Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_77/2024
Sentenza del 13 marzo 2025
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Kradolfer, Monaci, Giudice supplente.
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Mattia Bartolo,
ricorrente,
contro
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,
Sezione della popolazione,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Rilascio di un permesso per frontalieri UE/AELS,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 22 dicembre 2023 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.113).
Fatti
A.
A.a. A.________ è un cittadino italiano nato nel... e residente in provincia di Varese. Dopo avere beneficiato di simili permessi già in precedenza, il 4 e il 25 ottobre 2018 ha chiesto alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino una nuova autorizzazione per frontalieri UE/AELS per svolgere un'attività dipendente nel nostro Paese come...
A.b. Con decisione del 15 gennaio 2019 l'autorità menzionata ha negato a A.________ il permesso per frontalieri UE/AELS per motivi di ordine pubblico, desumibili da tre condanne penali pronunciate, tra il 2009 e il 2016, sia in Italia che in Svizzera, nei seguenti termini:
23.06.2009: sentenza del Tribunale di Varese; ritenuto colpevole dei reati di omicidio colposo e guida in stato di ebbrezza (commessi il 05.07.2008); pena condizionale di 10 mesi di reclusione, 2 mesi di arresto e un'ammenda di 1'000 euro; sospensione della patente di guida per 2 anni;
15.10.2012: decreto d'accusa del Ministero pubblico del Cantone Ticino; ritenuto colpevole del reato di guida in stato di inattitudine (commesso il 27.07.2012; tasso di alcolemia compreso tra 0.96 e 1.38 grammi per mille); pena pecuniaria di 45 aliquote giornaliere da fr. 100.-, sospesa per tre anni, e multa di fr. 2'000.-;
18.04.2016: decreto d'accusa del Ministero pubblico del Cantone Ticino; ritenuto colpevole del reato di grave infrazione alle norme della circolazione (commesso il 06.11.2015; per avere condotto un'autovettura su un tratto autostradale alla velocità di 139 km/h, malgrado il limite vigente di 100 km/h); pena pecuniaria di 75 aliquote giornaliere da fr. 100.-, sospesa per un periodo di 4 anni; multa di fr. 500.-.
A.c. Il diniego del permesso per frontalieri UE/AELS è stato confermato sia dal Consiglio di Stato (22 gennaio 2020) sia dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, espressosi con sentenza del 22 dicembre 2023.
B.
B.a. Con ricorso in materia di diritto pubblico del 1° febbraio 2024, A.________ ha impugnato questo giudizio davanti al Tribunale federale postulandone - previo conferimento dell'effetto sospensivo - l'annullamento e domandando, in riforma dello stesso, il rilascio a suo favore del permesso per frontalieri UE/AELS.
B.b. La Corte cantonale si è riconfermata nelle motivazioni e nelle conclusioni della propria sentenza, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio del Tribunale federale. La Sezione della popolazione chiede la reiezione del gravame allorché la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) non si è espressa. Con decreto presidenziale del 6 febbraio 2024 il Tribunale federale ha conferito l'effetto sospensivo al ricorso.
Diritto
1.
1.1. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Siccome l'insorgente è di nazionalità italiana e può di principio richiamarsi all'accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), la causa sfugge alla citata clausola d'eccezione (sentenza 2C_366/2023 del 16 gennaio 2024 consid. 1.1).
1.2. L'impugnativa è stata presentata nei termini (art. 46 cpv. 1 lett. c in relazione con l'art. 100 cpv. 1 LTF), contro una decisione finale di un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2; art. 90 LTF) e da una persona, destinataria della pronuncia contestata, che è legittimata ad insorgere (art. 89 cpv. 1 LTF), di modo che va esaminata quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 segg. LTF.
2.
2.1. Di principio, in presenza di un confronto con i contenuti del giudizio impugnato (art. 42 cpv. 2 LTF), il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Esigenze più severe valgono però in relazione alla lesione di diritti fondamentali, che va denunciata con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2).
Le critiche ricorsuali rispettano i requisiti di motivazione solo in parte. Laddove sono disattesi, il gravame sfugge a un esame di merito (sentenza 2C_448/2024 del 3 ottobre 2024 consid. 2.3).
2.2. Per quanto concerne i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se sono stati eseguiti violando il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, cioè arbitrario (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 264 consid. 2.3).
I fatti accertati dal Tribunale amministrativo cantonale non sono contestati dal ricorrente e sono vincolanti anche per questa Corte federale.
3.
La causa ha per oggetto il mancato rilascio di un permesso per frontalieri UE/AELS per motivi di ordine pubblico, desumibili da tre condanne penali pronunciate nei confronti del ricorrente tra il 2009 e il 2016.
3.1. Sul piano del diritto interno, l'art. 35 LStrI indica che il permesso per frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera, che esso è di durata limitata, può essere prorogato e vincolato ad altre condizioni (cpv. 1-3). Nel contempo, dall'art. 35 LStrI risulta che la proroga del permesso - quindi anche il suo rilascio - sono subordinati all'assenza di motivi di revoca giusta l'art. 62 cpv. 1 LStrI (cpv. 4; sentenza 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 3.1 e 5.1).
Ai cittadini comunitari, l'ordinamento interno si applica tuttavia solo se l'ALC non contiene disposizioni derogatorie o se la legge federale sugli stranieri e la loro integrazione prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI; sentenza 2C_810/2019 del 6 gennaio 2020 consid. 3.1).
3.2. Come tutti i diritti conferiti dall'accordo citato, anche il diritto per i lavoratori frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente (art. 4 ALC; art. 2 cpv. 1 e
Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25 febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC), l'adozione di misure d'allontanamento presuppone la sussistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave dell'ordine pubblico da parte della persona che ne è toccata. Una condanna può venir presa in considerazione a giustificazione di un simile provvedimento soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale che implica una minaccia attuale per l'ordine pubblico; escluso è quindi che lo stesso possa essere preso unicamente a titolo preventivo o dissuasivo. A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione (DTF 139 II 121 consid. 5.3 e 6.3; sentenza 2C_366/2023 del 16 gennaio 2024 consid. 5.2).
3.3. Proceduto all'esame del caso nell'ottica dell'art. 5 allegato I ALC, dev'essere infine verificato il rispetto del principio di proporzionalità (art. 96 LStrI; sentenza 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 3.2).
4.
4.1. Come detto, il Tribunale amministrativo ticinese ha confermato la correttezza dell'agire delle autorità migratorie. Esposto il quadro legale, esso ha infatti constatato che il diniego del permesso per frontalieri UE/AELS rispettava sia l'ALC che il principio di proporzionalità (giudizio impugnato, consid. 3 e 4). Per contro, fatta eccezione per quanto attiene al principio della proporzionalità, non ha valutato il caso in base al diritto interno, perché ha ritenuto che "la legislazione interna non prevede disposizioni più favorevoli" dell'art. 5 allegato I ALC (giudizio impugnato, consid. 2.4).
4.2. Preso atto di queste argomentazioni, il ricorrente sostiene che il giudizio impugnato violi sia l'art. 62 cpv. 1 lett. b e c LStrI, perché un motivo di revoca non sarebbe dato, sia l'art. 5 allegato I ALC, siccome egli non costituirebbe una minaccia seria e attuale per l'ordine pubblico.
5.
Con una prima critica, l'insorgente in sostanza denuncia il modo di procedere dell'istanza inferiore. Il Tribunale amministrativo ticinese avrebbe dovuto esaminare anche l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto interno e constatare che esso non era dato.
5.1. La critica relativa al mancato esame dell'esistenza di un motivo di revoca è fondata. La Corte cantonale non poteva omettere la verifica della fattispecie in base al diritto interno e concentrarsi sull'applicazione dell'ALC, argomentando che esso è più favorevole.
In effetti, il rispetto del diritto interno è dovuto in ogni caso, sia per chi si può richiamare all'ALC sia per chi non può farlo. Per le persone che possono riferirsi all'ALC, l'agevolazione sta nel fatto che la revoca e/o il mancato rilascio di un permesso sono sottoposti - oltre che alle condizioni previste dal diritto interno - anche a quelle previste dall'ALC e, in particolare, dall'art. 5 allegato I ALC (art. 2 cpv. 2 LStrI; DTF 130 II 176 consid. 3.2; sentenza 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 5.2).
5.2. Sulla base dei fatti accertati in sede cantonale, che vincolano il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; precedente consid. 2.2), almeno un motivo di revoca in base al diritto interno risulta tuttavia dato.
Dal giudizio impugnato emerge infatti che, presentando le domande del 4 e 25 ottobre 2018, il ricorrente ha sottaciuto l'esistenza delle condanne da lui subite, nonostante gli venisse espressamente chiesto se avesse procedimenti penali pendenti o se avesse subito condanne in Svizzera e/o all'estero. Pertanto, la fattispecie prevista dall'art. 62 cpv. 1 lett. a LStrI è di principio adempiuta (sentenze 2C_367/2023 del 19 luglio 2024 consid. 3.2; 2C_532/2020 del 7 ottobre 2020 consid. 5; 2C_76/2020 del 28 maggio 2020 consid. 6.2; 2C_624/2019 del 28 ottobre 2019 consid. 4) e non è necessario verificare l'esistenza di altri motivi di revoca quali quello dell'art. 62 cpv. 1 lett. c LStrI, che il ricorrente ritiene disatteso. Resta da esaminare se il diniego del permesso per frontalieri UE/AELS rispetti l'art. 5 allegato I ALC.
6.
6.1. Come detto, in base all'art. 5 allegato I ALC una condanna può essere motivo per limitare i diritti conferiti dall'ALC se dalle circostanze che l'hanno determinata emerge un comportamento che costituisce una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 139 II 121 consid. 5.3). La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa è importante, quanto minori sono le esigenze per ammettere un rischio di recidiva (DTF 145 IV 364 consid. 3.5.2).
6.2. Ora, a supporto dell'osservanza dell'art. 5 allegato I ALC, il Tribunale amministrativo ticinese ha osservato: (a) che, nonostante non figuri agli atti, il giudizio penale del 23 giugno 2009 porta a rimproverare al ricorrente di essersi messo al volante sapendo di aver assunto bevande alcoliche e di aver cagionato la morte di una persona, seppur per negligenza; (b) che, dopo essere stato condannato per omicidio colposo, il 27 luglio 2012 il ricorrente è stato fermato con un tasso alcolemico ampiamente superiore a quanto consentito e il 6 novembre 2015 è nuovamente incorso in un superamento di 39 km/h su un tratto di autostrada; (c) che questi comportamenti sono "contrari ai più elementari doveri di prudenza in ambito di circolazione stradale"; (d) che se la condanna italiana non fosse stata emanata a seguito del rito del patteggiamento, che permette di ottenere sconti fino ad un terzo della pena, essa sarebbe stata "ampiamente superiore"; (e) che la gravità degli atti commessi è dimostrata dal fatto che, oltre alla pena detentiva di 10 mesi, sono stati pronunciati l'arresto per due mesi, una multa e la revoca per due anni della patente di guida; (f) che il ricorrente ha anche ripetutamente omesso di informare le autorità ticinesi in merito ai suoi precedenti penali.
6.3. Nonostante non si possa affatto sottovalutare il comportamento tenuto in passato dall'insorgente, la conclusione secondo cui egli continua a rappresentare una minaccia effettiva e sufficientemente grave per la società giusta l'art. 5 allegato I ALC non può essere condivisa.
6.3.1. La querelata sentenza si focalizza in realtà quasi in modo esclusivo su quanto avvenuto il 5 luglio 2008, misconoscendo che, così argomentando, il permesso richiesto potrebbe venir sempre negato anche in futuro - a tempo indeterminato e a prescindere dall'esistenza o meno di una minaccia effettiva - ciò che non è compatibile con l'art. 5 allegato I ALC (sentenze 2C_988/2020 del 29 aprile 2021 consid. A.c e 4; 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 4.1 e 5.4.3, in relazione ad una condanna detentiva di 4 anni, inflitta per un tentato omicidio compiuto 18 anni prima).
Nell'ottica di questa norma, va invece considerato che la pena più grave, inflitta al ricorrente in Italia, si fonda certo su fatti che non vanno assolutamente sminuiti, ma che sono antecedenti di oltre 15 anni la sentenza impugnata, e che sono pertanto remoti (sentenze 2C_608/2023 del 27 marzo 2024 consid. 6.4; 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 5.2; 2C_988/2020 del 29 aprile 2021 consid. 4.2; 2C_624/2019 del 28 ottobre 2019 consid. 5.3; 2C_532/2018 del 2 novembre 2018 consid. 5.3.1). Nel contempo, va rilevato che le altre due condanne subite dall'insorgente, che sono state pronunciate per il reato di guida in stato di ebbrezza e per eccesso di velocità, riguardano pene pecuniarie di entità piuttosto contenuta (45 aliquote giornaliere e 75 aliquote giornaliere sospese, tenuto altresì conto che il diritto allora in vigore prevedeva un massimo di 360 aliquote giornaliere, ridotto a 180 aliquote soltanto dal 1° giugno 2018 [RU 2016 1249]) e concernono anch'esse fatti che risalgono oramai a diversi anni addietro. Per quanto non vadano banalizzate, la prima è in effetti del 2012, per un'infrazione singola avvenuta nello stesso anno, mentre la seconda, relativa a un superamento isolato del limite di velocità su un tratto autostradale (velocità di 139 km/h, malgrado il limite vigente di 100 km/h), è stata inflitta nel 2016, per fatti accaduti sul finire del 2015, quindi circa otto anni prima della pronuncia da parte del Tribunale amministrativo ticinese (22 dicembre 2023).
6.3.2. D'altra parte, è vero che i reati per i quali è stato condannato il ricorrente sono stati tutti compiuti nell'ambito della circolazione stradale e che di ciò occorre di per sé tenere conto anche in ambito ALC.
Vero è però anche che, se paragonati a quelli giudicati in altri casi, i fatti alla base delle pene pecuniarie sospese subite nel 2012 e nel 2016 vanno oggi relativizzati (in senso conforme, cfr. la sentenza 2C_624/2019 del 28 ottobre 2019 consid. 5.4, relativa a due condanne per guida in stato di ebbrezza risalenti al 2013 [tra 1,79 e 2,39 grammi per mille] e al 2014 [tra 2,10 e 2,67 grammi per mille], ritenute non sufficienti per ammettere una minaccia ai sensi dell'art. 5 allegato I ALC; per casi in cui il rispetto dell'art. 5 allegato I ALC è stato confermato, in relazione ad una serie di molteplici infrazioni che sono state compiute in materia di circolazione stradale con regolarità durante un lungo lasso di tempo, cfr. per contro le sentenze 2C_59/2024 del 28 gennaio 2025 consid. 5.3 e 2C_864/2018 del 18 febbraio 2019 consid. 5.4).
Inoltre, sempre vero è che, contrariamente a quanto sottolineato in altri casi in cui il Tribunale federale è stato confrontato con delle condanne per omicidio colposo commesso alla guida di un'automobile, non risultano nella fattispecie né particolari comportamenti che giustifichino un rigore accresciuto, oltre al rigore che è già necessario in simili casi (al riguardo, cfr. e contrario la sentenza 2C_76/2018 del 5 novembre 2018 consid. 3.3.3, in cui vengono sottolineati vari aspetti che militano a sfavore della posizione dello straniero; sempre al riguardo cfr. inoltre la sentenza 2C_361/2014 del 22 ottobre 2015 consid. 4, che affronta la questione, dal profilo del diritto degli stranieri, della valutazione dell'omicidio colposo in concorso con ulteriori reati in ambito di circolazione stradale) né dipendenze da alcool rispettivamente da sostanze stupefacenti, o la pronuncia di altre misure, come la revoca della licenza di condurre cui l'insorgente non si sarebbe attenuto, che potrebbero portare a valutare in maniera differente anche il rischio di recidiva ai sensi dell'art. 5 allegato I ALC (sentenze 2C_836/2021 del 20 settembre 2023 consid. 6.2; 2C_873/2020 del 4 febbraio 2021 consid. 5.3-5.4; 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 5.2.3; 2C_361/2014 del 22 ottobre 2015 consid. 4.2; 2C_223/2015 del 17 settembre 2015 consid. 4.2).
6.3.3. L'esame di un reato che le autorità sono chiamate a svolgere non può in ogni caso limitarsi alla constatazione del suo compimento, ma deve prendere in considerazione l'evoluzione successiva, ciò che non è qui stato il caso. Ciò porta quindi a ritenere che la decisione di negare al ricorrente il rilascio di un permesso è stata in realtà presa più che altro a titolo preventivo e dissuasivo (cfr. sentenza 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 5.4.3.). Nel caso concreto, risulta che all'unica pena privativa della libertà di 10 mesi (con l'aggiunta di 2 mesi di arresto) sospesi, inflitta al ricorrente nel 2009 in relazione ad un omicidio colposo compiuto nel luglio 2008, quando non era ancora venticinquenne, non sono venute ad aggiungersene ulteriori dello stesso genere, ma unicamente delle pene pecuniarie, piuttosto contenute e per di più sospese, ciò che esclude pertanto anche un particolare aggravamento del comportamento delittuoso (in tal senso cfr. DTF 139 II 121 consid. 6.4). Non si ravvisa nella fattispecie una delinquenza cronica o una propensione a trasgredire la legge e nemmeno l'assenza di capacità o volontà di emendarsi (cfr. DTF 139 II 121 consid. 5.5.1), posto che dall'ultima infrazione del 2015 per eccesso di velocità, l'insorgente ha tenuto un comportamento irreprensibile, di modo che sembra avere preso concreta coscienza della gravità degli atti compiuti in passato (sentenze 2C_988/2020 del 29 aprile 2021 consid 4.2; 2C_76/2018 del 5 novembre 2018 consid. 3.3-3.4 e contrario, perché in quel caso, anche dopo avere scontato una pena detentiva non sospesa, vi erano elementi per relativizzare l'effetto dissuasivo della stessa).
6.3.4. Nel contesto descritto, alla conclusione secondo cui il ricorrente costituirebbe una minaccia attuale giusta l'art. 5 allegato I ALC non conduce infine il fatto che ha sottaciuto le condanne da lui subite.
In effetti, è vero che un simile atteggiamento può costituire un indizio in tale direzione, ma è altrettanto vero che non è comunque sufficiente a comprovare l'esistenza di un rischio concreto di recidiva dell'entità richiesta (sentenza 2C_192/2020 del 22 febbraio 2021 consid. 5.2.3).
6.4. Constatata la lesione dell'art. 5 allegato I ALC, il ricorso va dunque accolto senza che sia necessario esaminare il rispetto del principio di proporzionalità, cui il ricorrente pure si richiama.
Ciò nondimeno, egli è reso espressamente attento al fatto che, nel caso dovesse cadere un'altra volta nell'illecito, rendendosi colpevole di atti penalmente rilevanti, la sua situazione potrà essere rivalutata pure nell'ottica di una limitazione della libera circolazione delle persone (sentenza 2C_617/2020 del 3 marzo 2021 consid. 4.4).
7.
7.1. Per quanto precede, il ricorso dev'essere accolto. La sentenza impugnata dev'essere annullata e la causa rinviata alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, affinché rilasci un permesso per confinanti UE/AELS al ricorrente.
7.2. Da parte sua, il Tribunale amministrativo ticinese dovrà nuovamente esprimersi sulle spese e sulle ripetibili della sede cantonale (art. 68 cpv. 5 e
7.3. Soccombente, lo Stato del Cantone Ticino è dispensato dal pagamento delle spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Esso dovrà però corrispondere al ricorrente, assistito da un avvocato, un'indennità per ripetibili della sede federale (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la sentenza del 22 dicembre 2023 del Tribunale amministrativo ticinese è annullata. La causa è rinviata alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, affinché rilasci un permesso per confinanti UE/AELS al ricorrente.
2.
Non vengono prelevate spese.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- per ripetibili della sede federale.
4.
La causa è nel contempo rinviata al Tribunale cantonale amministrativo per nuova decisione su spese e ripetibili per la sede cantonale.
5.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della migrazione.
Losanna, 13 marzo 2025
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli