Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_597/2023
Arrêt du 27 février 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler,
Juge présidant, Merz et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Mes Romain Jordan et Stéphane Grodecki, avocats,
recourant,
contre
B.________ SA, représentée par Me Jean-Marc Siegrist, avocat,
intimée,
Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Autorisation de construire pour l'installation
de corps-morts et de barges,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice
de la République et canton de Genève,
Chambre administrative, du 26 septembre 2023 (ATA/1059/2023 - A/1167/2022-LCI).
Faits :
A.
L'entreprise B.________ SA (ci-après: B.________) dispose depuis plusieurs dizaines d'années de trois amarrages constitués de corps-morts (blocs de béton de plusieurs tonnes) installés au fond du lac Léman à l'aval de la Pointe-à-la-Bise, sur la parcelle n° 8'346 de la commune de Collonge Bellerive. Ces corps-morts servent à l'amarrage de trois barges industrielles de 204, 178 et 144 m² et d'un poids allant de 49 à 70 tonnes, destinées à l'exploitation de chantiers lacustres.
Faisant suite à l'injonction du Département du territoire du canton de Genève (DIT), B.________ a déposé le 31 janvier 2017 une demande d'autorisation de construire pour la mise en conformité de ces trois amarrages. Une première autorisation délivrée le 25 juillet 2018 a été annulée par le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (TAPI) : il y avait lieu d'examiner si un déplacement des barges de quelques dizaines de mètres en aval, en dehors de la zone de protection, au sens de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32), était envisageable. Par décision du 9 mars 2022 (après avoir soumis aux services concernés deux variantes de déplacement des corps-morts), le DIT a délivré une nouvelle autorisation portant sur le système d'ancrage en place. A.________, propriétaire des parcelles n° s 6599 et 9845, situées à environ 350 m des barges litigieuses, a recouru auprès du TAPI.
Par jugement du 27 avril 2023, le TAPI a admis très partiellement le recours. Les trois corps-morts n'étaient pas soumis à une obligation de planification. L'autorisation était conforme à l'art. 24 LAT. Il était apparu après complément d'instruction qu'un déplacement plus en aval (y compris en aval du Jet d'eau) n'était pas envisageable. Un amarrage par un système de vis n'était pas non plus adapté. L'intérêt du recourant à bénéficier d'une vue dégagée n'était pas prépondérant. Les constructions litigieuses avaient au demeurant un caractère provisoire puisqu'elles étaient destinées à terme à être installées dans le port du Vengeron situé sur l'autre rive du lac. L'autorisation de construire devait toutefois être réformée en ce sens qu'elle n'était valable que pour une durée de six ans dès son entrée en force.
B.
Par arrêt du 26 septembre 2023, la Chambre administrative de la Cour de justice genevoise a rejeté le recours formé par A.________, laissant indécise la question de sa qualité pour agir. Il n'y avait pas lieu de se rendre sur place pour évaluer l'impact visuel des installations. Celles-ci étaient conformes à l'art. 24 LAT ainsi qu'à la loi cantonale sur les eaux. Le département, puis le TAPI avaient correctement effectué la pesée d'intérêts. L'impact de nouveaux amarrages en cas de déplacement serait plus important que celui d'un maintien à court terme de l'état existant. Le désagrément pour le recourant était provisoire et non permanent puisque les barges n'étaient présentes sur le site qu'en cas d'intempéries et pendant les vacances.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal ainsi que l'autorisation de construire, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département du territoire conclut au rejet du recours. B.________ SA conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Invité à présenter des observations, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) conclut au rejet du grief fondé sur les art. 24 LAT et 3 OAT. Le recourant, puis le département et B.________ SA et enfin le recourant à nouveau, ont ensuite persisté dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision prise dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recours a été formé en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF).
1.1. La qualité pour recourir devant le Tribunal est définie à l'art. 89 al. 1 LTF: le recourant doit avoir pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente (let. a), être particulièrement atteint par la décision (let. b) et avoir un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Pour satisfaire à ces critères, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse, s'il a en principe la qualité pour recourir, doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3). Ainsi, la jurisprudence a considéré que des voisins, situés à environ 100 mètres de la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par ce projet s'ils ne voient pas depuis leur propriété la construction qu'ils critiquent (arrêt 1C_338/ 2011 du 30 janvier 2012 consid. 3, publié in SJ 2012 I 422). Dans un arrêt rendu en 2012 (1C_152/2012 du 21 mai 2012), le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir aux propriétaires d'une villa située à 180 m des corps-morts litigieux, dès lors que la vue sans limite dont ils disposaient sur le lac s'en trouvait affectée.
1.2. Selon les constatations non contestées de l'arrêt cantonal, les trois corps-morts se trouvent à environ 350 m de la propriété du recourant. Celui-ci dispose, selon les pièces du dossier (la photographie produite avec l'écriture du 19 juin 2024 constitue une pièce nouvelle, irrecevable en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF), d'une vue dégagée sur le lac Léman et la rade de Genève, y compris le Jet d'eau. S'il est évident que les corps-morts installés au fond du lac ne causent en eux-mêmes aucune restriction sensible à la vue dont bénéficie le recourant, il paraît en aller autrement lorsque les barges d'une vingtaine de mètres de long y sont amarrées, sur lesquelles sont chargés des engins et du matériel de chantier pouvant atteindre un poids de 100 tonnes. Dans la mesure où l'autorisation porte sur la régularisation des installations litigieuses, il est indifférent que celles-ci se trouvent en place depuis plusieurs dizaines d'années, comme le relève l'intimée. A priori, et en dépit de la distance importante entre les installations litigieuses et la propriété du recourant, ce dernier apparaît touché plus que quiconque.
La question peut quoi qu'il en soit demeurer indécise, dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté au fond.
2.
Invoquant son droit d'être entendu, en particulier l'obligation de motiver les décisions, le recourant estime que le département cantonal - soit l'autorité spécialisée dans ce domaine - devait rechercher d'office si d'autres emplacements hors de la zone de protection OROEM pouvaient se prêter à l'amarrage des barges. Dans un grief distinct, le recourant reproche à la cour cantonale de ne pas avoir envisagé la possibilité d'un déplacement assorti d'un changement d'ancrage, par vis, moins invasif que des corps-morts.
2.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique aussi pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que, d'une part, le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et, d'autre part, que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que la partie intéressée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3; 142 I 135 consid. 2.1). Il ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; il peut se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 142 II 154 consid. 4.2).
2.2. En l'occurrence, le grief est dirigé non pas contre l'arrêt cantonal, mais contre la décision du département qui n'aurait pas recherché d'office la possibilité de déplacer l'installation litigieuse en d'autres endroits. Bien plus que la garantie formelle découlant du droit d'être entendu, le recourant invoque ainsi une obligation matérielle d'instruire sur ce point. Du point de vue du droit d'être entendu, l'arrêt attaqué rappelle en effet la teneur du jugement de renvoi rendu le 2 juillet 2019 par le TAPI, selon lequel la possibilité d'un déplacement des installations devait être étudiée. Il rappelle ensuite la teneur des différents préavis qui se sont prononcés sur les deux variantes de déplacement, ainsi que les prises de position du département lors de la seconde procédure devant le TAPI. Ce dernier s'est prononcé dans son jugement sur l'opportunité d'un déplacement en relevant que l'immersion de nouveaux corps-morts à un autre emplacement présenterait un impact supérieur pour la faune et la flore sous-lacustre que le maintien à court terme de la situation existante. Enfin, l'arrêt attaqué relève également que l'extraction des blocs de béton (concevable lors du déménagement définitif des installations) et leur immersion en un autre endroit serait source de dérèglement pour la faune et la flore, raisonnement qui trouverait à s'appliquer quel que soit l'endroit choisi. Quant à la proposition du recourant de déplacer les installations en aval du Jet d'eau, elle a été écartée pour des motifs d'ordre technique qui sont dûment expliqués. D'un point de vue formel, l'arrêt attaqué respecte ainsi le droit d'être entendu et expose clairement pour quelle raison les instances précédentes ont renoncé à un déplacement à court terme.
2.3. S'agissant des ancrages par vis, la cour cantonale a constaté que les forages effectués sur le site actuel avaient démontré que le sol, trop mou, ne s'y prêtait pas: alors que le site était protégé des vents, un risque d'arrachage avait déjà été constaté pour de simples embarcations privées, et était d'autant plus grand s'agissant de barges de plusieurs dizaines de tonnes. On peut ainsi aisément comprendre pour quelle raison il a été renoncé à ce type d'ancrage en d'autres endroits n'offrant pas la même protection aux intempéries.
Le grief de violation du droit d'être entendu est dès lors rejeté
3.
Se plaignant d'arbitraire dans l'établissement des faits, le recourant revient sur la question d'un ancrage par vis et considère qu'aucun forage ou essai n'a été réalisé à 50 ou 100 mètres en aval de l'emplacement actuel, en dehors de la zone de protection. Rien ne permettrait d'exclure ces emplacements, alors qu'un ancrage par vis a été jugé préférable au statu quo par les services spécialisés.
3.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si la partie recourante entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, elle doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 précité). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques appellatoires portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 140 V 213 consid. 2; 140 III 264 consid. 2.3).
3.2. A la suite de l'arrêt de renvoi du TAPI, l'intimée a procédé à des essais d'amarrage par vis à l'emplacement actuel des corps-morts, mais il est apparu qu'en raison de la nature du sol, il n'y avait pas moyen d'effectuer un ancrage solide. D'autres sondages ont aussi eu lieu au nord et plus au sud, aboutissant à la même conclusion. Durant la nouvelle procédure devant le TAPI, le département a confirmé que l'utilisation de vis avait été abandonnée de manière générale en raison du manque de résultats probants. Compte tenu de ces investigations, il pouvait être conclu qu'un système d'ancrage par vis ne présentait pas une sécurité suffisante, sans qu'il soit nécessaire de procéder à des sondages supplémentaires. Le grief est lui aussi écarté.
4.
Le recourant se plaint enfin d'une violation des art. 24 LAT et 3 OAT. Il considère que l'implantation des barges ne serait pas imposée par leur destination; l'autorisation est limitée dans le temps et des emplacements alternatifs hors de la zone de protection n'auraient pas été sérieusement envisagés. L'emplacement reposerait sur des motifs de commodité, l'intimée agissant dans un but purement économique. Le fait que les installations existent depuis longtemps ne devrait pas être pris en compte.
4.1. L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon cette disposition, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, lorsque sont réunies deux conditions. D'une part, l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces conditions sont cumulatives (arrêt 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2; 1C_594/2021 du 28 juillet 2022 consid. 3.1). L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; 136 II 214 consid. 2.1; plus récemment arrêt précité 1C_131/2019 consid. 3.2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a; arrêts 1C_594/2021 du 28 juillet 2022 consid. 3.1 et les références citées).
4.2. Les barges litigieuses sont destinées à permettre le dépôt d'engins et de matériel nécessaires à des chantiers lacustres. Elles permettent à l'entreprise de pouvoir entreposer ce matériel et le transporter sur place sans avoir à constamment le démonter et remonter depuis la rive. Le recourant ne conteste d'ailleurs pas la nécessité pour l'intimée de disposer de tels amarrages. L'emplacement a été choisi en raison de la protection qu'il offre contre le vent en cas d'intempéries. Comme cela a été constaté ci-dessus, d'autres emplacements et systèmes d'ancrage ont été examinés et n'ont pu être retenus. Leur impact sur la faune et la flore lacustres a été considéré comme plus important qu'un maintien à court terme des installations existantes.
Quant à la pesée d'intérêts, elle a été effectuée correctement par les instances précédentes. L'installation litigieuse est nécessaire à une exploitation rationnelle de l'entreprise, chargée de chantiers lacustres tant privés que publics. S'agissant de la protection de la nature, l'arrêt attaqué relève que la faune et la flore lacustres se sont désormais adaptées à la présence des corps-morts depuis plusieurs dizaines d'années. Un déplacement de l'installation ne ferait que créer une nouvelle perturbation, pour un résultat lui aussi provisoire. Au demeurant, comme le relève l'ARE, la zone de protection OROEM s'étend dans le canton de Genève sur l'ensemble des rivages du lac, à l'exception de l'enclave de Céligny et d'une portion de 1,2 km de longueur entre la jetée des Eaux-Vives et Genève-Plage, déjà largement bâtie et occupée par la navigation, de sorte qu'une variante hors de la zone de protection apparaît difficile à trouver. Le choix de l'implantation a de surcroît été examiné et préavisé positivement, en dernier lieu, par l'ensemble des services spécialisés (en particulier l'Office cantonal de l'agriculture et de la nature, l'Office cantonal de l'eau, la Commission des monuments, de la nature et des sites et la Commission consultative de la diversité biologique). Enfin, l'instance précédente était fondée à tenir compte du fait que l'autorisation accordée à l'intimée est de nature provisoire, jusqu'au déplacement des barges au port du Vengeron et en tout cas pour une durée de six ans dès son entrée en force. En outre, l'amarrage n'est pas occupé en permanence par les barges, mais seulement lors d'intempéries ou de périodes de vacances, lorsque les barges ne se trouvent pas sur un chantier. En définitive, la pesée d'intérêt confirmée par la cour cantonale ne prête pas le flanc à la critique, et le grief relatif aux art. 24 LAT et 3 OAT doit être écarté.
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais du recourant (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, à droit à des dépens, également à la charge du recourant (art. 68 al. 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est allouée à l'intimée B.________ SA, à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département du territoire de la République et canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 27 février 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
Le Greffier : Kurz