Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
2C_510/2014
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Urteil vom 21. August 2015
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
Verfahrensbeteiligte
1. Z.________ GmbH,
2. A.________,
3. B.________,
4. X.________ AG,
5. Y.________ AG,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Markus Hofmann,
gegen
Wegkorporation Braunwald, c/o Heinrich Schiesser, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Markus Braun,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus,
Gemeinde Glarus Süd, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Kurt Brunner,
weitere Verfahrensbeteiligte.
Gegenstand
Beiträge Wegkorporation 2011,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer, vom 2. April 2014.
Sachverhalt
A.
Die Wegkorporation Braunwald ist Eigentümerin der Gemeindestrassen in Braunwald und trägt für diese die Strassenbaulast. Gemäss ihren Statuten (Fassung vom 16. Juni 1995) verpflichten der Besitz von Grundeigentum in der Gemeinde Braunwald sowie die Benützung der Korporationsstrassen durch Motorfahrzeuge zur Mitgliedschaft in der Wegkorporation. Diese finanziert sich u.a. durch jährliche Anlagebeiträge der Mitglieder für Grundeigentum und Motorfahrzeuge (Art. 7 der Statuten). Dafür stellte die Wegkorporation am 2. September 2011 u.a. folgende Beiträge in Rechnung: Z.________ GmbH Fr. 2'166.--; A.________ Fr. 2'550.--; B.________ Fr. 858.--; X.________ AG Fr. 9'138.--; Y.________ AG Fr. 1'146.--.
B.
Die Genannten (und weitere Rechnungsempfänger) erhoben dagegen zuerst erfolglos Beschwerde an das Departement für Bau und Umwelt und anschliessend an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus. Dieses lud die Gemeinde Glarus Süd zum Verfahren bei und wies mit Urteil vom 2. April 2014 die Beschwerde ab.
C.
Die Z.________ GmbH, A.________, B.________, die X.________ AG sowie die Y.________ AG erheben mit gemeinsamer Eingabe vom 26. Mai 2014 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, sie seien in Aufhebung des angefochtenen Entscheids von der Beitragspflicht für das Jahr 2011 zu befreien. Eventualiter sei die Beitragspflicht im Verhältnis der per 1. Januar 2014 von der Gemeinde Glarus Süd übernommenen Strassen zu den bei der Wegkorporation Braunwald verbleibenden Strassen jeweils um 60,33 % zu reduzieren.
Die Wegkoporation Braunwald beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Gemeinde Glarus Süd, das Departement für Bau und Umwelt sowie das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung.
Erwägungen
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts ist grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a,
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach
3.
Der Sachverhalt und die kantonalrechtliche Rechtslage, wie sie von der Vorinstanz festgestellt wurden, sind nicht bestritten: Die Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin der Gemeindestrassen in der früheren Gemeinde Braunwald und verpflichtet dortige Grundeigentümer und Motorfahrzeughalter zur Bezahlung von Abgaben (vgl. vorne lit. A). Die Abgaben werden bei Grundeigentum nebst einem Grundbeitrag nach der Kubatur des umbauten Raumes festgelegt, bei den Motorfahrzeugen nach der Zahl und dem Verwendungszweck der Fahrzeuge. Per 1. Januar 2011 wurden die Gemeinde Braunwald und 12 weitere Gemeinden zur Gemeinde Glarus Süd zusammengeschlossen. Die Beschwerdegegnerin blieb aber jedenfalls im hier streitbetroffenen Jahr 2011 weiterhin Eigentümerin der Gemeindestrassen.
4.
Die Beschwerdeführer rügen wie schon vor der Vorinstanz nicht, die streitigen Abgaben seien in unzutreffender Anwendung des kantonalen oder Korporationsrechts erhoben worden. Sie rügen einzig eine Verletzung der Rechtsgleichheit.
4.1. Die Vorinstanz hat eine Verletzung der Rechtsgleichheit mit zwei Begründungen bejaht. Sie verwendete dafür folgende beiden, voneinander unabhängigen Argumentationslinien:
4.1.1. Erstens hat sie erwogen, würden die Abgaben als Beiträge betrachtet, lasse sich ein Sondervorteil einzelnen Grundeigentümern nicht konkret zurechnen; betrachte man die Abgabe als Kostenanlastungssteuern, komme Art. 127 Abs. 2 BV zum Tragen; es verstosse gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung, wenn die Grundeigentümer für den Bau und Unterhalt sämtlicher Strassen in Braunwald aufzukommen hätten, da die Strassen von den Grundeigentümern nicht stärker in Anspruch genommen würden als von der übrigen Bevölkerung.
4.1.2. Zweitens liege ungeachtet davon, ob die Abgaben als Vorzugslasten oder als Kostenanlastungssteuern betrachtet würden, ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsprinzip vor: Solange die Gemeinde Braunwald selbständig gewesen sei, hätten sich unter dem Aspekt des Rechtsgleichheitsgebots keine Probleme gestellt. Die neue Gemeinde Glarus Süd müsse aber alle Einwohner gleich behandeln. Es sei rechtsungleich, wenn sie in Braunwald das Erstellen und den Unterhalt der Strassen der Wegkoporation überlasse, deren Mitglieder die Lasten tragen müssten, in den übrigen Gemeindeteilen die Strassenbaulast aber selber trage.
4.2. Trotz der von ihr festgestellten Verfassungswidrigkeit verzichtete die Vorinstanz auf die Aufhebung der streitigen Beitragsrechnungen mit folgender Begründung: Unter Umständen könne ein Gericht von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger Grundlage beruhenden Entscheids absehen, wenn dadurch ein eigentlich rechtsfreier Raum entstünde. Würde die Pflicht zur Bezahlung der Abgaben für das Jahr 2011 aufgehoben, ginge die Beschwerdegegnerin dieser Einnahmen verlustig, was ihre Aufgabenerfüllung wesentlich erschweren würde. Es fehle auch an einer gesetzlichen Grundlage, um die Abgaben der Gemeinde Glarus Süd zu überbinden. Da es verschiedene Möglichkeiten für eine verfassungskonforme Verteilung der Strassenbaulast gebe, sei es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, eine Regelung zu treffen. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Gemeindefusion ausserordentliche Anforderungen an die Gemeinde Glarus Süd gestellt habe; die Gemeinde sei nicht untätig geblieben, sondern habe per 1. Januar 2014 einen Teil der Strassen in Braunwald übernommen. Zudem seien die Abgaben nicht übermässig hoch. Daher begnügte sich das Verwaltungsgericht mit einem Appellentscheid und verzichtete auf die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
4.3. Die erste dieser Begründungen (vorne E. 4.1.1) ist unabhängig von der Gemeindefusion. Sie würde auch die Zeit vor 2011 betreffen. Die Mehrheit der Argumente, welche die Vorinstanz veranlasst habe, nur einen Appellentscheid zu erlassen (vorne E. 4.2) würden dafür nicht gelten. Dass die Vorinstanz trotzdem den bei ihr angefochtenen Entscheid nicht aufgehoben hat, lässt daran zweifeln, ob sie mit der ersten Begründung wirklich eine Verfassungswidrigkeit feststellen wollte. Die Beschwerdeführer ihrerseits haben im vorinstanzlichen Verfahren diesbezüglich keine Rügen erhoben, sondern die Beschwerde nur damit begründet, seit dem 1. Januar 2011 sei die Finanzierung der Gemeindestrassen Sache der Gemeinde Glarus Süd. Vor Bundesgericht nehmen sie zwar die Argumentationslinie der Vorinstanz auf und führen aus, die Abgaben für Strassen und Wege hätten auf alle Steuerzahler der Gemeinde Braunwald verteilt werden müssen (Ziff. 14 der Beschwerde), bringen zugleich aber auch vor, bis zum Inkrafttreten der Gemeindereform am 1. Januar 2011 habe es aus ihrer Sicht keinen Grund gegeben, die Beiträge nicht zu bezahlen (Ziff. 10 der Beschwerde). Jedenfalls enthält die Beschwerde keine rechtsgenügliche Rüge (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), wonach der angefochtene Entscheid deshalb aufzuheben wäre, weil die Abgabe prinzipiell verfassungswidrig wäre. Zudem bestehen Unterschiede zu den von der Vorinstanz und den Beschwerdeführern zitierten Entscheiden BGE 131 I 1 und 124 I 289, in denen das Bundesgericht Regelungen als verfassungswidrig betrachtet hatte, wonach Kosten für den Unterhalt und die Reinigung der Strassen ausschliesslich den Grundeigentümern auferlegt wurden. Im Unterschied zu jenen Regelungen werden hier auch die Motorfahrzeughalter zur Finanzierung beigezogen. Insgesamt kann also das System der Abgabenerhebung als solches nicht zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen.
4.4. Hingegen berufen sich die Beschwerdeführer auf die zweite der von der Vorinstanz festgestellten Rechtsungleichheiten (vorne E. 4.1.2).
4.4.1. Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer in diesem Punkt ihrer Rügepflicht genügen. Es verhält sich hier anders als in der üblichen Konstellation, wo die Vorinstanz mit zwei oder mehr unabhängigen Begründungen eine Rechtsverletzung
verneint, so dass die Beschwerdeführer vor Bundesgericht - mit ansonsten drohender Nichteintretensfolge - alle einzeln anfechten müssen (vgl. BGE 138 I 97 E. 4.1.4 S. 100). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz mit zwei verschiedenen Begründungen eine Verletzung der Rechtsgleichheit
bejaht, aber trotzdem auf eine Aufhebung des angefochtenen Entscheides verzichtet. Hier genügt es, wenn auch nur in Bezug auf einen dieser Aspekte gerügt wird, es sei verfassungswidrig, den angefochtenen Entscheid nicht aufzuheben.
4.4.2. Die Beschwerdeführer machen diesbezüglich geltend, seit der Gemeindefusion seien sie auch Steuerzahler der Gemeinde Glarus Süd, welche auf dem ganzen Gemeindegebiet die Strassenlast trage. Sie würden für die Strassen im Ortsteil Braunwald doppelt bezahlen, nämlich einerseits durch ihre Gemeindesteuern und andererseits durch die Abgaben an die Beschwerdegegnerin. Die Grundeigentümer des Ortsteils Braunwald würden dadurch rechtsungleich behandelt gegenüber denjenigen in den anderen Teilen der Gemeinde. Es hätte genügend Zeit zur Verfügung gestanden, die Verfassungsverletzung rechtzeitig auf das Inkrafttreten der Gemeindefusion zu beheben. Die Lösung, die per 1. Januar 2014 gefunden worden sei (Übernahme von rund 60 % der Gemeindestrassen in Braunwald durch die Gemeinde Glarus Süd) wäre schon früher möglich gewesen. Auch sei die Höhe der Doppelbelastung gesamthaft beträchtlich. Die Vorinstanz hätte sich daher nicht mit einem Appellentscheid begnügen dürfen, sondern hätte dem Rechtsgleichheitsgebot zum Durchbruch verhelfen müssen.
4.5. Die Beschwerdegegnerin und die Beigeladene bringen demgegenüber vor, die Umsetzung der Gemeindefusion sei eine sehr komplexe Herausforderung gewesen, so dass nicht alle Fragen sofort hätten gelöst werden können. Die neue Gemeinde Glarus Süd habe erst am 1. Januar 2011 ihren Betrieb aufnehmen können und ihre Organe seien erst im September 2009 gewählt worden. In der Übergangszeit von 2011 bis 2013 habe die Beschwerdegegnerin ihre Aufgaben noch wahrnehmen müssen; sie müsse dafür auch die notwendige Finanzierung erhalten.
5.
5.1. Stellt das Gericht im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle die Verfassungswidrigkeit eines angewendeten Erlasses fest, so hat es grundsätzlich den darauf gestützten Entscheid aufzuheben und die Verfassungswidrigkeit zu beheben. Das Bundesgericht hat allerdings selber verschiedentlich in Fällen, in denen es eine Verfassungsverletzung festgestellt hat, darauf verzichtet, einen angefochtenen Entscheid aufzuheben, sondern sich mit einem Appellentscheid begnügt. Die Gründe dafür können darin liegen, dass die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheids eine Regelungslücke oder einen rechtsfreien Raum schaffen würde (Urteil 1P.437/2003 vom 27. Januar 2004 E. 4.1, nicht publ. in: BGE 130 I 106) oder zum Ergebnis hätte, dass eine Verfassungsverletzung durch eine andere ersetzt würde (BGE 112 Ia 311 E. 2c S. 313 f.), oder darin, dass es mehrere Möglichkeiten zur rechtskonformen Umsetzung gibt und es nicht Sache des Gerichts ist, unter verschiedenen Möglichkeiten eine Wahl zu treffen (BGE 136 I 352 E. 5.2 S. 363 f.; 131 I 74 E. 6.1 S. 84). Ein Grund kann auch sein, dass die notwendigen Vorkehren in der Zuständigkeit anderer als der beschwerdegegnerischen Behörde liegen (BGE 137 V 210 E. 5 S. 266). Schliesslich hat das Bundesgericht berücksichtigt, dass die Herstellung eines verfassungskonformen Zustands zeitlich nicht immer innert nützlicher Frist möglich ist (BGE 131 I 74 E. 6.1 S. 84), und deshalb den zuständigen Behörden einen gewissen Zeitraum für die Anpassung an eine geänderte Verfassungsbestimmung eingeräumt; dabei wurden freilich Fristen von sieben bis vierzehn Jahren für die Anpassung an die Gleichbehandlung von Mann und Frau (revArt. 4 Abs. 2 aBV, gemäss Verfassungsrevision vom 14. Juni 1981) als zu lange betrachtet (BGE 123 I 56 E. 3b S. 60 f.; 116 Ia 359 E. 10b S. 380; 116 V 198 E. II/3b S. 215).
5.2. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung bezieht sich auf den Zuständigkeitsbereich ein und derselben Behörde bzw. Gebietskörperschaft; er ist nicht verletzt, wenn unterschiedliche Gemeinwesen je in ihrem Zuständigkeitsbereich Regelungen treffen und daraus für die Rechtsunterworfenen in einem Gemeinwesen andere Folgen resultieren als für diejenigen in einem anderen (BGE 136 I 1 E. 4.4.4 S. 11 f.; 133 I 249 E. 3.4 S. 255; 131 I 467 E. 3.3 S. 474 f.; 125 I 173 E. 6d S. 179).
5.3. Gemeinden und Korporationen sind unterschiedliche Gemeinwesen. Beide haben je eigene Strassen, die sie unterhalten müssen. Die hier zur Diskussion stehen Abgaben, welche die Beschwerdegegnerin erhebt, dienen der Finanzierung ihrer Strassen. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Beschwerdegegnerin Eigentümerin dieser Strassen ist und deren Unterhalt bezahlen muss. Sie rügen auch nicht, die Beschwerdegegnerin behandle ihre Mitglieder und Abgabepflichtigen unter sich rechtsungleich. Sie kritisieren aber, dass sie auch in der Gemeinde Glarus Süd Gemeindesteuern bezahlen müssen, ohne dass die Gemeinde im Ortsteil Braunwald die Strassenlast übernimmt. Sie müssten damit für ihre Strassen zweimal Beiträge bezahlen, einmal durch die Gemeindesteuern und einmal durch die Abgaben an die Beschwerdegegnerin.
5.4. Entgegen ihrer Darstellung müssen die Beschwerdeführer nicht doppelt für die Strassen in Braunwald bezahlen: Vielmehr verhält es sich so, dass die Strassen in Braunwald ausschliesslich durch die Beschwerdegegnerin finanziert werden, während die Gemeinde Glarus-Süd mit den von ihr eingenommenen Steuergeldern im Ortsteil Braunwald keine Gemeindestrassen finanziert. Die Rechtsgleichheit ist nicht schon verletzt dadurch, dass jemand Angehöriger zweier Gemeinwesen ist, die je ihre Strassen unterhalten müssen, und demzufolge in beiden Gemeinwesen Abgaben bezahlen muss, mit denen die Strassen finanziert werden. Das Verhältnis zwischen Korporation und Gemeinde ist diesbezüglich analog zum Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden: Alle sind sowohl Einwohner des Kantons als auch einer Gemeinde und bezahlen sowohl Kantons- als auch Gemeindesteuern. Der Kanton finanziert mit den Kantonssteuern (u.a.) die Kantonsstrassen, die Gemeinde mit den Gemeindesteuern (u.a.) die Gemeindestrassen. Nun kommt es häufig vor, dass in einer bestimmten Gemeinde der Anteil der Kantonsstrassen bedeutend grösser und der Anteil an Gemeindestrassen kleiner ist als in einer anderen Gemeinde. In beiden Gemeinden bezahlen die Einwohner die gleichen Kantonssteuern, obwohl die Einwohner der zweiten Gemeinde weniger von den Kantonsstrassen profitieren und zugleich höhere Gemeindesteuern bezahlen müssen für ihr grösseres Gemeindestrassennetz. Analoge Disparitäten ergeben sich auch im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen, wo der Bund mit seinen aus allen Kantonen stammenden Steuereinnahmen gewisse Infrastrukturen finanziert, die nur oder hauptsächlich einigen Kantonen oder Regionen zugute kommen, andern aber nicht oder nur in untergeordneter Weise. Solche Disparitäten lassen sich in einem Gemeinwesen nie vermeiden. Es kann unter dem Titel der Rechtsgleichheit nicht verlangt werden, dass alle Einwohner in genau gleichem Masse einen Vorteil ziehen aus den Leistungen, die sie gemeinsam mit ihren Steuern finanzieren.
5.5. Vorliegend ergibt sich freilich die Ungleichheit nicht bloss aus einer faktisch in den verschiedenen Ortsteilen ungleichmässigen Verteilung von Korporations- und Gemeindestrassen, sondern daraus, dass die Gemeinde Glarus Süd in Braunwald - anders als offenbar in den anderen Ortsteilen - jedenfalls bis zum 1. Januar 2014 (vgl. vorne E. 4.2) überhaupt keine Gemeindestrassen übernommen hat. Ob darin wirklich eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung liegt, kann jedoch offen bleiben: Streitgegenstand sind Abgaben an die
Beschwerdegegnerin. Der von der Vorinstanz und den Beschwerdeführern erhobene Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung geht dahin, dass die
Gemeinde Glarus Süd in Braunwald den Unterhalt der Strassen der Korporation überlässt, während sie in den anderen Gemeindeteilen die Strassenbaulast selber trägt. Dieser Vorwurf kann sich somit gar nicht gegen die Beschwerdegegnerin richten, sondern vielmehr ausschliesslich an die
Gemeinde. Selbst soweit tatsächlich eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vorliegt, läge die Ursache dafür bei der Gemeinde Glarus Süd und der Anspruch auf Behebung der Ungleichheit wäre an diese zu richten. Es liegt gar nicht in der Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin, an der Situation etwas zu ändern. Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich nicht, die von der Beschwerdegegnerin verfügten Abgaben aufzuheben. Der angefochtene Entscheid ist deshalb jedenfalls im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Diese Argumentation bezieht sich auch auf das Eventualbegehren auf Herabsetzung der Abgaben.
6.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Beschwerdeführer tragen die Kosten des Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat, obwohl anwaltlich vertreten, keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.), ebensowenig die Beigeladene (Urteil 1C_273/2012 E. 8.3, nicht publ. in: BGE 139 I 2).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. August 2015
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein