Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_97/2024
Sentenza del 12 aprile 2024
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Ryter, Kradolfer,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Davide Loss,
ricorrente,
contro
Ufficio federale di polizia fedpol, Guisanplatz 1a, 3003 Berna.
Oggetto
espulsione fedpol e divieto d'entrata di durata indeterminata in Svizzera (restituzione dell'effetto sospensivo),
ricorso contro la decisione incidentale emanata
l'11 gennaio 2024 dal Tribunale amministrativo federale, Corte VI (F-1088/2023).
Fatti
A.
A.a. Dopo aver lavorato quale stagionale in Svizzera per quattro anni, A.________, cittadino italiano vi si è trasferito nel 1970 con la moglie, ugualmente cittadina italiana, e i loro due primogeniti, la famiglia avendovi ottenuto delle autorizzazioni di soggiorno. La terza figlia vi è nata nel....
A.b. Nel 1982 A.________ è stato condannato a una pena di cinque mesi di reclusione per lesioni semplici e porto illegale d'armi e all'espulsione dalla Svizzera per tre anni, entrambe sospese con un periodo di prova di tre anni.
A.c. Nel 1992 A.________ è stato condannato a una pena di quattro anni di reclusione per grave infrazione alla legge federale sugli stupefacenti del 3 ottobre 1951 (LStup; RS 812.121), ridotta su appello nel 1993 a tre anni e sei mesi. In seguito a questa condanna l'Ufficio della migrazione del Canton Turgovia l'ha espulso nel 1995 dalla Svizzera per dieci anni, decisione confermata su ricorso dal Tribunale cantonale amministrativo nel 1996.
A.d. Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea (attualmente: Unione europea) e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (di seguito: ALC rispettivamente Accordo sulla libera circolazione delle persone [RS 0.142.112.681]). Nel 2003 A.________ ha quindi chiesto il riesame dell'espulsione pronunciata nei suoi confronti nel 1995, la quale è stata revocata. Egli ha quindi potuto tornare in Svizzera.
A.e. Nel 2011 A.________ ha partecipato a cinque riunioni di membri della comunità calabrese in un club a Frauenfeld, le cui conversazioni sono state registrate dall'Ufficio federale di polizia fedpol a fini investigativi.
A.f. Nel 2014 A.________, il quale si trovava in Calabria (I) per motivi personali, vi è stato arrestato perché sospettato di appartenere ad un'associazione di tipo mafioso ('Ndrangheta) i cui membri si riunivano a Frauenfeld. Il 23 ottobre 2015 è quindi stato condannato in Italia per tal motivo a dodici anni di reclusione, pena ridotta su appello il 23 novembre 2017 a otto anni di reclusione, "esclusa la circostanza aggravante di cui agli artt. 3 e 4 L. 146/2006 (reato transnazionale) ". Il 29 novembre 2019 la Corte suprema cassatoria italiana ha annullato senza rinvio la sentenza del 23 novembre 2017
"perché i fatti non sussistono"e ha ordinato l'immediata liberazione dell'interessato. Questi è tornato a vivere in Svizzera, nel Cantone Turgovia, presso la moglie.
B.
B.a. Considerando che A.________ apparteneva alla 'Ndrangheta e che per questo motivo minacciava la sicurezza nazionale svizzera, l'Ufficio federale di polizia (fedpol) ha deciso, il 24 gennaio 2023, di espellerlo dalla Svizzera e dal Liechtenstein, ha emanato nei suo confronti un divieto d'entrata di durata indeterminata e gli ha fissato un termine per lasciare il nostro Paese. L'effetto sospensivo è stato tolto ad un eventuale ricorso.
B.b. Il 24 febbraio 2023 A.________ ha adito il Tribunale amministrativo federale chiedendo, tra l'altro, la restituzione dell'effetto sospensivo al proprio gravame e la concessione dell'assistenza giudiziaria con nomina di un avvocato d'ufficio. Ha altresì domandato che la procedura venisse sospesa fino alla conclusione del procedimento avviato dal Ministero pubblico della Confederazione (MPC) per partecipazione e/o sostegno ad un'organizzazione criminale ai sensi dell'art. 260ter CP.
Con decisione incidentale del 7 marzo 2023 il Tribunale amministrativo federale ha sospeso provvisoriamente l'esecuzione dell'espulsione e invitato l'insorgente a documentare la sua domanda di assistenza giudiziaria. Ha poi precisato che le richieste di restituzione dell'effetto sospensivo rispettivamente di sospensione della procedura sarebbero state trattate in prosieguo di procedura.
Con decisione incidentale dell'11 gennaio 2024 il Tribunale amministrativo federale ha respinto l'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso e ha, di conseguenza, annullato la sospensione provvisoria dell'espulsione pronunciata il 7 marzo 2023. Ha poi accolto la domanda di assistenza giudiziaria presentata da A.________ e ha nominato il suo avvocato patrocinatore d'ufficio. Infine ha rinviato a un ulteriore giudizio la richiesta di sospensione della causa, invitando l'insorgente ad informarlo sullo stato e la tempistica del procedimento pendente dinanzi al MPC.
C.
Il 12 febbraio 2024 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui chiede che, sospesa a titolo cautelare l'esecuzione del rinvio, venga annullata la cifra 1 del dispositivo della decisione incidentale dell'11 gennaio 2024 e che sia conferito l'effetto sospensivo al suo gravame del 24 febbraio 2023, in via subordinata che la causa sia rinviata all'istanza precedente per nuovo giudizio. Domanda inoltre la concessione dell'assistenza giudiziaria con nomina di un avvocato d'ufficio.
Chiamati ad esprimersi, l'Ufficio federale di polizia fedpol ha dichiarato di non avere osservazioni da formulare e si è rimesso al giudizio del Tribunale federale. Da parte sua il Tribunale amministrativo federale ha chiesto di respingere (non restituire) l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo.
Diritto
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei rimedi giuridici che gli vengono sottoposti (DTF 148 I 160 consid. 1).
1.1. La decisione impugnata che, per quanto qui d'interesse, rifiuta di restituire l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato al Tribunale amministrativo federale è una decisione incidentale emessa separatamente ai sensi degli artt. 92 segg. LTF. Contro una simile decisione il ricorso è possibile soltanto se la via di ricorso è aperta contro la decisione di merito (principio dell'unità della procedura; vedasi DTF 137 III 380 consid. 1.1; sentenza 2C_134/2024 del 1° marzo 2024 consid. 2.2). La controversia di merito riguarda l'espulsione del qui ricorrente dalla Svizzera, accompagnata da un divieto d'entrata di durata indeterminata, pronunciata dall'Ufficio federale di polizia fedpol in applicazione dell'art. 68 cpv. 3 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI; RS 142.20).
1.2. Il ricorrente ha esperito un ricorso in materia di diritto pubblico, rimedio di diritto in principio dato contro le decisioni del Tribunale amministrativo federale, salvo se la causa ricade sotto le eccezioni di cui all'art. 83 LTF. Giusta la lettera a di tale norma, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro, tra l'altro, le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale. Lo è ugualmente, conformemente alla lettera c cifra 1 del medesimo disposto, contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti l'entrata in Svizzera e, secondo la cifra 4, contro l'espulsione fondata sull'art. 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento. Una decisione pronunciata in applicazione dell'art. 68 cpv. 3 LStrI ricade di principio sotto i motivi di esclusione di cui all'art. 83 lett. a LTF. Questa disposizione prevede tuttavia, a titolo di eccezione, che detti motivi di esclusione non si applicano ai gravami inoltrati da stranieri che possono prelevarsi dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone che prevede il diritto alla doppia istanza di ricorso garantito dall'
1.3. Eccettuati i casi disciplinati dall'art. 92 LTF, che qui non ricorrono, il ricorso contro le decisioni pregiudiziali e incidentali, notificate separatamente, è ammissibile unicamente se esse possono causare un danno irreparabile o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (
1.4. La decisione che rifiuta di restituire l'effetto sospensivo al gravame esperito dinanzi all'istanza precedente è suscettibile di causare un pregiudizio irreparabile al qui ricorrente. Essa infatti l'obbliga a lasciare la Svizzera, prima che venga emanato un giudizio finale sul merito della causa. Ciò implica che non potrà più vivere con la moglie contrariamente a quanto garantitogli, in linea di principio, dall'art. 8 CEDU dal profilo della tutela della vita famigliare. Lo priva inoltre (sebbene sia peraltro titolare di un'autorizzazione di domicilio) del diritto di risiedere sul suolo svizzero rispettivamente del diritto di tornare nel nostro Paese, diritti garantitigli, perché è cittadino comunitario, dagli artt. 3 e 4 ALC. È quindi indubbio che il rifiuto di restituire l'effetto sospensivo gli cagiona un pregiudizio irreparabile di natura giuridica poiché, quand'anche l'autorità precedente dovesse poi accogliere il suo gravame, il pregiudizio patito (l'impossibilità cioè di esercitare i diritti sopramenzionati) non verrebbe soppresso con effetto retroattivo, ma verrebbe eliminato solo per il futuro. Anche da questo profilo il ricorso è pertanto ammissibile.
Tempestiva (art. 100 cpv. 1 LTF) e presentata da persona legittimata a ricorrere (art. 89 cpv. 1 LTF), l'impugnativa è quindi ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.
1.5. Contro le decisioni in materia di misure cautelari, come in concreto, può essere fatta valere solo la violazione di diritti costituzionali (art. 98 LTF), censura alla cui disamina questa Corte procede solo se è stata sollevata e motivata adeguatamente (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 148 I 104 consid. 1.5).
2.
2.1. Quando un'autorità decide sull'effetto sospensivo, essa si fonda sugli atti fino a quel momento a disposizione ed esegue una valutazione e una ponderazione sommaria degli interessi in discussione, senza confrontarsi in modo approfondito con tutti gli aspetti di fatto e di diritto che si pongono (sentenza 2C_359/2023 del 20 luglio 2023 consid. 8.2). I provvedimenti cautelari devono essere concessi quando sono necessari e urgenti per tutelare interessi pubblici o privati prevalenti, affinché sia evitato un pregiudizio difficilmente riparabile. L'autorità dispone di un ampio margine di apprezzamento nella ponderazione di questi interessi (sentenza 2C_359/2023, già citata, consid. 8.2 e richiami). I motivi a sostegno di una sospensione devono essere più importanti di quelli che giustificano di eseguire subito la decisione. La prognosi della causa principale può essere presa in considerazione solo quando è evidente (sentenza 2C_359/2023, già citata, consid. 8.2 e richiami). La decisione sull'effetto sospensivo non dovrebbe, se possibile, pregiudicare la causa né far diventare il ricorso senza oggetto creando una situazione di fatto irreversibile che non permetterebbe di ristabilire lo stato di fatto di cui al giudizio finale (sentenza 2C_359/2023, già citata, consid. 8.2 e richiami). L'autorità di ricorso non è comunque tenuta a svolgere chiarimenti supplementari dispendiosi, ma può statuire sulla misura provvisionale sulla base degli atti disponibili (DTF 145 I 73 consid. 7.2.3.2).
2.2. Poiché l'autorità beneficia di un ampio margine di apprezzamento, il Tribunale federale si impone un particolare riserbo nella valutazione dello stesso. Annulla il relativo giudizio solo se l'istanza precedente ha ecceduto o abusato del proprio potere di apprezzamento, se ha completamente ignorato elementi rilevanti oppure se ha trascurato interessi coinvolti o li ha valutati in modo manifestamente errato (sentenza 2C_359/2023, già citata, consid. 8.2 e rinvii).
3.
Dopo avere ricordato che il ricorrente fruiva del diritto alla libera circolazione delle persone garantito dall'ALC, il quale poteva essere limitato soltanto se era dimostrato che l'interessato rappresentava una minaccia grave attuale e concreta per l'ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la pubblica sanità (art. 5 Allegato I ALC) e a maggior ragione per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera, il Tribunale amministrativo federale ha osservato in primo luogo che l'insorgente, settantaseienne, viveva in Svizzera con la famiglia dal 1970, con due lunghe pause. La prima, in seguito alla sua espulsione pronunciata nel 1995 e revocata nel 2003; la seconda, dopo che era stato arrestato in Italia nel 2014, durata fino alla sua assoluzione da parte delle autorità giudiziarie italiane nel 2019. Ha poi osservato che l'interessato era stato pesantemente condannato nel 1982 per lesioni semplici e porto illegale d'armi e nel 1993 per traffico di stupefacenti. Alla luce di questa configurazione il Tribunale amministrativo federale ha quindi considerato che gli interessi privati e familiari dell'insorgente a poter rimanere in Svizzera nel corso della procedura, la cui prevedibile durata non appariva peraltro oltremodo lunga, non erano suscettibili di prevalere sull'interesse pubblico all'esecuzione immediata della decisione impugnata. A suo avviso infatti vi era il rischio attuale che l'interessato minacciasse, in modo concreto, la sicurezza interna ed esterna svizzera con dei comportamenti attivi e anche solo passivi, penalmente rilevanti, ciò che imponeva di procedere con priorità alla sua espulsione dalla Svizzera e di vietargliene l'ingresso, ciò tanto più che nei suoi confronti era in corso un procedimento del MPC per partecipazione e/o sostegno a un'organizzazione criminale secondo l'art. 260
ter CP.
4.
Da parte sua il ricorrente censura la violazione dell'art. 8 CEDU, rispettivamente dell'art. 13 cpv. 1 Cost., in quanto non potrebbe più vivere con la consorte nonché dell'art. 5 Allegato I ALC, poiché secondo lui le esigenze poste da questa norma per poter limitare i diritti garantitigli dall'ALC - ossia la sussistenza di una minaccia effettiva e abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della società - non sarebbero date in concreto. Mancanza peraltro comprovata dal fatto che l'istanza precedente, dopo avergli permesso a titolo supercautelare di restare in Svizzera, ha aspettato mesi prima di pronunciarsi sulla richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo. In queste condizioni, rifiutare la misura cautelare chiesta sconfinerebbe nell'arbitrio, tanto più che niente dimostrerebbe che vi sia stato un qualunque cambiamento della propria situazione dal 7 marzo 2023.
5.
Come accennato in precedenza il rifiuto di restituire l'effetto sospensivo al gravame esperito dinanzi al Tribunale amministrativo federale ha quale prima conseguenza di obbligare il ricorrente a vivere separato dalla moglie. In seguito lo priva dei diritti garantitigli dall'Accordo sulla libera circolazione delle persone, segnatamente gli impedisce di continuare a risiedere in Svizzera dove è titolare di un'autorizzazione di soggiorno rispettivamente, se parte, di tornare nel nostro Paese. Come già detto prima i diritti garantiti dall'ALC possono essere limitati, conformemente alle esigenze poste dall'art. 5 Allegato I ALC, soltanto se l'interessato, con il suo comportamento, costituisce una minaccia sufficientemente grave effettiva e attuale per l'ordine pubblico (DTF 139 II 121 consid. 5.3). Per dimostrarne la sussistenza il Tribunale amministrativo federale si è richiamato alle condanne inflitte all'insorgente nel 1982 e 1993 come anche ad un procedimento in corso del MPC per partecipazione e/o sostegno a un'organizzazione criminale secondo l'art. 260
ter CP.
Nel caso specifico il ricorso contenente la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stato inoltrato al Tribunale amministrativo federale il 24 febbraio 2023. Con decisione incidentale del 7 marzo 2023 il Tribunale amministrativo federale ha sospeso provvisoriamente l'espulsione e precisato che sia l'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo che quella di concessione dell'assistenza giudiziaria sarebbero state trattate successivamente. Ciò è avvenuto, con un'unica decisione (incidentale) l'11 gennaio 2024, ossia quasi 11 mesi dopo il deposito del ricorso. Sennonché, dato il tempo trascorso - come appena detto 11 mesi - tra la decisione di sospensione provvisoria e quella con cui è stata negata la restituzione dell'effetto sospensivo non è dato da vedere in che cosa consiste l'impellenza nell'allontanare già ora il qui ricorrente. Urgenza peraltro nemmeno fatta valere dall'Ufficio federale di polizia, il quale nelle proprie determinazioni nulla ha addotto al riguardo, limitandosi a rimettersi al giudizio di questa Corte. D'altra parte niente nella risposta del Tribunale amministrativo federale permette di intravedere l'urgenza ad allontanare immediatamente il ricorrente. Non lo permette il procedimento avviato dal MPC per partecipazione e/o sostegno ad un'organizzazione criminale al quale il Tribunale amministrativo federale si richiama: infatti non sono state fornite alcune informazioni su tale procedura (stadio, evoluzione, ecc.). Non lo permette nemmeno il richiamo alle condanne inflitte al ricorrente le quali risalgono a più di 30 anni fa (nel 1982 e nel 1993). Non lo permette infine l'argomento secondo cui l'avere aspettato quasi un anno prima di trattare la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo sarebbe dovuto alla complessità della causa nonché alla necessità di istruire la richiesta di assistenza giudiziaria. Ciò perché, oltre al fatto che questi due aspetti potevano senz'altro essere trattati con due decisioni separate, niente viene addotto che faccia stato di particolari misure d'istruttoria prese in relazione alla questione ora litigiosa. Infine, anche il fatto che, come addotto dal Tribunale amministrativo federale, il ricorrente non sarebbe riuscito a rendere intelligibili i motivi per i quali non potrebbe soggiornare provvisoriamente in Italia, non è all'evidenza sufficiente per ammettere che egli debba essere immediatamente rinviato dalla Svizzera. Premesse queste considerazioni, non avendo l'autorità inferiore dimostrato che vi è effettivamente urgenza nel dovere allontanare immediatamente il qui ricorrente per motivi di sicurezza pubblica, dopo averlo autorizzato a titolo superprovvisorio a rimanere in Svizzera durante 11 mesi, il rifiuto di restituire il provvedimento cautelare chiesto procede da una manifesta errata valutazione della situazione. Il ricorso si rivela pertanto fondato e va accolto.
La cifra 1 del dispositivo della decisione incidentale dell'11 gennaio 2024, in quanto nega la restituzione dell'effetto sospensivo al gravame esperito il 24 febbraio 2023 dinanzi al Tribunale amministrativo federale, va annullata e il provvedimento richiesto va concesso. Ne discende che il ricorrente è autorizzato a rimanere in Svizzera fino all'emanazione di un giudizio di merito da parte del Tribunale amministrativo federale sul ricorso da lui presentato il 24 febbraio 2023 contro la decisione dell'Ufficio federale di giustizia del 24 gennaio 2023 a meno che lo stato di avanzamento del procedimento dinanzi al MPC non riveli l'esistenza di una minaccia concreta che sgorgherebbe dal proseguimento della presenza del ricorrente in Svizzera, ciò che incomberà alle autorità precedenti verificare.
5.1. Con l'emanazione del presente giudizio la richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo al presente ricorso è diventata priva d'oggetto.
5.2. Non vengono prelevate spese (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso è accolto. La cifra 1 del dispositivo della decisione incidentale dell'11 gennaio 2024 è annullata nel senso dei considerandi.
2.
La domanda di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio è divenuta priva di oggetto.
3.
Non vengono percepite spese giudiziarie.
4.
La Confederazione verserà al patrocinatore del ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
5.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, all'Ufficio federale di polizia fedpol e al Tribunale amministrativo federale, Corte VI.
Losanna, 12 aprile 2024
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
La Cancelliera: Ieronimo Perroud