Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_260/2023
Arrêt du 30 novembre 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me André Clerc, avocat, recourant,
contre
Office de la circulation et de la navigation de l'Etat de Fribourg, route de Tavel 10, 1700 Fribourg.
Objet
Retrait du permis de circulation collectif et des plaques professionnelles,
recours contre l'arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg du 18 avril 2023 (603 2022 154).
Faits :
A.
A.________ est garagiste indépendant à Bulle (FR) et est actif dans la réparation, l'expertise et la vente d'occasion de véhicules de toutes marques. Depuis 1975, il est titulaire d'un permis collectif et d'un jeu de plaques professionnelles.
Dans le cadre d'une vérification périodique des conditions d'attribution des plaques professionnelles, l'Office de la circulation et de la navigation du canton de Fribourg (ci-après: OCN) a informé A.________ avoir constaté une baisse de son activité professionnelle. En particulier, depuis 2020, il n'aurait présenté que 15 véhicules au contrôle technique. En date du 4 février 2022, l'OCN a ainsi invité l'intéressé à lui fournir les justificatifs de ses activités pour les années 2019, 2020 et 2021, permettant d'attester qu'il avait effectué des travaux de réparation payants nécessitant des courses de transfert ou d'essais sur au moins 50 véhicules par année.
Plusieurs échanges écrits et oraux ont eu lieu entre l'intéressé et l'OCN. Le 13 septembre 2022, A.________ a remis à l'OCN des listes de rendez-vous d'expertise relatives à 2016 et 2017, ainsi qu'une liste manuscrite relative à 2022 indiquant des dates, des numéros de plaques et certaines marques de véhicules. Par courrier du 19 septembre 2022, l'OCN a requis de l'intéressé qu'il lui remette les justificatifs relatifs à 2019, 2020 et 2021. Le 7 novembre 2022, A.________ a, par le biais de son avocat, fait part de ses déterminations à l'OCN, sans fournir d'autres justificatifs.
B.
Par décision du 9 novembre 2022, l'OCN a retiré les plaques professionnelles et le permis de circulation collectif de A.________.
Par arrêt du 18 avril 2023, la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois (ci-après: le tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision précitée. Elle a en substance considéré que l'intéressé n'avait pas démontré avoir déployé une activité suffisante, au sens de l'annexe 4 à l'ordonnance du 20 novembre 1959 sur l'assurance des véhicules (OAV; RS 741.31), pour justifier l'octroi d'un permis de circulation collectif; une dérogation à ces exigences n'entrait au surplus pas en ligne de compte.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public. Il demande principalement au Tribunal fédéral à ce que l'arrêt du 18 avril 2023 soit annulé et à ce qu'il puisse conserver les plaques professionnelles et le permis de circulation collectif. Subsidiairement, il conclut à ce que l'arrêt du 18 avril 2023 soit annulé et la cause renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision.
Invités à se déterminer, le tribunal cantonal et l'Office fédéral des routes (ci-après: OFROU) renvoient aux considérants de l'arrêt attaqué et concluent au rejet du recours.
Par ordonnance du 26 juin 2023, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une décision de refus d'octroi de plaques professionnelles, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 et ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF) par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celui-ci (art. 89 al. 1 LTF), le recours est recevable.
2.
Le recourant se plaint en premier lieu d'une violation de son droit d'être entendu, en ce que l'autorité précédente a refusé de donner suite à sa requête de vision locale. Il estime également que l'autorité n'a pas traité son grief selon lequel l'OCN aurait commis un excès de son pouvoir d'appréciation.
2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour la personne intéressée de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 143 V 71 consid. 4.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Le droit d'être entendu comprend également le devoir pour l'autorité de motiver sa décision. Il suffit que celle-ci mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que la personne intéressée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2). L'autorité n'est pas tenue de se prononcer sur tous les moyens des parties et peut ainsi se limiter aux points essentiels pour la décision à rendre (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; 141 III 28 consid. 3.2.4). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt 1B_409/2021 du 3 janvier 2022 consid. 3).
Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3).
2.2. En l'espèce, le recourant soutient qu'une vision locale aurait permis de montrer à l'autorité précédente d'une part, la surface de travail à disposition du recourant et, d'autre part, les véhicules sur lesquels il exerce actuellement une activité et pour lesquels un permis collectif et des plaques professionnelles sont nécessaires.
Le tribunal cantonal a rejeté la demande du recourant. Il a estimé qu'une inspection locale ne permettrait manifestement pas de justifier une dérogation aux conditions autorisant la délivrance du permis et a par conséquent considéré être suffisamment renseigné pour statuer sur la seule base du dossier. Par ailleurs, on peine à voir en quoi la surface de travail à disposition du recourant serait déterminante pour l'issue du litige, dès lors qu'il n'est pas contesté que les conditions relatives aux locaux et aux installations de l'entreprise prévues à l'annexe 4 OAV sont réalisées. C'est dès lors sans arbitraire que le tribunal cantonal a rejeté la mesure d'instruction requise.
2.3. Le recourant reproche aussi à l'autorité précédente de ne pas avoir traité son grief selon lequel l'OCN aurait excédé son pouvoir d'appréciation; il lui fait également grief de s'être substituée à l'OCN en faisant elle-même l'analyse de la dérogation prévue à l'art. 23 al. 2 OAV.
En vertu de l'effet dévolutif du recours cantonal, le pouvoir de traiter l'affaire qui est l'objet du recours passe à l'autorité saisie, qui dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (art. 77 et 85 du code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 [CPJA; RS/FR 150.1]; ATF 136 II 101 consid. 1.2). En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant a, dans son recours devant l'autorité précédente, soulevé un grief en lien avec l'art. 23 al. 2 OAV. Il apparaît au surplus que les informations dont disposait le tribunal cantonal lui permettaient de trancher la question de la dérogation et que l'OCN s'était par ailleurs exprimé à ce sujet dans le cadre de ses déterminations du 17 janvier 2023 sur le recours cantonal. Dans ces conditions, un renvoi de l'affaire par le tribunal cantonal à l'OCN aurait constitué une vaine formalité et abouti à un allongement inutile de la procédure. Par conséquent, il n'y avait rien d'inattendu à ce que le tribunal cantonal se soit saisi de la question de la dérogation prévue par l'art. 23 al. 2 OAV et il n'apparaît pas que cette manière de procéder soit constitutive d'une violation du droit d'être entendu.
2.4. Partant, le grief de violation du droit d'être entendu doit être écarté.
3.
Le recourant se prévaut ensuite d'une violation de l'art. 23 OAV. Il estime en effet que le tribunal cantonal se serait conformé de manière trop stricte aux conditions de l'annexe 4 OAV et n'aurait pas examiné la situation globale de l'entreprise du recourant comme le permet l'art. 23 al. 2 OAV. Dans ce cadre, il se plaint également d'une constatation manifestement inexacte des faits. Il reproche au tribunal cantonal de ne pas avoir retenu les explications, données dans son courrier du 7 novembre 2022 adressé à l'OCN, concernant le nombre d'expertises qu'il effectuait chaque année et de voitures qu'il réparait pour permettre à des clients de se rendre eux-mêmes à l'expertise; l'autorité précédente n'aurait pas non plus tenu compte du fait que les plaques étaient également utilisées quotidiennement par un carrossier travaillant dans le même garage, ni des problèmes de santé que le recourant aurait rencontrés en 2021 et qui auraient entraîné une diminution de son activité cette année-là.
3.1. En vertu du système de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) et de l'OAV, le permis de circulation et la plaque minéralogique correspondante se rapportent en principe à un véhicule déterminé, dûment expertisé et admis à la circulation. La remise de permis de circulation collectifs et de plaques professionnelles font exception à ce principe, en ce sens qu'il est fait exception à l'immatriculation individuelle du véhicule concerné. Il en résulte que des personnes et des entreprises déterminées sont autorisées, sous certaines conditions, à faire circuler des véhicules qui n'ont pas été expertisés. Le but du permis de circulation collectif est ainsi en premier lieu de permettre à des professionnels l'utilisation de véhicules automobiles non immatriculés et qui n'ont pas subi de contrôle officiel (arrêt 1C_416/2020 du 31 mars 2021 consid. 4.4 et références). Pour ne pas accroître inutilement le risque occasionné par de tels véhicules, les plaques professionnelles ne peuvent être utilisées qu'aux fins limitativement énumérées à l'art. 24 OAV. Le permis de circulation collectif et les plaques minéralogiques correspondantes ne doivent donc être délivrées qu'avec retenue (ATF 120 Ib 317 consid. 5d; arrêt 1C_608/2021 du 19 janvier 2022 consid. 3.1). L'art. 25 al. 2 let. d LCR définit le cercle des bénéficiaires d'une façon générale comme étant les "entreprises de la branche automobile".
3.1.1. Selon l'art. 23 al. 1 OAV, le permis de circulation ne sera délivré qu'aux entreprises qui satisfont aux conditions énoncées à l'annexe 4 et qui disposent des autorisations nécessaires pour le type d'exploitation (let. a), qui offrent la garantie de l'utilisation irréprochable du permis de circulation collectif (let. b) et qui ont conclu l'assurance prescrite à l'art. 71, al. 2, de la loi, pour autant qu'il s'agisse d'entreprises de la branche automobile (let. c).
S'agissant des ateliers de réparation de voitures automobiles légères et de véhicules assimilés, l'annexe 4 OAV, intitulée "Exigences minimales de l'attribution de permis de circulation collectifs", requiert qu'ils effectuent des travaux de réparation payants, qui nécessitent des courses de transfert ou d'essai, sur 50 véhicules au minimum par année (ch. 4.21).
Le permis de circulation collectif sera retiré lorsque les conditions de la délivrance ne sont plus remplies (art. 23a al. 1 OAV).
3.1.2. Selon l'art. 23 al. 2 OAV, l'autorité cantonale peut exceptionnellement déroger aux conditions énoncées à l'annexe 4 en faveur du requérant ou du titulaire si l'évaluation générale de l'entreprise révèle qu'il est possible de délivrer les plaques professionnelles sans risque pour la sécurité routière et pour l'environnement. Depuis l'entrée en vigueur de cette disposition le 1
er juin 2001, les exigences minimales de l'annexe 4 OAV ne servent plus que de directives, les autorités cantonales pouvant s'en écarter lorsque l'évaluation globale de l'entreprise le justifie (arrêts 1C_608/2021 du 19 janvier 2022 consid. 3.1.3; 1C_416/2020 du 31 mars 2021 consid. 4.1). Cette disposition confère ainsi un large pouvoir d'appréciation à l'autorité cantonale, que le Tribunal fédéral ne revoit qu'en cas d'abus (arrêts 2C_55/2012 du 28 décembre 2012 consid. 3.2; 1C_749/2011 du 20 janvier 2012 consid. 3.2).
3.2. S'agissant de la correction de l'état de fait, le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Une décision n'est pas arbitraire du seul fait qu'elle apparaît discutable ou même critiquable; il faut qu'elle soit manifestement insoutenable et cela non seulement dans sa motivation mais aussi dans son résultat (ATF 146 IV 88 consid. 1.3.1; 145 IV 154 consid. 1.1). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (ATF 148 I 160 consid. 3; 146 I 62 consid. 3). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 148 I 104 consid. 1.5; 140 III 264 consid. 2.3).
3.3. Avec le tribunal cantonal, il s'agit en premier lieu de relever que le recourant n'a pas produit de justificatifs de ses activités déployées en 2019, 2020 et 2021, malgré les demandes répétées de l'OCN et plusieurs prolongations de délai octroyées à cet effet. Il ne fournit aucun document, facture ou relevé bancaire à l'appui de ses affirmations selon lesquelles il effectuerait plus de 20 expertises par année et réparerait au surplus des voitures pour des clients se rendant ensuite eux-mêmes à l'expertise. Il ne donne pas non plus de précisions en lien avec l'usage des plaques par un carrossier travaillant dans le même garage, ni avec les problèmes de santé dont il se prévaut pour expliquer une baisse de son activité en 2021. Si on peut certes regretter que l'autorité précédente n'ait pas expressément mentionné l'ensemble des explications fournies par le recourant, il n'apparaît toutefois pas qu'elle aurait établi les faits de manière manifestement inexacte en ne prenant pas en compte la version du recourant et en retenant que ce dernier n'avait présenté que 15 véhicules à l'expertise entre 2020 et le 4 février 2022, voire 21 véhicules en 2022.
Ainsi, et avec le tribunal cantonal, il convient de retenir que même s'il est possible de déroger au nombre de 50 véhicules par année tel que fixé dans l'annexe 4, le nombre de véhicules nécessitant des courses de transfert ou d'essai que le recourant prétend avoir réparés en est trop éloigné pour s'assurer que les conditions pour conserver le permis sont bel et bien réunies. En effet, un nombre aussi restreint de travaux de réparation entraîne nécessairement un certain manque de pratique. L'évaluation générale de l'entreprise, au sens de l'art. 23 al. 2 OAV, ne permet par conséquent pas de s'assurer que les plaques professionnelles et le permis collectif puissent être délivrés sans risque pour la sécurité routière.
Partant, la solution retenue par le tribunal cantonal, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation et qui a jugé que les conditions d'octroi du permis collectif litigieux n'étaient plus réalisées, ne prête pas le flanc à la critique. C'est donc sans violer le droit fédéral que le tribunal cantonal a jugé la décision de l'OCN conforme aux art. 23 ss OAV et le grief doit être écarté.
4.
Le recourant considère finalement que l'autorité précédente a violé le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst) en ordonnant un retrait immédiat et définitif du jeu de plaques et du permis collectif. Il estime en effet que l'autorité aurait dû lui octroyer un délai pour liquider son entreprise avant de lui retirer les plaques professionnelles et le permis collectif, dans la mesure où, exerçant depuis presque 50 ans, il se trouvait en fin d'activité.
Il a été vu ci-dessus qu'un retrait du permis de circulation collectif devait intervenir lorsque les conditions de sa délivrance n'étaient plus remplies et que le permis collectif et les plaques professionnelles ne devaient être délivrées qu'avec retenue, dans la mesure où un risque était inhérent à la circulation de véhicules non immatriculés individuellement (cf. consid. 3.1 ci-dessus). Partant, octroyer un délai au recourant pour lui laisser le temps de liquider son entreprise avant de lui retirer le permis collectif reviendrait à méconnaître la
ratio legis des dispositions applicables, en particulier le fait que les conditions de délivrance visent à assurer une certaine sécurité de la circulation. Dès lors que le recourant ne remplissait plus les conditions de délivrance du permis collectif et n'a produit aucun justificatif permettant d'affirmer le contraire (cf. consid. 3.3 ci-dessus), l'autorité était tenue de le lui retirer. Il convient du reste de relever que plus de 9 mois s'étaient écoulés entre la première requête de l'OCN et sa décision de retrait du 9 novembre 2022. Finalement, le recourant n'a pas fait valoir qu'il entendait liquider son entreprise devant les autorités cantonales, se prévalant de cet argument pour la première fois devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, il n'apparaît pas que le tribunal cantonal ait violé le principe de proportionnalité en ordonnant le retrait du permis de circulation collectif.
En tout état, le recourant reste libre de déposer une nouvelle demande de permis de circulation collectif s'il estime réunir à nouveau les conditions d'octroi telles que prévues par l'art. 23 OAV.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Office de la circulation et de la navigation et à la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes.
Lausanne, le 30 novembre 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Rouiller