Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_260/2025
Urteil vom 31. Juli 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt René W. Isenschmid,
gegen
Gemeinderat Schwarzenberg,
Dorfstrasse 12, 6103 Schwarzenberg LU,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern, vertreten durch das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, Postfach 3768, 6002 Luzern.
Gegenstand
Raumplanung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 8. April 2025 (7H 23 261).
Sachverhalt
A.
Die Gemeinde Schwarzenberg, bestehend aus den Ortsteilen Schwarzenberg Dorf, Lifelen und Eigenthal, verfügt gemäss den Erhebungen des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern (BUWD) über um ca. 5,1 ha überdimensionierte Bauzonen, die es im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie zu reduzieren gilt. Die A.________ AG ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 1301 (1'121 m2) und 1372 (1'120 m2) im Gebiet Würzemoos im Ortsteil Eigenthal. Mit Urnenabstimmung vom 6. Juli 2022 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Schwarzenberg eine Gesamtrevision der Ortsplanung, bestehend aus dem Zonenplan Siedlung, dem Zonenplan Landschaft, dem Gefahrenzonenplan und dem Bau- und Zonenreglement (BZR). Die Stimmbevölkerung sprach sich gegen die vom Gemeinderat beantragte Rückzonung der Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 von der Wohnzone in die Landwirtschaftszone aus und hiess die Einsprache der A.________ AG gut.
Mit Entscheid vom 31. Oktober 2023 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Schwarzenberg. Zusätzlich ordnete er die Rückzonung mehrerer Grundstücke in die Landwirtschaftszone an, darunter die Grundstücke Nrn. 1301 und 1372.
B.
Dagegen erhob die A.________ AG am 24. November 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht Luzern. Dieses wies die Beschwerde am 8. April 2025 ab.
C.
Gegen den kantonsgerichtlichen Entscheid hat die A.________ AG am 17. Mai 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Kantonsgericht, subeventuell an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Genehmigungsentscheid des Regierungsrats sei in Bezug auf die Grundstücke Nrn. 1372 und 1301 (Würzenmoos, Eigenthal) aufzuheben und der Beschluss der Einwohnergemeinde Schwarzenbach vom 6. Juli 2022 sei diesbezüglich zu genehmigen. Die beiden Grundstücke seien in der bisherigen Wohnzone zu belassen. Sollte dies wieder Erwarten nicht möglich sein, sei ihr die materielle Enteignung zu entschädigen.
D.
Das Kantonsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat Luzern und die Einwohnergemeinde Schwarzenbach verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) erachtet den angefochtenen Entscheid als konform mit dem Raumplanungsrecht des Bundes.
Es wurde keine Replik eingereicht.
Erwägungen
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und hat als Eigentümerin von zwei Grundstücken, die sich bisher in der Wohnzone befanden und nunmehr der Landwirtschaftszone zugeteilt wurden, ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Insoweit ist sie zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist allerdings auf den Eventualantrag, der Beschwerdeführerin sei die materielle Enteignung zu entschädigen. Bereits das Kantonsgericht hatte (in E. 7.10) festgehalten, diese Frage gehöre nicht zum Streitgegenstand, sondern entsprechende Ansprüche seien im dafür vorgesehenen Verfahren vor der kantonalen Schätzungskommission geltend zu machen. Dies wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
3.
Zunächst sind die rechtlichen Grundlagen und die Erwägungen der Vorinstanzen kurz darzulegen.
3.1. Gemäss Art. 15 RPG (SR 700) in der Fassung vom 15. Juni 2012, (in Kraft seit 1. Mai 2014, AS 2014 899) sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Schon vor der RPG-Revision von 2012 hatte das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung festgehalten, dass zu gross bemessene Bauzonen bundesrechtswidrig sind und redimensioniert werden müssen (vgl. nur BGE 140 II 25 E. 4.3; 117 Ia 302 E. 4b; je mit Hinweisen). Der Gesetzgeber hat dies nunmehr in Art. 15 Abs. 2 RPG ausdrücklich festgeschrieben. Wie das ARE zu Recht betont, handelt es sich um eine zentrale Vorgabe des Raumplanungsrechts.
Bei der Bestimmung von Lage und Grösse der Bauzonen - und damit auch bei ihrer Redimensionierung - sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu beachten (vgl.
3.2. Der Kanton Luzern sieht im 2015 revidierten kantonalen Richtplan (KRP) die Koordinationsaufgaben S1-8 "Auszonungen und Überprüfung von Reservezonen" und S1-9 "Strategie überdimensionierte Bauzonen und Reservezonen" vor. Die darin skizzierte kantonale Rückzonungsstrategie wurde vom BUWD mit Schlussbericht an den Regierungsrat per 30. Januar 2020 konkretisiert und umgesetzt (Strategie Umgang mit überdimensionierten Bauzonen und Reservezonen, nachfolgend: Schlussbericht; vgl. dazu Urteil 1C_588/2023 vom 22. August 2024 betreffend Teilrevision Rückzonungen der Gemeinde Rickenbach). Die Strategie sieht verschiedene Kriterien zur Beurteilung der raumplanerischen Zweckmässigkeit von Rückzonungen vor; diese wurden vom Regierungsrat im vorliegend streitigen Genehmigungsentscheid (E. 5.2.3) wie folgt zusammengefasst:
Raumplanerische Zweckmässigkeit:
- Unüberbaute Bauzonenfläche
Rückzonungsflächen sind unüberbaut, ausser es handle sich nicht um zonenkonforme Bauten wie z.B. landwirtschaftliche Bauten, die zweckmässigerweise in die Landwirtschaftszone rückgezont werden.
- Lage innerhalb der Gemeinde
Dieses Kriterium ist insbesondere bei grösseren Gemeinden und/oder solchen mit mehreren Ortsteilen zu beachten: je weiter die Lage vom Gemeindekern mit Versorgungseinrichtungen, öffentlichen Einrichtungen und dergleichen entfernt ist, desto geeigneter ist die Fläche für eine Rückzonung.
- Lage in der Bauzone
Je näher die Parzelle am Bauzonenrand liegt, desto zweckmässiger ist eine Rückzonung; demgegenüber sind unbebaute Parzellen, die weitgehend von bebauten Bauzonen umgeben sind (sog. "Baulücken"), in der Regel nicht für eine Rückzonung geeignet.
- Erschliessung nach Art. 19 RPG
Je mehr Erschliessungsmassnahmen für eine Fläche fehlen (Zufahrt, Wasserversorgung und -entsorgung, Energieversorgung), desto geeigneter ist sie für eine Rückzonung.
- ÖV-Erschliessung
Je weiter entfernt von der nächsten ÖV-Haltestelle und/oder je geringer der Fahrplantakt, desto geeigneter ist eine Flache für eine Rückzonung.
- Erschwerte Bebaubarkeit
Wenn das Grundstück eine unzweckmässige Form aufweist oder durch Baulinien, Gewässerräume usw. eingeschränkt ist, kann eine Rückzonung zweckmässig sein; ebenso falls sie wegen Naturgefahren, technischen Gefahren (Störfallvorsorge) oder Lärmimmissionen usw. nur mit grösserem Aufwand überbaut werden kann. Eine steile Topografie hingegen ist aus Sicht der haushälterischen Bodennutzung kein zwingendes Rückzonungskriterium.
Diese Kriterien müssen nicht kumulativ erfüllt sein, d.h. massgeblich ist eine Gesamtbetrachtung.
Raumplanerische Verhältnismässigkeit
- Bauzonendauer
Ist das Grundstück schon 10 Jahre oder mehr eingezont, aber noch nicht überbaut, liegt offensichtlich keine Nachfrage vor und eine Rückzonung ist angezeigt.
- Gestaltungs- oder Bebauungsplan
Je länger die Genehmigung des Bebauungs- oder Gestaltungsplanes zurückliegt, desto eher ist eine Rückzonung angezeigt (nicht realisierte Gestaltungspläne verlieren in der Regel nach fünf Jahren ihre Gültigkeit, siehe § 80 Abs. 1 PBG [Luzerner Planungs- und Baugesetz vom 7. März 1989; PBG/LU; SRL 735].
- Bauabsichten
Besteht kein Baugesuch oder wurde dieses erst nach Ende 2018 eingereicht, ist von keinen oder nicht konkreten Bauabsichten auszugehen. Die Durchführbarkeit der Rückzonungen erfordert es, dass später eingereichte Baugesuche nicht berücksichtigt werden.
3.3. Das Kantonsgericht erwog, die Gemeinde Schwarzenberg sei eine Rückzonungsgemeinde, die verpflichtet sei, den kantonalen Richtplan und die darin enthaltene Rückzonungsstrategie in der Nutzungsplanung auf kommunaler Stufe umzusetzen. Die Diskrepanz zwischen dem Gesamtmass der überdimensionierten Bauzonen der Gemeinde als Rückzonungsziel (5,1 ha) und den mit dem angefochtenen Entscheid insgesamt zurückgezonten Flächen (3,7 ha) spreche für eine Rückzonung der beiden streitigen Grundstücke, die zusammen eine unüberbaute Fläche von insgesamt immerhin 2'241 m2 aufwiesen. Im Sinn einer Gesamtwürdigung sei festzuhalten, dass die Mehrheit der für die Rückzonung aufgestellten Zweckmässigkeitskriterien für eine Rückzonung der Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 sprächen. Dazu gehöre der Umstand, dass es sich bei diesen um unüberbaute Bauzonenflächen handle und, was mit Blick auf Art. 15 Abs. 2 RPG von besonderem Gewicht sei, deren deutlich periphere Lage im Gemeindegebiet und im Verhältnis zum Ortsteil Schwarzenberg Dorf. Für eine Rückzonung spreche ebenfalls, wenn auch weniger deutlich, die Lage in der Bauzone. Zwar grenzten die Grundstücke allseitig an Parzellen in der Bauzone, indessen sei diese schmal und nicht dicht bebaut und liege zudem in der Nähe zum Wald und zu einer grösseren Landwirtschaftszone, weshalb die streitbetroffenen Grundstücke nicht ausschliesslich von der sie umgebenden Überbauung, sondern ebenso sehr von der Einbettung in die umliegende, landschaftlich wertvolle Umgebung geprägt seien. Im Ergebnis sei somit nicht von einer Baulücke auszugehen. Als Argument gegen eine Rückzonung im Rahmen der Zweckmässigkeitsprüfung sei einzig die bestehende Erschliessung im Sinn von Art. 19 RPG anzuführen. Die ÖV-Erschliessung sei zwar ausreichend, aber nicht besonders gut. Zusammenfassend seien die für eine Rückzonung relevanten Kriterien wesentlich zahlreicher und gewichtiger, wobei mit Blick auf die Eignung als Rückzonungsfläche insbesondere die periphere Lage der unüberbauten Grundstücke zu beachten sei. Die Rückzonung sei auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden (vgl. dazu unten, E. 8.1). Das gewichtige öffentliche Interesse an der Reduktion der überdimensionierten Bauzonen überwiege das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Überbauung ihrer Grundstücke.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, weil das Kantonsgericht nicht festgehalten habe, dass der Gemeinderat gegen die Rückzonung gewesen und vom Kanton gezwungen worden sei, diese an der Gemeindeversammlung zu präsentieren. Die Vorinstanz hat jedoch (in E. 3.1) ausgeführt, dass die Gemeinde die Parzellen Nrn. 1301 und 1372 ursprünglich in der Bauzone belassen wollte und deren Rückzonung erst aufgrund der Analysen und Diskussionen mit dem Kanton in die Ortsplanungsrevision aufgenommen wurde. Im Übrigen ist weder dargelegt noch ersichtlich, inwiefern dieser Umstand entscheiderheblich ist, wurde die streitige Rückzonung doch von der für die Ortsplanungsrevision zuständigen Gemeindeversammlung abgelehnt und erst vom Regierungsrat angeordnet.
Auf die übrigen Sachverhaltsrügen ist (soweit genügend begründet) im Folgenden, im jeweiligen thematischen Zusammenhang, einzugehen.
5.
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil das Kantonsgericht auf ihre Vorbringen zu Art. 1 Abs. 1 RPG (Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung) nicht oder jedenfalls ungenügend eingegangen sei und das Verhältnis dieses Grundsatzes zu Art. 15 Abs. 2 RPG nicht thematisiert habe.
Dieser Vorwurf trifft nicht zu: Das Kantonsgericht bemerkte einleitend (in E. 4.2), dass die kantonale Rückzonungsstrategie der Umsetzung des Gebots der haushälterischen Bodennutzung diene, indem unüberbaute Bauzonen, die peripher lägen bzw. auf der Grundlage des massgebenden kantonalen Bevölkerungsszenarios nicht mehr benötigt würden, zweckmässig zu reduzieren seien. Es thematisierte auch das Verhältnis des raumplanerischen Anliegens nach innerer Verdichtung (zwecks haushälterischer Bodennutzung) zu Art. 15 Abs. 2 RPG, indem es ausführte, damit lasse sich nicht das Festhalten an einer erkannten Bauzonenüberkapazität rechtfertigen, sondern lediglich eine dichtere Besiedlung und Nutzung der im Sinn von Art. 15 Abs. 2 RPG bereinigten Bauzone (E. 6.2.4 in fine des angefochtenen Entscheids). Ob diese Erwägungen zutreffen, ist keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. unten, E. 7).
6.
Die Beschwerdeführerin stellt die Aktualität der Berechnungen der Überkapazität der Bauzone Schwarzenbergs in Frage und wirft dem Kantonsgericht in diesem Zusammenhang eine Verletzung der Untersuchungspflicht vor, weil es die Wohnungsnot in Luzern und Agglomeration nicht berücksichtigt habe, obwohl diese allgemein bekannt sei.
Das Kantonsgericht hielt fest, aufgrund der Einwohnerzahlen Schwarzenbergs (1'686 Personen per Ende 2014 und 1'792 per Ende 2023) sei nicht ersichtlich, dass die vom Kanton für die Berechnung der Überkapazität zugrundegelegte jährliche Wachstumsrate von 0.4 % überschritten worden wäre. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern dies offensichtlich unrichtig sei.
Im Übrigen gehört Eigenthal gemäss kantonalem Richtplan nicht zur Agglomeration Luzern; vielmehr wird Schwarzenberg (einschliesslich seinem Ortsteil Eigenthal) als ländliche Gemeinde ausserhalb der Hauptentwicklungs- und Nebenachsen sowie ohne Zentrums- oder Stützpunktfunktion qualifiziert. Diese Einstufung wird durch die Ausführungen der Beschwerdeführerin zum Charakter Eigenthals als Erholungs- und Tourismusgebiet für Wandern und Langlauf nicht widerlegt, sondern im Gegenteil bestätigt (vgl. dazu noch unten, E. 7.2).
Die Vorinstanz durfte daher auf die Berechnungen des Kantons abstellen, wonach das Rückzonungsziel 5.1 ha betrage. Es ist unstreitig, dass mit dem Entscheid des Regierungsrats insgesamt nur 3.7 ha Rückzonungen vorgenommen wurden.
7.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, ihre Parzellen erfüllen mit einer Ausnahme (nicht überbautes Bauland) keines der vom Kanton aufgestellten Kriterien für die raumplanerische Zweckmässigkeit.
7.1. Es ist unstreitig, dass die Parzellen Nrn. 1301 und 1372 erschlossen sind und ihre Überbauung nicht erschwert ist. Näher zu prüfen sind die Kriterien der peripheren Lage innerhalb der Gemeinde (E. 7.2), der Lage in der Bauzone (E. 7.3) und der ÖV-Erschliessung (E. 7.4).
7.2. Zur Lage in der Gemeinde führte das Kantonsgericht aus, der Ortsteil Eigenthal liege mit einem Abstand von Luftlinie 2.5 km peripher zum Hauptortsteil Schwarzenberg, in welchem sich die Versorgungs- und öffentlichen Einrichtungen befänden, an einer landschaftlich sensiblen Lage. Die kantonale Strategie wolle das Siedlungwachstum in den Hauptortsteil lenken und Bauzonen primär in den peripheren Ortsteilen reduzieren. Dies sei Ausfluss des Grundsatzes der Siedlungsentwicklung nach Innen und der Schaffung kompakter Siedlungen.
Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, Eigenthal sei stärker in Richtung Luzern/Kriens hin orientiert als in Richtung Schwarzenberg und habe einen eigenständigen Charakter: Es liege in einer eigenen Geländekammer und decke andere Bedürfnisse ab als Schwarzenberg Dorf. Eigenthal sei seit jeher freizeitorientiert (Wanderparadies, Langlaufzentrum, Hotels und Restaurants, Ferienhaussiedlung, Schulferienheim) und gehöre zum Naherholungsgebiet von Luzern und Kriens. Dies alles sei von der Vorinstanz bei ihrer Gesamtsicht der Gemeinde nicht berücksichtigt worden.
Würde jedoch Luzern oder Kriens als Bezugspunkt gewählt, wäre die Lage des Eigenthals mindestens ebenso peripher wie in Bezug auf Schwarzenberg Dorf. Dass es sich um ein touristisches Zentrum handelt, spielt für die vorliegend streitige Rückzonung der allgemeinen Wohnzone keine Rolle. Im Gegenteil macht es grundsätzlich Sinn, die Bauzonen in einem Ortsteil zu reduzieren, der als Erholungsgebiet auf intakte Landschaften angewiesen ist. Eine andere Frage ist, ob es zur Erreichung dieses Ziels rechtskonform ist, die Parzellen der Beschwerdeführerin rückzuzonen; dies ist im Folgenden näher zu prüfen.
7.3. Streitig ist vor allem das Kriterium der Lage in der Bauzone. Die Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 sind im Norden, Osten und Süden von der Bauzone umgeben. Im Westen grenzt das Grundstück Nr. 1301 an das unüberbaute Grundstück Nr. 1236, GB Schwarzenberg, das vom Regierungsrat ebenfalls rückgezont wurde. Dieses grenzt seinerseits westlich an die Bauzone.
7.3.1. Das Kantonsgericht räumte ein, dass die Situierung der beiden streitbetroffenen Grundstücke keinen Idealfall für Rückzonungsflächen darstelle; grundsätzlich seien Flächen für die Rückzonung zu bevorzugen, welche am Rand der Bauzone liegen. Indessen sei vorliegend relativierend zu berücksichtigen, dass die umliegende Bauzone relativ schmal sei (nördlich und südlich nur jeweils eine Grundstücktiefe; jenseits davon grenze sie an die Landwirtschaftszone und an Wald) und keine dichte Bebauung aufweise (Überbauungsziffer [ÜZ]: 0.22). Aufgrund der bestehenden Bebauung mit Einfamilienhäusern mit dazwischenliegenden Grünflächen entstehe zudem nicht der Eindruck eines kompakten Siedlungsgefüges, in welchem die Grundstücke der Beschwerdeführerin als Lücke erscheinen würden. Diese Schlussfolgerung lasse sich gestützt auf die öffentlich zugänglichen Karten des Geoportals des Kantons Luzern ziehen, weshalb sich die Durchführung eines Augenscheins erübrige. Es sei somit vertretbar, wenn die Vorinstanz nicht von einer Baulücke ausgehe. Im Übrigen spreche auch das Vorhandensein sog. "Zahnlücken" im Siedlungsgefüge in Gemeinden mit zu grossen Bauzonen nicht von vornherein gegen eine Rückzonung. Auch aus dem grundsätzlichen raumplanerischen Anliegen nach innerer Verdichtung könne die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall nichts zu ihren Gunsten ableiten. Mit diesem Argument lasse sich nicht etwa das Festhalten an einer erkannten Bauzonenüberkapazität rechtfertigen, sondern es seien die im Sinn von Art. 15 Abs. 2 RPG bereinigten Bauzonen dichter zu besiedeln und zu nutzen.
7.3.2. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, ihre Parzellen seien zentral in der Bauzone (Siedlungsteil Ost) gelegen und auf allen Seiten von anderen, mehrheitlich bereits überbauten Bauparzellen umgeben. Die streitige Rückzonung verletze den Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung gemäss Art. 1 Abs. 1, Abs. 2 lit. a bis, lit. b und lit. b bis RPG, denn sie verdünne die Bauzone im Eigenthal anstatt sie zu verdichten. Die Rückzonung bewirke somit das Gegenteil der gebotenen Schaffung "kompakter Siedlungen". Es werde eine Mini-Landwirtschaftszone im Baugebiet geschaffen, was keinen Sinn ergebe und RPG-widrig sei. Gemäss den Kriterien der kantonalen Rückzonungsstrategie seien unbebaute Parzellen, die weitgehend von bebauten Bauzonen umgeben seien (sog. Baulücken), in der Regel nicht für eine Rückzonung geeignet. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Feststellung der Vorinstanz, dass die Lücke nicht auffallen würde; dies hätte an einem Augenschein erkannt werden können. Es liege auch keine "Zahnlücke" vor. Dies wäre nur der Fall gewesen, wenn auch die unüberbaute Parzelle Nr. 277, die direkt an den Wald angrenze, rückgezont worden wäre. Weshalb dies nicht geschehen sei sei unverständlich; das Kantonsgericht habe sich dazu nicht geäussert.
7.3.3. In der Tat drängt sich die Frage auf, weshalb die Grundstücke in der dritten Bautiefe, die direkt an den Wald angrenzen, nicht rückgezont wurden, jedenfalls sofern sie unbebaut (Parzelle Nr. 277) oder nur teilweise überbaut sind (Parzelle Nr. 282). Wäre dies geschehen, würden die unüberbauten Parzellen Nrn. 1372, 1301 und 1236 nördlich an die Landwirtschaftszone angrenzen, die ihrerseits bis zum Wald reichen würde. Dies wäre aus raumplanerischer Sicht offensichtlich zweckmässig.
Das BUWD hatte die Parzellen 1236, 1301 und 1372 als "Rückzonungsflächen" (rot) und die am Waldrand liegenden Parzellen Nrn. 277 und 282 (wie auch einen Teil der weiter westlich gelegenen Parzelle Nr. 669) als "Rückzonungsfläche, Konkretisierung durch die Gemeinde" (rot schraffiert) bezeichnet. Die Gemeinde schlug vor, die am Waldrand gelegenen Parzellen in der Bauzone zu belassen, aber im gesamten Gemeindegebiet entlang der Waldgrenze einen 7.5 m breiten Streifen der Grünzone A zuzuweisen, in der keine Hochbauten erstellt werden dürfen (grüne Linie auf dem Plan). Das BUWD erachtete dies zwar im allgemeinen als sinnvoll, nicht aber als ausreichend, um die Rückzonungsflächen (rot schraffiert) im Gebiet Eigenthal vor weiterer Überbauung freizuhalten (Vorprüfungsbericht vom 25. Mai 2021, S. 16 Ziff. 4.7 b). Der Gemeinderat hielt dennoch an seinem planerischen Konzept fest. In der Botschaft zur Ortsplanungsrevision vom 6./7. Juli 2022 (S. 45) erläuterte er, der im PBG/LU definierte Waldabstand behalte weiterhin seine Gültigkeit und müsse beachtet werden. Danach hätten Bauten und Anlagen in der Regel einen Abstand von 20 m zum Waldrand einzuhalten (§ 136 Abs. 2 PBG/LU); über die Bewilligung von Ausnahmen bis minimal 15 m Waldabstand für Wohn- und Arbeitsräume sowie 10 m für übrige Bauten und Anlagen entscheide die Baubewilligungsbehörde unter Berücksichtigung der Wohnhygiene, der Sicherheit und der Erhaltung des Waldes und seiner Funktionen (§ 136 Abs. 3 PBG/LU). Der Regierungsrat hielt diese Zonierung für vertretbar, weil die betroffenen Parzellen am Waldrand zu einem grossen Teil im Waldunterabstand liegen und aufgrund des aufsteigenden Waldes aus Sicherheitsgründen nicht zu erwarten sei, dass der ordentliche Waldabstand nach § 136 PBG/LU unterschritten werden könne. Dies schränke die Bebaubarkeit stark ein, weshalb es nicht zwingend erscheine, eine Rückzonung dieser Parzellen anzuordnen. Aufgrund der unterschiedlichen Verhältnisse werde damit das Gleichbehandlungsgebot gegenüber den Parzellen Nrn. 1303 und 1372 nicht verletzt (Genehmigungsentscheid E. 3.6.12 S. 38 f.).
7.3.4. Die Beschwerdeführerin rügt vor Bundesgericht keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots, weshalb nur zu prüfen ist, ob die Rückzonung der in zweiter Bautiefe liegenden Parzellen (Nrn. 1372, 1301 und 1236) trotz des Verzichts auf die Rückzonung der Parzellen in dritter Bautiefe sinnvoll und mit den Planungszielen und -grundsätzen des RPG vereinbar ist. Dies wäre insbesondere zu verneinen, wenn damit eine Baulücke im Siedlungsgebiet geschaffen würde.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulücken einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.21 mit Hinweisen).
Die Einschätzung der Vorinstanz zur heutigen Überbauungssituation (oben, E. 6.3.1), wonach die streitbetroffenen Grundstücke nicht ausschliesslich von der sie umgebenden Überbauung, sondern ebenso sehr von der Einbettung in die umliegende landschaftlich wertvolle Umgebung geprägt seien, lässt sich anhand der in den Akten liegenden Pläne sowie der öffentlich zugänglichen Karten (einschliesslich Luftaufnahmen) nachvollziehen und erscheint weder in tatsächlicher Hinsicht willkürlich noch ist sie aus Sicht des Bundesrechts zu beanstanden. Die auf den Parzellen Nrn. 281 und 282 stehenden Bauten fallen aufgrund ihrer geringen Grösse und ihrer Lage am Waldrand optisch wenig ins Gewicht, weshalb nicht der Eindruck einer Baulücke, sondern einer grossen weitgehend unüberbauten Grünfläche zwischen Würzenmoosstrasse und Waldrand entsteht. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern ein Augenschein im vorinstanzlichen Verfahren geboten gewesen wäre und beantragt auch keinen bundesgerichtlichen Augenschein.
Allerdings könnte eine Baulücke neu entstehen, wenn die Überbauung nördlich der rückzuzonenden Parzellen (wesentlich) verdichtet werden könnte. Aufgrund der Ausführungen des Regierungsrats zum kantonalen Waldabstand, die von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten werden, ist jedoch davon auszugehen, dass die Bebaubarkeit der in der Bauzone belassenen Grundstücke am Waldrand stark eingeschränkt ist, d.h. allenfalls kleine, wenig ins Auge fallende Neu- oder Anbauten errichtet werden könnten, welche die vorhandene Siedlungsstruktur nicht wesentlich verändern würden.
Unter diesen Umständen erscheint es vertretbar, eine (aktuelle bzw. künftige) Baulücke zu verneinen, mit der Folge, dass die rückgezonten Parzellen nicht als Teil der Bauzone erscheinen.
7.3.5. Inwiefern die rückgezonte Fläche für die Landwirtschaft ungeeignet sein soll, wird von der Beschwerdeführerin nicht dargelegt und liegt auch nicht auf der Hand, werden doch die Flächen bislang schon gemäht und sind sie über die Würzenmoosstrasse auch für landwirtschaftliche Maschinen zugänglich. Zwar verlangt Art. 16 Abs. 2 RPG, möglichst grosse, zusammenhängende Landwirtschaftszonen auszuweisen. Die Schaffung kleiner Landwirtschaftszonen innerhalb des Baugebiets ist jedoch zulässig, sofern es ausreichende Gründe für eine derartige Zonierung gibt. Das Trennungsgebot (Art. 1 Abs. 1 RPG) verlangt in erster Linie, dass Bauten und Anlagen auf die Bauzone zu beschränken sind (PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, N. 17 zu Art. 1 RPG); dies ist vorliegend gewährleistet. Auch das Gebot der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG) ist nicht verletzt, weil die Rückzonung einer nicht als Baulücke zu qualifizierenden Parzelle die Fläche der Bauzone reduziert (vgl. zu diesem Grundsatz noch unten, E. 7.5).
7.4. Streitig ist weiter die Qualität der ÖV-Erschliessung im Ortsteil Eigenthal.
7.4.1. Die Vorinstanzen gingen davon aus, eine ÖV-Erschliessung sei zwar vorhanden, entspreche mit 18 Kurspaaren von Montag bis Freitag (ausserhalb der Schulferien) jedoch dem untersten Limit der Angebotsstufe 2 (18 - 31 Kurspaare/Tag), d.h. der zweitschlechtesten von fünf Kategorien (gemäss § 5 Abs. 1 der Verordnung vom 20. Oktober 2009 über den öffentlichen Verkehr [ÖVV/LU; SRL Nr. 775a]). Sie könne daher nicht als besonders gut qualifiziert werden und spreche somit nicht gegen die Rückzonung.
7.4.2. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Feststellungen der Vorinstanz nicht substanziiert und legt nicht dar, inwiefern es willkürlich sei, von der Angebotsstufe 2 gemäss ÖVV/LU auszugehen. Sie betont jedoch, ihre Grundstücke lägen nur 30 m neben der Postauto-Endstation. Zudem sei zu berücksichtigen, dass zwei Postautolinien ins Eigenthal führten (Linie 71 ab Bahnhof Luzern und Linie 221 ab Wolhusen-Malters), gegenüber nur einer Linie (221) nach Schwarzenberg. Die Erschliessung des Eigenthals sei daher besser als diejenige von Schwarzenberg; insbesondere sei kaum eine Ortschaft auf dem Land derart gut mit Luzern verbunden. Das Kriterium der ÖV-Erschliessung spreche somit gegen die Rückzonung.
7.4.3. Aus den von der Beschwerdeführerin vorinstanzlich eingereichten Fahrplänen (Stand 26. Oktober 2023) geht hervor, dass die Busverbindung nach Luzern vom Eigenthal aus (Linie 71; "Pilatus-Linie") direkter ist als von Schwarzenberg aus (Buslinie 221 mit Umstieg auf die Bahn in Malters), wobei Bewohner Eigenthals beide Linien benutzen können (abgesehen von Randstunden, wo die Linie 221 nur bis bzw. ab Schwarzenberg fährt). Allerdings verkehrt die Linie 71 verstärkt an Wochenenden und während der Schulferien; ausserhalb dieser Zeiten fährt sie im Zweistundentakt mit insgesamt nur 5 Kursen von Eigenthal nach Luzern Bahnhof. Trotz der beiden Postautolinien erscheint die ÖV-Verbindung daher nicht so gut, dass sie der Rückzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin entgegenstehen würde.
7.5. Zusammenfassend ist der Beschwerdeführerin einzuräumen, dass ihre Parzellen die vom Kanton aufgestellten Kriterien für die raumplanerische Zweckmässigkeit nur teilweise erfüllen. Diese Kriterien gelten jedoch nicht kumulativ, sondern es ist stets eine Gesamtsicht geboten. Nach Art. 15 Abs. 2 RPG sind die Kantone und Gemeinden verpflichtet, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren. Gibt es keine - oder zu wenige - Parzellen, welche sämtliche dafür aufgestellten Kriterien erfüllen, muss auch die Rückzonung weiterer Parzellen in Erwägung gezogen werden, sofern deren Rückzonung raumplanerisch zweckmässig erscheint.
Vorliegend bejahte dies die Vorinstanz, vor allem aufgrund der fehlenden Überbauung der Parzellen und ihrer peripheren Lage im Gemeindegebiet, insbesondere im Verhältnis zum Ortsteil Schwarzenberg Dorf. Hierfür stützte sie sich auf das kommunale Siedlungsleitbild vom 12. Dezember 2013, wonach sich die Siedlungsentwicklung auf Schwarzenberg Dorf konzentrieren soll. Dies ist nicht zu beanstanden, zeigt das Siedlungsleitbild doch die generelle räumliche Ausrichtung und die Entwicklungsvorstellungen einer Gemeinde auf (Urteil 1C_588/2023 vom 22. August 2024 E. 5.5). Es entspricht dem Grundsatz der Schaffung kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG), d.h. kurzer Wege (TSCHANNEN, a.a.O., N. 32 zu Art. 1 RPG), die Siedlungsentwicklung Schwarzenbergs auf den Hauptort zu konzentrieren, wo sich die Versorgungs- und öffentlichen Einrichtungen befinden, und die Wohnzonen in den peripheren Ortsteilen zu reduzieren, gerade auch, wenn diese schwerpunktmässig der Erholung und dem Tourismus dienen sollen.
Anzumerken ist, dass die Siedlungsentwicklung nach Innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a bis RPG) und damit die Verdichtung bestehender Bauzonen gemäss RPG nicht überall stattfinden soll, sondern dort, wo sie die erwünschte Ordnung der Besiedlung verwirklicht (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG). Es ist Aufgabe der kantonalen Richtplanung aufzuzeigen, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt und wie sie im Kanton verteilt sein soll (Art. 8a Abs. 1 lit. a RPG); dabei sind Siedlung und Verkehr aufeinander abzustimmen, um eine rationelle sowie flächensparende Erschliessung sicherzustellen (lit. b). Der Kanton Luzern hat diesen Auftrag im kantonalen Richtplan mit der Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur umgesetzt. Diese strebt an, das erwartete Bevölkerungs- und Beschäftigtenwachstum hauptsächlich und verstärkt in die Zentren, in die Hauptentwicklungsachse und in die Agglomeration Luzern zu lenken, und nicht in ländliche Gemeinden wie Schwarzenberg, selbst wenn dort eine Nachfrage nach Wohnraum besteht.
8.
Zu prüfen ist noch, ob Gründe der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes der Rückzonung entgegenstehen.
8.1. Die Vorinstanz erwog, die Rückzonung der Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 von der Bau- in die Landwirtschaftszone reduziere die Bauzone um die entsprechende Fläche (2'241 m2) und sei daher eine geeignete Massnahme. Eine andere, mildere Massnahme sei nicht ersichtlich. Bei der Zumutbarkeit der Massnahme berücksichtigte sie, dass die Reduktion überdimensionierter Bauzonen ein zentrales Anliegen des revidierten RPG sei. In der Gemeinde Schwarzenberg könnten lediglich 3.7 ha der festgestellten Überkapazitäten von 5.1 ha reduziert werden, was das öffentliche Interesse an einzelnen Rückzonungen, die sich als raumplanerisch zweckmässig erwiesen, zusätzlich erhöhe. Die Grundstücke Nrn. 1301 und 1372 befänden sich seit mehr als 15 Jahren in der Bauzone, ohne überbaut worden zu sein. Die dafür vorgebrachten Gründe vermöchten nicht zu belegen, dass eine Überbauung geradezu ausgeschlossen gewesen wäre. Bis zum Stichtag vom 31. Dezember 2018 (und auch seither) sei kein Baugesuch eingereicht worden, weshalb von keinen oder nicht konkreten Bauabsichten auszugehen sei. Zwar habe die Beschwerdeführerin am 11. Juni 2014 in einem Fragebogen der Gemeinde angegeben, ihre Grundstücke bis 2022 überbauen zu wollen, ohne indessen Gründe für diese Verzögerung anzugeben. Konkrete Hinweise auf ein Bauprojekt fehlten vollständig. Ein Härtefall sei zu verneinen.
8.2. Soweit die Beschwerdeführerin die Eignung und die Erforderlichkeit der Rückzonung bestreitet, weil die Parzellen mitten in der Bauzone liegen, kann auf das vorstehend (E. 6.3) zur Lage in der Bauzone Gesagte verwiesen werden.
8.3. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, das Kriterium der fehlenden Bauabsichten sei nicht realisiert. Sie habe der Gemeinde 2014 klar signalisiert, dass sie beabsichtige, die Grundstücke bis 2022 zu überbauen. Eine frühere Überbauung sei aufgrund persönlicher und familiärer Umstände nicht möglich gewesen: Die Parzelle sei seit vielen Jahren im Besitz der Familie B.________ gewesen (diese ist auch Eigentümerin der Beschwerdeführerin). Herr B.________ habe seinen Plan, dort seinen Alterswohnsitz zu nehmen, infolge Erkrankung nicht mehr realisieren können; seine Neffen und Nichten seien aus persönlichen Gründen (Ausbildung/Familiengründung) nicht in der Lage gewesen, vor 2022 Wohnsitz im Eigenthal zu nehmen. Die Beschwerdeführerin betont, die Gemeinde habe in ihrem Begleitschreiben die Geltendmachung des Kaufrechts gemäss § 38 Abs. 3 PBG/LU für den Fall angedroht, dass nicht gebaut werde. Die Beschwerdeführerin habe ihre damalige Erklärung somit als verbindliche Bauverpflichtung verstanden. Sie sei überzeugt gewesen, einen Vertrag mit der Gemeinde analog § 38 Abs. 2 PBG/LU abgeschlossen zu haben und habe daher davon ausgehen dürfen, dass sie bis 2022 Zeit habe, ein Baugesuch einzureichen. Es sei daher eine komplette Überraschung gewesen, als sie Anfang 2020 erfahren habe, dass keine Baugesuche mehr entgegengenommen würden und die Rückzonung ihrer Parzellen vorgesehen sei. Dies begründe einen Härtefall.
8.4. Es ist bereits fraglich, ob es sich bei den Ausführungen zur angeblichen vertraglichen Bauverpflichtung um ein zulässiges Novum handelt, wurde doch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Rz. 61) lediglich ausgeführt, man habe der Gemeinde einen konkreten Zeitpunkt für die Bautätigkeit bekannt gegeben. Im Übrigen konnte der allgemeine Hinweis der Gemeinde auf das kurz zuvor (am 1. Januar 2014) in Kraft getretene Kaufrecht gemäss § 38 PBG/LU auch nicht als Vertragsofferte und das Zurückschicken des ausgefüllten Fragebogens als Annahme eines solchen Angebots verstanden werden. Die Gemeinde hat der Beschwerdeführerin nie eine Frist für die Einreichung eines Baugesuchs oder die bauliche Realisierung gesetzt.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass zum damaligen Zeitpunkt (bzw. am Stichtag Ende 2018) bereits ein konkretisiertes Bauprojekt bestand. Die Beschwerdeführerin macht jedenfalls nicht geltend, dass ihr Planungs- und Projektierungsaufwand entstanden wäre, der durch die Rückzonung nutzlos geworden wäre. Im Übrigen kommt dem Kriterium der Bauabsicht ohnehin nur beschränkte Bedeutung zu; hierfür kann auf das Urteil 1C_588/2023 vom 22. August 2024 (E. 8.3, 8.4 und 12.6) verwiesen werden.
9.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Schwarzenberg, dem Regierungsrat des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. Juli 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Gerber