Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_665/2009
2C_670/2009
Urteil vom 25. Februar 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Küng.
Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Fritz Frey,
Y.________, Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Toni Fischer,
gegen
Gemeinde Stäfa, vertr. durch den Gemeinderat, 8712 Stäfa,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Schmid,
Schätzungskommission II des Kantons Zürich.
Gegenstand
Art. 8, 9, 27 sowie
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Juli 2009.
Sachverhalt:
A.
Die Grundstücke von X.________ und von Y.________ liegen im Perimeter des rechtskräftig verabschiedeten Projekts zum Ausbau und zur Verlegung der Ebnetstrasse in Stäfa. Die Schätzungskommission II des Kantons Zürich entschied am 11. Juli/10. Dezember 2007, dass X.________ einen Beitrag von Fr. 91'966.-- und Y.________ einen solchen von Fr. 61'040.-- an die Kosten des Strassenbaus zu bezahlen haben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies am 8. Juli 2009 in zwei separaten Urteilen ihre Rekurse gegen diesen Entscheid ab, soweit es darauf eintrat.
B.
X.________ und Y.________ beantragen dem Bundesgericht mit getrennt erhobenen Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, je den sie betreffenden Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Der zuerst Genannte verlangt zudem, dass der Kostenverleger für die Grundeigentümerbeiträge unter Beachtung bestimmter, in der Eingabe im Einzelnen umschriebener Kriterien neu festzusetzen sei; Y.________ dagegen ersucht um Feststellung, dass sie keinen Beitrag an das fragliche Strassenprojekt zu leisten habe. Beide Beschwerdeführer beantragen eventualiter die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur weiteren Behandlung.
Die Gemeinde Stäfa stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerden nicht einzutreten, eventuell seien sie abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.
Die Schätzungskommission II weist darauf hin, dass sie in der Angelegenheit einen Augenschein durchgeführt hat und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
X.________ hat sich unaufgefordert mit zwei Eingaben vom 23. März und 7. Mai 2010 zur Sache geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1 Beide Beschwerden richten sich gegen den gleichen Kostenverleger des Projekts zur Verlegung und zum Ausbau der Ebnetstrasse in Stäfa. Sie stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang, auch wenn mit ihnen nicht die gleichen Rügen erhoben werden. Es rechtfertigt sich deshalb, sie zusammen zu beurteilen.
1.2 Die Schätzungskommission hat die Beschwerdeführer aufgrund des provisorischen Kostenverlegers im technischen Bericht zum Strassenbauprojekt zu Beitragszahlungen von Fr. 91'966.-- und Fr. 61'040.-- verpflichtet. Die definitive Höhe der geschuldeten Beiträge steht damit zwar noch nicht fest. Sie sind aber durch eine blosse Rechenoperation aufgrund der definitiven Strassenbauabrechnung zu bestimmen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung stellt auch solche Akte, welche die rein rechnerische Bestimmung einer geschuldeten Geldleistung noch offenlassen, anfechtbaren Endentscheiden gemäss Art. 90 BGG gleich (vgl. Urteil 2C_258/2008 vom 27. März 2009, E. 3.3). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden - abgesehen von nachstehend erwähnten Einzelpunkten - einzutreten.
1.3 Die Tatsachen, auf die der Beschwerdeführer in seinen nachträglichen Eingaben vom 23. März und vom 7. Mai 2010 hinweist, verwirklichten sich erst nach dem Ergehen des angefochtenen Entscheids. Sie sind daher nicht zu berücksichtigen, wären aber ohnehin nicht rechtserheblich (vgl. E. 5.8).
2.
2.1 X.________ wirft der Vorinstanz eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) vor, weil sie seinen Antrag auf Durchführung eines Augenscheins abgewiesen habe.
Nach der vorinstanzlichen Auffassung bedurfte es einer solchen Instruktionsmassnahme nicht, da bereits die Schätzungskommission die örtlichen Verhältnisse besichtigt habe und die Erschliessungssituation in genügender Klarheit aus den Akten hervorgehe.
Die dagegen erhobenen Einwendungen überzeugen nicht. Einerseits hat die Schätzungskommission entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers tatsächlich einen Augenschein durchgeführt, wie aus ihrem Entscheid (S. 4) hervorgeht. Anderseits sind die Erschliessungsverhältnisse in tatsächlicher Hinsicht aus den Akten klar erkenntlich und auch nicht umstritten. Die Meinungsverschiedenheiten beziehen sich einzig auf die rechtliche Wertung dieser Umstände.
2.2 Aus diesen Gründen ist auch dem Antrag auf Durchführung eines Augenscheins im bundesgerichtlichen Verfahren nicht stattzugeben.
3.
3.1 Die Beitragspflicht der Beschwerdeführer ergibt sich nach Auffassung der kantonalen Instanzen aus § 62 lit. b des kantonalen Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG/ZH). Danach haben die Grundeigentümer, deren Liegenschaften durch den Bau oder die Verbesserung einer Strasse oder eines Platzes eine Wertvermehrung erfahren, dem baupflichtigen Gemeinwesen Beiträge an die Kosten zu leisten. Bei Strassenverbreiterungen, die vorwiegend mit Rücksicht auf den durchgehenden Verkehr erfolgen, sind Beiträge nur für Liegenschaften zu leisten, bei denen die veränderten Verkehrsverhältnisse die Wertvermehrung bewirken. Nach § 62 lit. c StrG/ZH soll sich der Beitrag des einzelnen Grundeigentümers auf die Hälfte der Wertvermehrung seiner Liegenschaft belaufen, doch darf die Summe aller Beiträge drei Viertel der vollen Kosten mit Einschluss des Landerwerbs nach Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge nicht übersteigen.
3.2 Die nach diesen Bestimmungen geschuldeten Mehrwertbeiträge sind Vorzugslasten (BGE 118 Ib 54 E. 2b S. 57). Nach der von der Vorinstanz näher dargelegten kantonalen Praxis werden sie erhoben, wenn öffentliche Strassen, die an sich der Groberschliessung dienen, zugleich für einzelne Grundeigentümer auch eine Feinerschliessungsfunktion übernehmen. Der auszugleichende Mehrwert orientiert sich regelmässig an den Kosten, die für die neuerstellte Strasse anfallen. Die Kostenverlegung erfolgt nach schematischen Kriterien durch Ausscheidung eines Perimeters der abgabepflichtigen Grundstücke oder Grundstücksteile.
3.3 Die Gemeinde Stäfa erhebt die umstrittenen Strassenbeiträge für die Verlegung und Umgestaltung der Ebnetstrasse im unteren Bereich im Ortsteil Kehlhof. Das Projekt sieht vor, die bisherige alte Ebnetstrasse, die eine sehr enge Stelle von nur 3,25 Metern aufweist, nur noch für den Fussgänger- und Veloverkehr sowie für Zubringer offen zu halten und westlich davon eine neue Sammelstrasse zu erstellen. Die Letztere übernimmt damit nach der kommunalen Planung die Funktion der Grob- und für das Quartier Ebnet auch der Feinerschliessung.
3.4 Die Parzellen der Beschwerdeführer liegen zwischen der neuen und der alten Ebnetstrasse. Die kantonalen Instanzen erklären, dass deren bisherige Feinerschliessung den Vorschriften nicht entsprochen habe und dieser Mangel durch den Bau der neuen Strasse nunmehr behoben werde. Aus der erstmaligen rechtskonformen Erschliessung erwachse den Grundeigentümern ein Mehrwert, der durch die Leistung von Strassenbeiträgen auszugleichen sei.
3.5 Y.________ bestreitet einen Mehrwert ihres Landes und rügt die Erhebung eines Strassenbeitrags als verfassungswidrig.
X.________ wendet sich nicht gegen seine Beitragspflicht, kritisiert aber die Festlegung des Perimeters, der in verschiedener Hinsicht seine verfassungsmässigen Rechte verletze.
4.
4.1 Zuerst sind die Rügen der Beschwerdeführerin zu prüfen. Nach ihrer Auffassung entfällt ihre Beitragspflicht, weil ihr Grundstück auch ohne den Bau der neuen Ebnetstrasse vollständig feinerschlossen sei. Die gegenteilige Ansicht der kantonalen Instanzen sei willkürlich und verletze deshalb Art. 9 BV. Ausserdem verstosse sie gegen Treu und Glauben, weil ihren östlich gelegenen Nachbarn, bei denen die genau gleiche Erschliessungssituation bestehe, noch vor kurzem eine Baubewilligung erteilt worden sei. Schliesslich sei die neue Strasse gar nicht geeignet, ihr Grundstück zu erschliessen, weil sie deutlich tiefer liege als ihr Land, so dass ein Anschluss an sie gar nicht oder nur unter immensen Baukosten in Betracht komme.
4.2 Diese Einwendungen sind insofern verständlich, als die Parzelle von Y.________ auch ohne das neue Projekt über eine Feinerschliessung verfügt. Diese genügt jedoch den Anforderungen der kommunalen Erschliessungsplanung nicht, solange die alte Ebnetstrasse eine weitgehend trottoirlose Durchgangsstrasse ist. Erst durch den Bau der neuen Strasse und die Umwidmung der alten Ebnetstrasse zur blossen Zufahrt bzw. zur Verbindung für Fussgänger und Velofahrer entsteht für dieses Grundstück eine den Vorschriften entsprechende strassenmässige Feinerschliessung. Die Beschwerdeführerin übersieht bei ihrer Kritik, dass auch die Umwidmung der alten Ebnetstrasse Teil des Bauprojekts ist (vgl. E. 5.7) und erst sie eine rechtskonforme strassenmässige Erschliessung ihres Grundstücks von Osten her ermöglicht. Die Umwidmung setzt jedoch zugleich den Bau der neuen Verbindungsstrasse voraus. Nicht entscheidend ist bei dieser Sachlage, ob eine Zufahrt auch direkt von der neuen Strasse von Westen her erstellt werden könnte. Auf jeden Fall stellt erst das beitragspflichtige Projekt eine regelkonforme Erschliessung des Landes der Beschwerdeführerin sicher und erlaubt ihr dadurch, den noch ungenutzten Teil ihrer Parzelle künftig baulich zu nutzen. Unter diesen Umständen verschafft das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin offenkundig einen erheblichen Mehrwert.
4.3 Der angefochtene Entscheid erweist sich in diesem Punkt demnach keineswegs als willkürlich. Er verstösst auch nicht gegen Treu und Glauben, da von der Beschwerdeführerin nicht dargetan wird, inwiefern die Gemeindebehörden mit Bezug auf die östlich an die alte Ebnetstrasse anstossenden Grundstücke die Erschliessungssituation anders als bei der Parzelle von Y.________ beurteilt hätten. Die Beschwerde von Y.________ ist aus diesen Gründen abzuweisen.
5.
5.1 Die Beschwerde von X.________ richtet sich gegen die Abgrenzung des beitragspflichtigen Perimeters. Nach seiner Auffassung ist es eine gegen Art. 8 Abs. 1 BV verstossende Ungleichbehandlung, wenn nur die sechs Eigentümer der im Perimeterplan grün bezeichneten Grundstücksflächen zur Beitragszahlung herangezogen werden, hingegen nicht die weiteren Grundeigentümer, deren Land nördlich, westlich und östlich des ausgeschiedenen Perimeters liegt.
Den weiteren geltend gemachten Verfassungsverstössen (willkürliche Anwendung von § 62 lit. c StrG/ZH sowie Verletzung des Äquivalenz- und Verhältnismässigkeitsprinzips) kommt neben der Rüge der Ungleichbehandlung keine selbständige Bedeutung zu.
Nicht einzutreten ist auf den Vorwurf, die Beitragspflicht verletze auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Einbezug seines Grundstücks in das Umlegungs- und Enteignungsverfahren nicht mehr Streitgegenstand bildet, sondern allein noch seine Beitragspflicht.
5.2 Der Perimeter zur Erhebung von Strassenbeiträgen hat ent-sprechend der Funktion dieser Abgabe alle Grundeigentümer einzubeziehen, deren Land aus der verkehrsmässigen Erschliessung einen Nutzen zieht. Die Rechtsprechung lässt es zu, dass dabei nach schematischen Grundsätzen, die auf der Lebenserfahrung beruhen, vorgegangen wird (Urteil 1P.511/1999 vom 10. April 2000, in: Pra 2000 Nr. 161, E. 4d/aa S. 978).
5.3 Nach der im Kanton Zürich üblichen Praxis wird der Perimeter von Strassenbeiträgen auf einen 30 Meter tiefen Landstreifen entlang der neu gebauten Strasse (erste Bautiefe) erstreckt. Dahinter liegendes Land (Hinterlieger, zweite Bautiefe) erfährt zwar durch eine neue Strasse häufig ebenfalls eine Wertvermehrung, doch ist diese weniger gross, weil dafür noch eine zusätzliche grundstücksinterne Erschliessung erforderlich ist. Es kann sich rechtfertigen, auch dafür einen - reduzierten - Strassenbeitrag zu erheben (vgl. CHRISTIAN LINDENMANN, Beiträge und Gebühren für die Erschliessung nach zürcherischem Planungs- und Baurecht, Diss. Zürich 1989, S. 114; PETER ENGELER, Die Erschliessung von Baugrundstücken nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1976, S. 40 f.). Über den Einbezug des Hinterlands bestehen allerdings unterschiedliche theoretische Auffassungen, und in der Praxis wird der Perimeter meist aufgrund einer Würdigung aller konkreten Umstände gezogen (vgl. RENÉ REITTER, Les contributions d'équipement, Diss. Neuenburg 1986, S. 95 f.; vgl. auch Urteil 2P.129/1997 vom 5. März 1998, E. 3c). Einer besonderen Behandlung bedürfen an Verzweigungen gelegene Parzellen, die nur mit einer Seite an die neue Strasse angrenzen. Bei solchen Eckgrundstücken erfolgt die Begrenzung des Perimeters in der Praxis entlang der Winkelhalbierenden zwischen der neuen und der schon bestehenden Strasse (CHRISTIAN LINDENMANN, a.a.O., S. 115 und 144).
5.4 Das Projekt zum Ausbau der Ebnetstrasse umfasst neben dem bereits erwähnten unteren Bereich auch ein oberes Teilstück, auf dem verschiedene Anpassungen der bestehenden Strasse (Bau eines Trottoirs, Erhöhung der SBB-Unterführung usw.) vorgenommen werden. Die meisten Eigentümer der in diesem oberen Bereich an die umgestaltete Strasse anstossenden Grundstücke werden zur Leistung von Trottoirbeiträgen verpflichtet. Der Beschwerdeführer macht geltend, alle nördlich, d.h. bergseits der Verzweigung zwischen alter und neuer Ebnetstrasse gelegenen Eigentümer von Parzellen, die an die Ebnetstrasse anstossen, hätten ebenfalls in den Perimeter für das untere Teilstück einbezogen werden müssen, da auch sie in direkter Weise vom neuen unteren Streckenabschnitt profitierten. Es spiele keine Rolle, dass lediglich ein Trottoir und einige weitere Anpassungen vorgenommen würden und die Eigentümer dafür Beiträge bezahlen müssten.
Es ist offenkundig, dass die neue Ebnetstrasse auch für die nördlich davon gelegenen Anstösser einen Vorteil schafft, indem diese die Seestrasse nun auf direktem Weg und über eine gut ausgebaute Einmündung erreichen können. Die Vorinstanz erachtet diesen Vorteil jedoch nicht für vergleichbar mit jenem der vom Perimeter erfassten Grundeigentümer im unteren Bereich. Denn das Land im oberen Bereich sei bereits bisher über die Kreuzstrasse an das übergeordnete Strassennetz angebunden gewesen. Diese Betrachtungsweise ist sachlich ohne weiteres vertretbar. Tatsächlich erscheinen die bisherigen Erschliessungsverhältnisse im unteren Bereich wesentlich prekärer als auf dem nördlich davon gelegenen Teilstück. Es darf auch mitberücksichtigt werden, dass die Anstösser im oberen Bereich Beiträge an den Bau von Trottoirs leisten müssen, die ebenfalls den seeseitig gelegenen Liegenschafteneigentümern zugute kommen. Die Ungleichbehandlung vermag sich demnach auf sachliche Gründe zu stützen und ist nicht verfassungswidrig.
5.5 Im unteren Bereich erfasst der Beitragsperimeter lediglich die entlang der neuen Ebnetstrasse gelegenen Grundstücke, wobei entsprechend der dargestellten kantonalen Praxis (E. 5.3) eine Bautiefe von 30 Metern einbezogen wurde und bei den Eckgrundstücken eine Begrenzung entlang der Winkelhalbierenden erfolgte. Der Beschwerdeführer macht geltend, eine rechtsgleiche Behandlung erfordere, den Perimeter auch auf die östlich gelegenen Parzellen entlang der alten Ebnetstrasse sowie das westliche hinterliegende Land zu erstrecken.
Die Vorinstanz erachtet die östliche Begrenzung des Perimeters zwar für fragwürdig, aber noch nicht gerade als rechtsverletzend. Sie verkennt dabei jedoch, dass das Bauprojekt nicht allein den Bau der neuen Ebnetstrasse, sondern auch die Umwidmung der alten Ebnetstrasse umfasst und beide Massnahmen untrennbar miteinander verbunden sind. Das neue Strassenstück könnte nicht ohne Trottoirs gebaut werden, wenn nicht die alte Ebnetstrasse - durch Absperrung gegen die Seestrasse hin - zur Fussgänger- und Veloverbindung umfunktioniert würde. Umgekehrt setzt die erwähnte Umgestaltung der alten Ebnetstrasse voraus, dass ihren Anwohnern die Zufahrt vom See her über das neue Strassenstück ermöglicht wird. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts erfüllt deshalb auch die alte Ebnetstrasse weiterhin eine rechtliche Erschliessungsfunktion. Ausserdem zählen zu den beitragspflichtigen Kosten nicht nur die Aufwendungen für das neue Strassenstück, sondern auch Auslagen für Anpassungen der alten Ebnetstrasse (u.a. Fr. 40'000.-- für Anpassungen Seitenstrasse und alte Ebnetstrasse, Fr. 25'000.-- für Anpassungen Kehrplatzbereich). Unter diesen Umständen ist es nicht haltbar, allein die Grundstücke entlang des neuen Strassenstücks in den Perimeter einzubeziehen. Es ist ja auch offensichtlich, dass die Parzellen entlang der alten Ebnetstrasse, die bisher ebenfalls keine genügende Feinerschliessung aufweisen, von der neuen Strasse nicht wesentlich weniger profitieren als die direkt an ihr gelegenen Parzellen. Ihr Anfahrtsweg ist zwar etwas länger, dafür aber sind sie inskünftig vom Durchgangsverkehr befreit. Es kann an dieser Stelle offen bleiben, ob der besonderen Situation allenfalls durch Schaffung unterschiedlicher Beitragsklassen Rechnung zu tragen ist.
5.6 Die Beschränkung der Beitragspflicht auf eine Bautiefe von 30 Metern auf der westlichen Seite hält die Vorinstanz für sachgerecht, da keine besonderen Umstände vorlägen, die den Einbezug des hinterliegenden Landes in den Perimeter erforderten. Es ist zwar einzuräumen, dass diese schematische Betrachtungsweise nicht in jeder Hinsicht zu befriedigenden Ergebnissen führt. Doch kann die vorgenommene Perimeterabgrenzung auf der Westseite nicht als unsachlich oder geradezu als willkürlich bezeichnet werden. Für die getroffene Lösung spricht auch der Wille der Gemeinde, die Beitragspflicht möglichst eng zu begrenzen, weil das neue Projekt zu einem erheblichen Teil der Groberschliessung oberhalb gelegener Ortsteile dient. Schliesslich scheidet der vom Beschwerdeführer verlangte Einbezug der Parzelle Kat.Nr. 9543 bereits deshalb aus, weil diese im oberen Bereich an die Ebnetstrasse anstösst.
5.7 Die Abgrenzung des Beitragsperimeters ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht in nördlicher und westlicher Richtung nicht zu beanstanden. Hingegen verletzt seine östliche Begrenzung das Gebot der Gleichbehandlung. Der Beschwerdeführer dringt mit seinem Antrag demnach teilweise durch. Sein Rechtsmittel ist daher teilweise gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.8 Aufgrund der beschränkten Prüfung, die das Bundesgericht vorzunehmen hatte, steht einzig fest, dass der X.________ auferlegte Strassenbeitrag verfassungsmässige Rechte verletzt. Ob auch die Höhe des Beitrages von Y.________ gegen das Gleichbehandlungsgebot verstösst, bleibt offen, da sie keine entsprechende Rüge erhoben hat.
Bei diesem Ergebnis hat die Vorinstanz aufgrund des massgeblichen kantonalen Rechts zu bestimmen, wie weiter vorzugehen ist, insbesondere ob lediglich der Beitrag von X.________ neu festzulegen oder ob für das untere Teilstück der Ebnetstrasse ein neuer Beitragsplan aufzustellen ist. Im letzteren Fall ist zu beachten, dass bei einer Ausweitung des Perimeters Grundeigentümern, die am bisherigen Verfahren nicht teilnehmen konnten, das vorliegende Urteil nicht entgegengehalten werden kann.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten Y.________ und in einem reduziertem Umfang X.________ sowie - angesichts ihrer auf dem Spiel stehenden finanziellen Interessen - der Gemeinde Stäfa aufzuerlegen (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2C_665/2009 und 2C_670/2009 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerde von Y.________ wird abgewiesen.
3.
Die Beschwerde von X.________ wird teilweise gutgeheissen, soweit auf sie einzutreten ist, und der ihm gegenüber ergangene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli 2009 aufgehoben.
Die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden im Betrag von Fr. 3'000.-- Y.________ und im Betrag von je Fr. 1'500.-- X.________ und der Gemeinde Stäfa auferlegt.
5.
Die Gemeinde Stäfa hat X.________ für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Februar 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Küng