Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_127/2024, 1C_138/2024
Urteil vom 27. März 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
1C_127/2024
A.________,
vertreten durch Advokat Roman Zeller,
Beschwerdeführer,
1C_138/2024
Stadt Rheinfelden,
handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Lukas Pfisterer,
Beschwerdeführerin,
gegen
B.B.________ und C.B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Felix Weber,
Beschwerdegegnerschaft,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, Buchenhof,
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 31. Januar 2024 (WBE.2023.229).
Sachverhalt
A.
A.________ ist Eigentümer der am U.________weg xx gelegenen Parzelle Nr. 199 in Rheinfelden. Am 26. Januar 2021 reichte er bei der Gemeinde Rheinfelden ein Baugesuch für den Rückbau eines bestehenden Einfamilienhauses und den Neubau eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung auf diesem Grundstück ein.
B.
Gegen das Bauprojekt wurden vier Einwendungen eingereicht, eine davon von B.B.________ und C.B.________. Der Gemeinderat der Stadt Rheinfelden wies die Einwendungen am 8. August 2022 ab, soweit er darauf eintrat, und erteilte gleichzeitig die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen.
Eine gegen die Baubewilligung erhobene Beschwerde von B.B.________ und C.B.________ hiess das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau am 30. Mai 2023 teilweise gut. Das Dispositiv des Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Rheinfelden wurde insbesondere dahingehend abgeändert, dass A.________ dem Gemeinderat vor Baubeginn einen Umgebungs- und Bepflanzungsplan zur Beurteilung und Genehmigung vorzulegen habe und dass vor Baubeginn eine Grundwassernutzungsbewilligung vorliegen müsse. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen.
Gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt reichten B.B.________ und C.B.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau Beschwerde ein. Dieses hiess die Beschwerde am 31. Januar 2024 gut und hob den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt sowie die Baubewilligung auf.
C.
A.________ und die Stadt Rheinfelden gelangen mit separaten Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. Februar 2024 bzw. 4. März 2024 an das Bundesgericht. A.________ beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Bestätigung des Entscheids des Departements Bau, Verkehr und Umwelt sowie der Baubewilligung der Gemeinde Rheinfelden; eventualiter sei die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Die Stadt Rheinfelden stellt den Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
A.________ und die Stadt Rheinfelden schliessen gegenseitig in den jeweils anderen Verfahren auf Gutheissung der Beschwerden. B.B.________ und C.B.________ beantragen, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerden und das Departement Bau, Verkehr und Umwelt verzichtet darauf, einen Antrag zu stellen.
Zu den Vernehmlassungen reichen A.________ und die Stadt Rheinfelden in ihren Verfahren je eine Replik ein, in der sie an den Anträgen festhalten. Hierzu äusserten sich die weiteren Verfahrensbeteiligten nicht mehr.
Erwägungen
1.
Die separaten Beschwerden der Beschwerdeführenden betreffen denselben Streitgegenstand, richten sich gegen dasselbe Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau und werfen im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen auf. Die Verfahren 1C_127/2024 und 1C_138/2024 sind daher in Anwendung von Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP (SR 273) zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu behandeln.
2.
Seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen prüft das Bundesgericht von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 146 II 276 E. 1).
2.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer Bausache. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a,
2.2.
2.2.1. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer im Verfahren 1C_127/2024 die ihm von den kantonalen Vorinstanzen unter Auflagen und Bedingungen gewährte Baubewilligung wieder aufgehoben. Er ist daher durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Da er zudem am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, ist er zur Beschwerdeerhebung befugt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
2.2.2. Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Gemeinden, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Bei der Beschwerdeführerin im Verfahren 1C_138/2024 handelt es sich um eine Gemeinde. Sie rügt unter anderem, das Verwaltungsgericht habe ihre Gemeindeautonomie im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BV verletzt, indem es eine kommunale Bestimmung betreffend die Anrechenbarkeit der Geschossfläche von Attikageschossen zur Ausnützungsziffer anders ausgelegt habe als die Gemeinde. Die Beschwerdeführerin beruft sich damit in vertretbarer Weise auf eine Garantie im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG und ist ebenfalls zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und durch den angefochtenen Entscheid verletzt ist, bildet eine Frage der materiellen Beurteilung und ist nicht im Rahmen des Eintretens zu prüfen (vgl. BGE 146 I 36 E. 1.4; 135 I 43 E. 1.2; je mit Hinweisen).
2.3. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
3.
3.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
3.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
4.
Ausgangspunkt der vorliegenden Beschwerden bilden die unterschiedlichen Beurteilungen des Verwaltungsgerichts einerseits sowie der Gemeinde Rheinfelden und des Departements Bau, Verkehr und Umwelt andererseits hinsichtlich der Frage, ob die Geschossfläche des geplanten Attikageschosses bei der Berechnung der Ausnützungsziffer zu berücksichtigen ist.
4.1.
4.1.1. Auf kantonaler Ebene ist die Ausnützungsziffer in § 32 der Bauverordnung des Kantons Aargau vom 25. Mai 2011 (BauV/AG; SAR 713.121) geregelt. Die Ausnützungsziffer wird dort definiert als Verhältnis der Summe der anrechenbaren Geschossflächen zur anrechenbaren Grundstücksfläche (§ 32 Abs. 1 BauV/AG). Nach § 32 Abs. 2 BauV/AG gelten als anrechenbare Geschossflächen alle ober- und unterirdischen Geschossflächen, einschliesslich der Mauer- und Wandquerschnitte. In lit. a-c von § 32 Abs. 2 BauV/AG werden sodann gewisse Räume und Flächen genannt, die nicht an die Geschossfläche angerechnet werden. § 32 Abs. 3 BauV/AG sieht weiter vor, dass die Gemeinden die Anrechenbarkeit von Räumen in Dach-, Attika- und Untergeschossen abweichend regeln können.
Da die Gemeinde Rheinfelden ihre Bau- und Nutzungsordnung noch nicht an die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) angepasst hat, gelten zudem die Bestimmungen der Allgemeinen Verordnung zum Baugesetz vom 23. Februar 1994 (ABauV/AG), wie sie in Anhang 3 der Bauverordnung festgehalten sind (§ 64 Abs. 1 BauV/AG). § 16a Abs. 1 ABauV/AG bestimmt dabei, dass das Attikageschoss ein auf Flachdachbauten aufgesetztes, verkleinertes Geschoss ist und wie ein Dachgeschoss behandelt wird.
4.1.2. Die Gemeinde hat von der in § 32 Abs. 3 BauV/AG gewährten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Anrechenbarkeit von bestimmten Räumen abweichend zu regeln. Art. 63 der Bau- und Nutzungsordnung vom 1. Januar 2010 (BNO Rheinfelden), welcher die Ausnützungsziffer regelt, bestimmt in Abs. 1 Folgendes:
"Grundsatz
Es gilt die Definition gemäss kantonalem Recht. Zusätzlich werden Dach- und Untergeschosse nicht zur anrechenbaren Bruttogeschossfläche gezählt."
4.2.
4.2.1. Die Gemeinde Rheinfelden und das Departement Bau, Verkehr und Umwelt berücksichtigten in ihren Entscheiden die Geschossfläche des Attikageschosses des streitgegenständlichen Bauprojektes nicht. Sie stellen sich zusammengefasst auf den Standpunkt, Attikageschosse seien nach Art. 16a Abs. 1 ABauV/AG gleich zu behandeln wie Dachgeschosse. Da gemäss Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden die Dachgeschosse nicht zur anrechenbaren Bruttogeschossfläche zu zählen seien, gelte dies auch für die gleich zu behandelnden Attikageschosse, selbst wenn Letztere in der kommunalen Bestimmung nicht explizit aufgeführt seien.
4.2.2. Die Vorinstanz wiederum kam im angefochtenen Urteil zum Schluss, Attikageschosse seien an die Ausnützungsziffer anzurechnen. Der klare Wortlaut von Art. 63 Abs. 3 BNO Rheinfelden i.V.m. § 32 Abs. 3 Satz 1 BauV/AG führe zum eindeutigen und unmissverständlichen Ergebnis, dass in der Stadt Rheinfelden Attikageschosse im Gegensatz zu Dach- und Untergeschossen bei der Ausnützung generell anzurechnen seien. Triftige Gründe, wonach der Wortlaut am wahren Sinn der Regelungen vorbeizielen würde, seien weder erkennbar noch würden sich solche aus den weiteren Auslegungselementen ergeben. Diese würden vielmehr dafür sprechen, dass das Ergebnis der grammatikalischen Auslegung richtig sei und dem entspreche, was der Gesetzgeber tatsächlich gewollt habe.
5.
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie machen im Wesentlichen geltend, das Auslegungsergebnis von Art. 63 Abs. 3 BNO Rheinfelden spreche klar für die Auslegung der Gemeinde, wonach Attikageschosse nicht an die Ausnützungsziffer anzurechnen seien. Die Vorinstanz hätte daher die Gemeindeautonomie beachten müssen und nicht ohne triftigen Grund ihr Auslegungsergebnis über die Rechtsanwendung der Gemeinde setzten dürfen.
5.1. Auf die Gemeindeautonomie kann sich nebst der Gemeinde auch der private Beschwerdeführer berufen, zumal die Garantie Auswirkungen auf seine rechtliche und tatsächliche Stellung als Bauherr haben kann (vgl. BGE 143 II 120 E. 7.1; 141 I 36 E. 1.2.4 mit Hinweisen; Urteil 1C_323/2022 vom 9. Mai 2023 E. 7.1). Das Bundesgericht prüft dabei mit freier Kognition, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (BGE 145 I 52 E. 3.1; 136 I 395 E. 2).
5.2. Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie mit Art. 50 Abs. 1 BV nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1; 146 I 36 E. 3.1; 145 I 52 E. 3.1; 142 I 177 E. 2 mit Hinweisen).
Bei der Beurteilung eines Baugesuchs kommt der Gemeindebehörde im Rahmen der Auslegung ihres eigenen Baureglements und der Würdigung der örtlichen Verhältnisse ein besonderer Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, den die kantonale Rechtsmittelinstanz nur mit Zurückhaltung überprüft (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE 146 II 367 E. 3.1.4; Urteile 1C_63/2024 vom 2. Dezember 2024 E. 3.1; 1C_344/2023 vom 7. November 2024 E. 3.1.2). Letztere hat sich daher auch dann, wenn sie nach Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids prüft, Zurückhaltung aufzuerlegen (BGE 145 I 52 E. 3.6; Urteil 1C_113/2021 vom 1. September 2022 E. 4.2.1). Sie darf namentlich nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Möglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Auslegung einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen (vgl. BGE 146 II 367 E. 3.1.4; Urteile 1C_344/2023 vom 7. November 2024 E. 3.1.2; 1C_572/2016 vom 11. Juli 2017 E. 2.1; je mit Hinweisen). Die Zurückhaltung darf indes nicht so weit gehen, dass sich die Rechtsmittelbehörden auf eine Willkürprüfung beschränken. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten. Eine kommunale Behörde überschreitet daher den ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum, wenn sie sich von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6).
5.3. § 106 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV/AG; SAR 131.227) sieht vor, dass die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt sind, sich selbst zu organisieren, ihre Behörden und Beamten zu wählen, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwalten. Nach § 32 Abs. 3 BauV/AG können die Gemeinden die Anrechenbarkeit von Räumen in Dach-, Attika- und Untergeschossen abweichend von den kantonalen Bestimmungen regeln. Die Gemeinde Rheinfelden ist somit befugt, in ihrer Bau- und Nutzungsordnung die Anrechenbarkeit der entsprechenden Geschosse an die Bruttogeschossfläche anders zu regeln, als dies im kantonalen Gesetz vorgesehen ist. In den oben dargelegten Grenzen kommt ihr bei der Rechtsauslegung und -anwendung dieser von der Gemeindeautonomie erfassten kommunalen Regelung somit ein relativ erheblicher Spielraum zu.
5.4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht durch seine von der Gemeinde Rheinfelden abweichende Auslegung von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden deren Autonomie verletzt hat.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet dabei der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 150 I 195 E. 5.1; 150 II 489 E. 3.2; 149 II 43 E. 3.2; je mit Hinweisen).
5.5.
5.5.1. Die Vorinstanz führt im angefochtenen Urteil aus, § 32 Abs. 3 Satz 1 BauV/AG erlaube den Gemeinden, die Anrechenbarkeit von Räumen in "Dach-, Attika- und Untergeschossen" abweichend zu regeln. Davon mache die Stadt Rheinfelden aber nur teilweise Gebrauch, indem sie in Art. 63 Abs. 1 Satz 2 BNO Rheinfelden die "Dach- und Untergeschosse" als nicht anrechenbar bezeichne. Die "Attikageschosse" würden dagegen explizit nicht genannt, was im Umkehrschluss bedeute, dass diese bei der Ausnützungsziffer grundsätzlich zu berücksichtigen seien. Der Wortlaut führe daher zu einem klaren und eindeutigen Ergebnis.
Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt widerspricht der Vorinstanz, wonach Attikageschosse explizit nicht genannt würden. Um das Schweigen des kommunalen Gesetzgebers interpretieren zu können, müssten andere Auslegungselemente und auch das kantonale Recht beigezogen werden.
Die Beschwerdeführenden vertreten die Auffassung, der Text von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden gebe rein textlich nicht den wahren und gewollten Inhalt wieder.
5.5.2. Was die Systematik betrifft, erläutert die Vorinstanz hinsichtlich § 16a ABauV/AG, dieser befinde sich im Kapitel "Längen und Höhen von Gebäuden" (§§ 11 - § 16a ABauV/AG) und nicht im Kapitel zur Ausnützung. Aus diesem Kapitel ergebe sich, dass die Definition und das Vorliegen eines Attikageschosses einerseits für die Geschossigkeit und andererseits für die Gebäudehöhe von Bedeutung sei (vgl. § 12 Abs. 1 und § 14 ABauV/AG). Die in § 16a Abs. 1 ABauV/AG für das Attikageschoss festgehaltene Formulierung, wonach ein Attikageschoss wie ein Dachgeschoss behandelt werde, müsse sich daher auf die Höhe beziehen. Dass die Formulierung auch für die Ausnützung von Relevanz sein soll, lasse sich der Systematik hingegen nicht entnehmen.
Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt führt aus, Art. 16a ABauV/AG könne sich auch auf die Ausnützungsziffer beziehen. Art. 16a ABauV/AG wäre aus seiner Sicht inhaltsleer, wenn sich die Bestimmung nur auf das Kapitel 2.3 (Länge und Höhe von Gebäuden) beziehen würde. § 16a ABauV/AG ziele nämlich auf Bestimmungen, welche an die Dachgeschossqualität anknüpfen würden ("wird wie ein Dachgeschoss behandelt"). Die einzige Stelle im Kapitel 2.3, an der auf das Dachgeschoss abgestellt werde, sei in § 14 Abs. 1 ABauV/AG ("Untergeschoss, Dach- und Attikageschoss gelten nicht als Vollgeschoss"); dort werde das Attikageschoss aber explizit genannt, weshalb es hierzu die Gleichstellung von Attika- und Dachgeschossen in § 16a ABauV/AG nicht gebraucht hätte. Die Bestimmung zur Messung der Gebäudehöhe (§ 12 ABauV/AG) beziehe sich sodann auf "Flachdächer", also einen architektonischen Begriff, der auch für Attikageschosse und Vollgeschosse passe; analoges gelte für den Begriff "Dachoberfläche" bei der Firsthöhe. Somit komme für die Gleichstellung von Attika- und Dachgeschossen auf Verordnungsebene sinnvollerweise nur noch § 9 Abs. 3 Satz 1 ABauV /AG, der heute in § 32 Abs. 3 Satz 1 BauV/AG festgehalten ist, in Frage. Auch hier wäre die Gleichstellung zwar nicht erforderlich gewesen, weil das Attikageschoss explizit genannt wird. Immerhin sei es jedoch die einzige Formulierung mit Spielraum für die Gemeinden. Sowohl die Attikadefinition (§ 16a ABauV/AG) als auch die Definition zur Ausnützungsziffer (§ 9 ABauV/AG) hätten sich im übergeordneten Kapitel 2 "Begriffe und Messweise bei Bau- und Nutzungsvorschriften" befunden. Dies lasse den Schluss zu, § 16a ABauV/AG gelte im gesamten Kapitel 2 und könne bei der Auslegung der Regelung zur Ausnützungsziffer beigezogen werden.
Das Departement weist weiter darauf hin, das kantonale Baugesetz vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG/AG; SAR 713.100) spreche in der heute geltenden Fassung ebenfalls nur von "Dach- und Untergeschosse[n]" (§ 169 Abs. 8 BauG/AG: "Bis die Ausnützungsziffer nach bisherigem Recht durch einen interkantonal harmonisierten Baubegriff ersetzt und die vom Regierungsrat für die Anpassung der kommunalen Bau- und Nutzungsordnungen festgesetzte Frist abgelaufen ist, bleiben die Gemeinden befugt vorzusehen, dass Dach- und Untergeschosse bei der Berechnung der Ausnützungsziffer nicht berücksichtigt werden."). Eine analoge Regelung sei in § 50 Abs. 2 Satz 3 aBauG/AG vorgesehen gewesen, der im Zeitpunkt des Erlasses der BNO Rheinfelden vom 30. April 2003 in Kraft gewesen sei. Obwohl die Attikageschosse nicht explizit genannt würden, zähle das kantonale Gesetzesrecht diese zu den Dachgeschossen und die Gemeinden könnten nach § 32 Abs. 3 BauV/AG unbestritten auch Attikageschosse von der Ausnützungsziffer ausnehmen (vgl. auch CHRISTIAN HÄUPTLI, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, N. 88 zu § 50).
5.5.3. Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich laut der Vorinstanz aus den Vorakten entgegen dem Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt nicht, dass der kommunale Gesetzgeber in Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden effektiv auch Attikageschosse von der Anrechenbarkeit an die Ausnützungsziffer habe ausnehmen wollen. Es bestünden daher keine Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber - in Abweichung vom klaren Wortlaut - neben Dach- und Untergeschossen tatsächlich auch Attikageschosse von der Anrechenbarkeit an die Ausnützungsziffer habe ausnehmen wollen.
Die beschwerdeführende Gemeinde erklärt hierzu, in der Bau- und Nutzungsordnung vom 31. März 1995 habe der Gesetzgeber die Attikageschosse noch ausdrücklich von der Anrechenbarkeit ausgenommen. Die Planungsunterlagen zur Änderung der Bauordnung vom 30. April 2003 zeigten, dass Attikageschosse, auch wenn diese danach nebst den Dach- und Untergeschossen nicht mehr explizit genannt wurden, nach wie vor von der Anrechnung an die Ausnützungsziffer ausgenommen werden sollten. Im verbindlichen Mitwirkungsbericht vom 9. November 1999 sei das Ergebnis der Beratungen in der Kommission und dem Gemeinderat dahingehend festgehalten worden, dass "Wohnräume in Dach-, Attika- und Sockel- bzw. Untergeschossen [...] gemäss fortgeschriebener Praxis (Anpassung an ABauV) nicht an die Ausnützungsziffer angerechnet [werden]".
Die Vorinstanz kritisiert diesbezüglich zum einen, bei den eingereichten Unterlagen handle es sich um Noven, die nach Art. 99 BGG nicht zu berücksichtigen seien. Zum anderen habe der Gemeinderat nur selektiv und unvollständig Unterlagen aus der Mitwirkung und der abschliessenden Gemeindeversammlung eingereicht. Sie habe es unterlassen, die kantonalen Vorprüfungsberichte, den Planungsbericht und die öffentlich aufgelegten Erläuterungen zum Entwurf sowie den Entwurf selbst vorzulegen. Die eingereichten Unterlagen würden nicht belegen, dass sich der Gesetzgeber bewusst gegen eine Anrechenbarkeit von Attikageschossen entschieden hätte. Überdies leuchte nicht ein, weshalb die Nichtanrechenbarkeit von Attikageschossen - im Vergleich zur in der aBNO Rheinfelden geltenden, klaren Bestimmung mit der expliziten Nennung des Attikageschosses - bei der Schaffung der neuen Bestimmung einfach so aus dem Wortlaut verschwunden sei, obwohl man angeblich gar nichts habe ändern wollen.
5.5.4. Schliesslich lässt sich nach der Vorinstanz auch aus teleologischer Sicht begründen, dass lediglich Unter- und Dachgeschosse, nicht jedoch Attikageschosse von der Berücksichtigung bei der Ausnützungsziffer generell ausgenommen werden sollen. So seien Räume in Attikageschossen hinsichtlich Nutzungsqualität und Wohnhygiene den Räumen in Vollgeschossen in der Regel ebenbürtig, Dachgeschosse hingegen oftmals weniger gut nutzbar.
Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt hält diesbezüglich fest, nach § 32 Abs. 2 lit. a Ziff. 6 BauV/AG würden Dachgeschossflächen unter 1,50 m lichter Höhe bei der Ausnützungsziffer nicht angerechnet, weshalb der (architektonische) Unterschied zwischen Dachgeschoss und Attikageschoss bezüglich der Ausnützung an und für sich gering sei. Dies gelte auch bezüglich der Dimensionierung bzw. nutzbaren Fläche: Die Definition des Attikageschosses ("auf den Längsseiten um das Mass seiner Höhe von der Fassade zurückversetzt") beruhe darauf, dass die zulässige Attikageschossfläche gewissermassen in den Umriss eines Dachgeschosses gezeichnet worden sei (Dachneigung 45 Grad). Zwar sei die Anordnung der Grundfläche dann frei und beeinflusse die Berechnung der Gebäudehöhe nicht, aber nur soweit die Nachbargrundstücke nicht übermässig beeinträchtigt würden (vgl. § 16a Abs. 3 ABauV/AG).
Die Beschwerdeführenden bringen vor, Attikageschosse würden gegenüber Dachgeschossen erheblich benachteiligt, wenn deren Fläche zur Ausnützungsziffer gezählt würde. Ein Gebäude mit Firstdach dürfte so nicht nur in den Vollgeschossen grössere Flächen beanspruchen und ein grösseres Volumen aufweisen, sondern darüber hinaus auch noch mit einem sehr grossen Dachgeschoss mit nicht anrechenbaren Wohnflächen gedeckt werden.
5.6. Aus den obenstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Tragweite von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden nicht auf der Hand liegt. Der Vorinstanz ist zwar insoweit zuzustimmen, als der Wortlaut für sich allein betrachtet für die Annahme spricht, Attikageschosse fielen nicht unter die Bestimmung. Aus einer systematischen Perspektive gibt es nachvollziehbare Argumente für und gegen die Annahme, dass Art. 16a ABauV/AG - wonach Attikageschosse wie Dachgeschosse zu behandeln sind - für die Bestimmungen betreffend die Ausnützungsziffer anwendbar ist. Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich ebenfalls kein eindeutiger Schluss. Selbst wenn die von der beschwerdeführenden Gemeinde eingereichten Unterlagen vor dem Hintergrund von Art. 99 BGG berücksichtigt werden können, so kann daraus kein klarer Wille der Gemeinde als Gesetzgeberin abgelesen werden. Die von der Vorinstanz aufgeworfene Frage, weshalb die BNO Rheinfelden die Attikageschosse nebst den Dach- und Untergeschossen zunächst aufgeführt hat, im Rahmen der Änderung im Jahr 2003 jedoch aus dem Text gestrichen hat, ohne inhaltlich etwas ändern zu wollen, bleibt dennoch bestehen. Betreffend Sinn und Zweck der Regelung überzeugt die Auslegung der Vorinstanz, wonach Attikageschosse hinsichtlich Nutzungsqualität und Wohnhygiene den Vollgeschossen ebenbürtig seien, nicht vollends. Vielmehr leuchten die Ausführungen der Beschwerdeführenden ein, dass Attikageschosse ähnlich nutzbar sind wie Dachgeschosse und eine unterschiedliche Behandlung bei der Anrechnung an die Ausnützungsziffer eine gewisse Benachteiligung von Attikageschossen mit sich bringen würde.
Letztlich braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden, welche der beiden Varianten der Auslegung von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden überzeugender ist. Entscheidend ist vielmehr, ob die Gemeinde Rheinfelden eine sinnvolle, zweckmässige Auslegung der kommunalen Bestimmung vorgenommen hat und namentlich neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht respektiert hat (vgl. E. 5.2 hiervor). Dies ist vorliegend zu bejahen: § 32 Abs. 3 BauV/AG eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, die Anrechenbarkeit von Dach-, Attika- und Untergeschossen an die Ausnützungsziffer abweichend zu regeln. § 16a ABauV/AG sieht vor, dass Attikageschosse wie Dachgeschosse behandelt werden. Es ist aus systematischen Überlegungen vertretbar und verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht, dass die Gemeinde diese Bestimmung für die Anwendung von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden beizieht und die in ihrer Bau- und Nutzungsordnung nicht explizit genannten Attikageschosse wie Dachgeschosse behandelt und dementsprechend von der Anrechnung an die Ausnützungsziffer ausnimmt. Das kantonale Baugesetz nennt im Zusammenhang mit der Ausnützungsziffer ebenfalls nur Dach- und Untergeschosse, obwohl damit auch die Attikageschosse gemeint sind (vgl. § 169 Abs. 8 BauG/AG i.V.m. § 32 Abs. 3 BauV/AG). Da Dach- und Attikageschosse hinsichtlich Nutzungsmöglichkeiten als vergleichbar betrachtet werden können, ist die Auslegung auch mit dem Sinn und Zweck vereinbar, diese Geschosse mit Blick auf die Ausnützungsziffer anders zu behandeln als Vollgeschosse. Die Vorinstanz macht sodann zu Recht nicht geltend, die Gemeinde habe mit ihrer Auslegung das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt. Hierzu ist zu beachten, dass die Gemeinde mit ihrer Beschwerde mehrere früher erteilte Baubewilligungen einreichte, die ihre Praxis zu Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden aufzeigen sollen. Da die Gemeinde vor dem vorinstanzlichen Entscheid keinen Anlass hatte, ihre Praxis näher darzulegen, können diese erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren eingereichten Unterlagen berücksichtigt werden (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG). In den diversen zwischen den Jahren 2006 und 2021 erteilten Baubewilligungen wurden die Attikageschosse für die Berechnung der Ausnützungsziffer - wie vorliegend - ebenfalls nicht berücksichtigt. Selbst wenn aufgrund der zitierten Baubewilligungen noch nicht von einer gefestigten Praxis auszugehen wäre, so ergibt sich daraus zumindest, dass es sich bei der durch die Gemeinde hier vorgenommenen Auslegung um keinen Einzelfall handelt. Die Gemeinde trägt daher mit ihrer Auslegung von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden der Rechtsgleichheit Rechnung und es bestehen für eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV keine Anhaltspunkte.
5.7. Unter diesen Umständen hatte sich die Vorinstanz entsprechend Zurückhaltung aufzuerlegen und durfte sie die durch die Gemeinde vorgenommene Auslegung von Art. 63 Abs. 1 BNO Rheinfelden nicht durch ihre eigene ersetzen, selbst wenn diese für sich betrachtet ebenfalls vertretbar wäre. Die Vorinstanz hat daher die Autonomie der Gemeinde Rheinfelden verletzt.
Folglich erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Vorbringen der Beschwerdeführenden, wie namentlich, ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht zusteht.
6.
6.1. Nach dem Gesagten sind die Beschwerden gutzuheissen und ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau vom 31. Januar 2024 aufzuheben.
6.2. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück (Art. 107 Abs. 2 BGG). Die Vorinstanz verzichtete auf eine Prüfung der weiteren Rügen der Beschwerdegegnerschaft als Beschwerdeführende im vorinstanzlichen Verfahren, weil sie die Beschwerde angesichts der Anrechnung der Geschossfläche des Attikageschosses an die Ausnützungsziffer bereits aufgrund einer Überschreitung dieser Nutzungsziffer guthiess. Da sich das angefochtene Urteil in diesem Punkt als verfassungswidrig erweist, ist die Sache zur erneuten Beurteilung und Prüfung der weiteren Rügen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der primäre Antrag des Beschwerdeführers, der Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt sei direkt durch das Bundesgericht zu bestätigen, ist dagegen abzuweisen.
6.3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat zudem den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren, ebenfalls unter solidarischer Haftbarkeit, angemessen zu entschädigen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Verfahren 1C_127/2024 und 1C_138/2024 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden gutgeheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 31. Januar 2024 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden unter solidarischer Haftbarkeit der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerschaft hat dem Beschwerdeführer im Verfahren 1C_127/2024 für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. März 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen