2019 vom 12. März 2019 E. 3.2). Der Beschwerdeführer beantragt, "es sei die Widerrechtlichkeit von Personendaten des Beschwerdeführers an die sri-lankischen Behörden festzustellen". Nach dem Wortlaut des Rechtsbegehrens bezieht sich dies auf sämtliche Personendaten des Beschwerdeführers, nicht auf bestimmte, konkrete Daten. In dieser Form ist das Rechtsbegehren zu allgemein gefasst, zumal nicht dargelegt wird, dass bezüglich sämtlicher Personendaten ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse bestehe, was Voraussetzung für ein Feststellungsbegehren wäre (JAN BANGERT, Basler Kommentar DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014, N. 75 f. zu Art. 25/25 bis DSG). In der Beschwerdebegründung, die zur Auslegung unklarer Rechtsbegehren beigezogen werden kann, wird indessen ausgeführt, die sri-lankischen Behörden würden die vom SEM übermittelten Personendaten auch zur Überprüfung rückkehrender Tamilen hinsichtlich einer allfälligen Verbindung zur B.________ verwenden; gerade wenn die N-Nummer übermittelt werde und damit die betroffene Person klar als jemand zu erkennen gegeben werde, der in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt habe, berge diese Datenübermittlung in Kombination mit der weitergehenden Personenüberprüfung erhebliches Gefährdungspotential für die betroffenen Personen. Er scheint somit insbesondere die Übermittlung der N-Nummer zu kritisieren, weil daraus hervorgehe, dass er in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt habe. Mangels klarerer Angaben in der Beschwerde ist davon auszugehen, dass dies der Streitgegenstand ist.
3.3.
3.3.1. Genau diesen Aspekt hat aber der Beschwerdeführer bereits zum Gegenstand seiner Beschwerde vom 18. August 2017 an das Bundesverwaltungsgericht gegen den Asyl- und Wegweisungsentscheid vom 11. Juli 2017 und die Verfügung vom 4. August 2017 gemacht, welche das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 abgewiesen hat, soweit es darauf eingetreten ist. Der Beschwerdeführer hatte in jenem Verfahren beantragt, die Verfügung des SEM vom 11. Juli 2017 sei aufzuheben, weil sie fundamentale Datenschutzbestimmungen verletze: Das SEM habe unzulässigerweise Daten an die sri-lankischen Behörden übermittelt, beispielsweise die N-Nummer, Namen der besuchten Schulen und den Namen des für ihn zuständigen sri-lankischen Dorfvorstehers; diese Übermittlungen seien von Art. 97 AsylG sowie von Art. 16 lit. c des Migrationsabkommens nicht abgedeckt. Er war dabei offensichtlich der Auffassung, diese Frage würde in engem Zusammenhang mit dem Asyl- oder Wegweisungsentscheid stehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 erwogen, die Übermittlung dieser Daten sei rechtmässig: In Art. 97 Abs. 3 AsylG sowie Art. 16 lit. c des Migrationsabkommens seien die Personendaten genannt, die für den Vollzug einer Wegweisung der ausländischen Behörde übermittelt werden können; nach Art. 97 Abs. 3 lit. d AsylG könnten weitere Daten übermittelt werden, soweit sie zur Identifikation einer Person dienlich seien; Art. 16 lit. c des Migrationsabkommens erlaube ausdrücklich auch die Übermittlung von Daten betreffend besuchte Schulen. Bei den Vollzugsakten und den übermittelten Daten handle es sich um routinemässige, im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen stehende Papierbeschaffungsmassnahmen nach einem rechtskräftig abgewiesenen Asylgesuch; auch die routinemässige Weitergabe der N-Nummer sei nicht zu beanstanden. Es liege demnach keine Verletzung von Art. 97 AsylG und Art. 16 lit. c des Migrationsabkommens vor. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
3.3.2. Im vorliegend angefochtenen Urteil E-4293/2017 vom 8. August 2018, mit welchem das Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde gegen die die Rechtmässigkeit der Datenübermittlung feststellende Verfügung des SEM vom 22. Juni 2018 abgewiesen hat, soweit es darauf eintrat, vertrat es die Auffassung, die Rechtmässigkeit der Datenübermittlung sei bereits im unangefochten gebliebenen Urteil E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 2.5 festgestellt worden. Ungeachtet dessen hat es dieselbe Frage im angefochtenen Urteil unter dem Aspekt von Art. 97 AsylG nochmals behandelt und erwogen, diese Bestimmung regle die Bekanntgabe von Personendaten an den Heimat- oder Herkunftsstaat spezialgesetzlich und gehe Art. 6 DSG vor. Der Gesetzgeber habe bei der Schaffung von Art. 97 AsylG den datenschutzrechtlichen Grundsätzen hinreichend Rechnung getragen, weshalb angesichts der als abschliessend zu betrachtenden Regelung kein Raum für die Anwendung von Art. 6 DSG bleibe. Angesichts dessen, dass die Voraussetzungen von Art. 97 AsylG für eine Datenübermittlung erfüllt seien, erweise sie sich als rechtmässig.
3.4. Das Vorgehen des Beschwerdeführers - die unterlassene Anfechtung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts E-4703/2017, E-4705/2017 vom 25. Oktober 2017, die anschliessende Einleitung eines angeblich "selbstständigen datenschutzrechtlichen Verfahrens" und dessen Weiterzug bis vor Bundesgericht - ist nicht zu schützen. Entweder steht die Datenübermittlung in einem engen Konnex mit dem Asylentscheid bzw. der Wegweisung, so dass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten von vornherein unzulässig ist (
4.
Auf die Beschwerde kann deshalb nicht eingetreten werden. Der unterliegende Beschwerdeführer trägt die Kosten (Art. 66 BGG). Er stellt ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Wenn auch das Verhältnis zwischen Datenschutz und Asylrecht bzw. Wegweisung nicht ohne Weiteres eindeutig ist, so musste dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer dennoch klar sein, dass schon aus dem in E. 3.4 in fine genannten Grund die Beschwerde unzulässig ist. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist daher wegen Aussichtslosigkeit abzuweisen (Art. 64 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall