Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_827/2020
Sentenza del 25 agosto 2021
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Beusch, De Rossa, Giudice supplente,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. Giacomo Garzoli,
ricorrente,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, Ufficio della caccia e della pesca, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Risarcimento per danni causati dalla fauna selvatica,
ricorso contro la sentenza emanata il 1° settembre 2020 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.134).
Fatti
A.
A.________ gestisce con il padre, B.________, che ne è proprietario, dei vigneti situati sui mappali confinanti www di X.________ e yyy di Z.________. Nell'estate del 2016 l'irruzione di ungulati selvatici sui due fondi ha provocato danni per un valore che quattro rapporti peritali del 1°, 22, 23 settembre 2016 e 3 ottobre 2016 hanno stimato in complessivi fr. 76'000.-- (fr. 19'000.-- verificatisi nel vigneto di Z.________ e fr. 57'000.-- in quello di X.________).
B.
Il 14 marzo 2017 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha respinto la richiesta di risarcimento presentata da A.________. Tale decisione è stata confermata dal Tribunale cantonale amministrativo con giudizio del 25 ottobre 2017, a sua volta impugnato dalla destinataria dinanzi al Tribunale federale (causa 2C_1006/2017). Constatato che il diritto di essere sentita di A.________ era stato violato e che l'Ufficio della caccia e della pesca (in seguito: UCP) aveva disatteso il principio della buona fede, il Tribunale federale con sentenza del 21 agosto 2018 ha accolto il ricorso, annullato la decisione impugnata e rinviato la causa al Consiglio di Stato affinché, dopo avere proceduto ai necessari accertamenti in merito al carattere adeguato delle misure di prevenzione adottate e al momento a partire del quale si imponeva la riparazione del danno causato al vigneto, si pronunciasse sulla domanda di risarcimento tenendo conto in particolare del fatto che il danno (di minima entità) verificatosi prima del 16 agosto 2016 non meritava risarcimento.
C.
Ripreso possesso dell'incarto, con decisione del 20 febbraio 2019 il Consiglio di Stato ha nuovamente respinto la domanda di risarcimento di A.________, rimproverandole questa volta, nonostante l'avvenuta riparazione della rete, una serie di inadempienze rispetto ad ulteriori provvedimenti che avrebbe dovuto adottare per evitare, o perlomeno contenere, i danni.
D.
Adito dall'interessata, il Tribunale cantonale amministrativo, con giudizio del 1° settembre 2020, ha parzialmente accolto il ricorso, riconoscendo a A.________ l'importo di fr. 39'000.-, oltre interessi, a titolo di risarcimento del danno causato da ungulati nel corso del 2016. Dopo aver rilevato che, contrariamente alla tesi sostenuta dal Consiglio di Stato, occorreva partire dal presupposto che - tra le tre possibili tipologie di intervento "a cascata" contemplate nel diritto federale e cantonale applicabili (misure per allontanare la selvaggina ed evitare incursioni, misure di autodifesa e, infine, risarcimento del danno) - A.________ aveva adottato adeguate misure di recinzione per allontanare la selvaggina, i giudici cantonali hanno stabilito che fino al rilascio dell'autorizzazione di "guardiacampicoltura" da parte dell'UCP, avvenuto il 27 settembre 2016, all'insorgente non poteva essere addebitata alcuna mancanza. Successivamente, invece, e fino al 3 ottobre 2016 (data d'inizio dell'ultimo raccolto e della quarta perizia), il Tribunale cantonale amministrativo ha confermato la tesi del Governo ticinese secondo cui, essendo il padre di A.________ uscito solo tre volte nelle sei notti che precedevano il raccolto e in cui - dato lo stato avanzato di maturazione dell'uva - si sarebbe imposto un presidio più assiduo, non si poteva considerare che fossero state attuate le necessarie misure di autodifesa. Sulla base di queste considerazioni, ha quindi riconosciuto il risarcimento del danno accertato dalle perizie del 1° e del 23 settembre 2016, nonché dalla perizia del 22 settembre 2016 (ma solo per la parte che si riferisce al danno recente, ad esclusione di quella riconducibile al danno primaverile, notificato tardivamente). Per il periodo successivo, fondandosi su ragioni di equità ma tenendo nel contempo in considerazione la grave negligenza dell'interessata nella messa in atto delle misure di autodifesa, ha stabilito un risarcimento di un terzo delle perdite registrate con la perizia del 3 ottobre 2016, ammettendo per finire la richiesta di risarcimento in ragione di complessivi 3'900 kg di uva mancante, corrispondenti a fr. 39'000.--.
E.
Contro tale giudizio, il 2 ottobre 2020 A.________ ha esperito dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico e, nel medesimo atto, un ricorso sussidiario in materia costituzionale, con i quali chiede l'annullamento della sentenza del Tribunale cantonale amministrativo e il riconoscimento di un risarcimento del danno di complessivi fr. 76'000.-- oltre interessi, per il quantitativo di uve perse rispettivamente nei vigneti della part. yyy di Z.________ e della part. www di X.________. Invoca in sostanza un accertamento arbitrario dei fatti, la violazione del principio della buona fede, del divieto dell'abuso di diritto nonché in generale del divieto dell'arbitrio.
Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato, rappresentato dall'UCP, non ha formulato osservazioni. Dal canto suo, il Tribunale cantonale amministrativo ha riconosciuto di essere incorso in un errore nell'accertamento del numero di uscite di "guardiacampicoltura", che non risultavano essere tre, bensì quattro (le notti tra il 27/28, il 28/29, il 29/30 settembre e tra il 2/3 ottobre 2016), dovendo pertanto la fattispecie essere rettificata di conseguenza (art. 105 cpv. 2 LTF); per il resto, si è riconfermato nelle proprie conclusioni.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la propria competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), nonché l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 146 IV 185 consid. 2).
1.2. Diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa da un'autorità di ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso concerne una causa di diritto pubblico che non ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF. Trattandosi di un caso di responsabilità dello Stato, fondata materialmente su una disposizione speciale del diritto federale, l'art. 13 della legge federale del 20 giugno 1986 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (LCP; RS 922.0) e concretizzata dal legislatore ticinese, sulla base di una delega contenuta all'art. 13 cpv. 2 LCP, nella legge cantonale dell'11 dicembre 1990 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (LCC; RL/TI 922.100), è quindi aperta la via del ricorso in materia di diritto pubblico quando il valore litigioso supera i fr. 30'000.-- (art. 85 cpv. 1 lett. a LTF
e contrario; ALAIN WURZBURGER, in: Commentaire de la LTF, 2
aed., 2014, n. 12 seg. all'art. 85), circostanza in concreto realizzata, ritenuto che la pretesa formulata dalla ricorrente ammonta a fr. 37'000.-, corrispondenti alla differenza tra l'importo complessivo del risarcimento rivendicato (fr. 76'000.--) e la somma riconosciutale nel giudizio impugnato (fr. 39'000.--). L'impugnativa, presentata in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) dalla destinataria della pronuncia contestata, che ha un interesse degno di protezione al suo annullamento (art. 89 cpv. 1 LTF), è pertanto in linea di massima ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico. Il ricorso in materia costituzionale, che ha natura sussidiaria (art. 113 LTF), si rivela quindi inammissibile.
2.
2.1. Con il ricorso in materia di diritto pubblico può in particolare essere censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), che comprende anche i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 136 II 101 consid. 3; 134 IV 36 consid. 1.4.1; 134 III 379 consid. 1.2). Salvo che per i casi citati espressamente dall'art. 95 LTF, che qui non si realizzano, con questo rimedio non può invece essere criticata la violazione del diritto cantonale (anche quando, come nel caso concreto, questo esegue o attua quello federale), ma può tutt'al più esserne denunciata un'applicazione che viola il diritto federale, in particolare perché è arbitraria (art. 9 Cost.) o contraria ad altri diritti costituzionali (DTF 142 II 369 consid. 2.1; 140 III 385 consid. 2.3). Di principio, il Tribunale federale applica il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF), senza essere vincolato né agli argomenti fatti valere nel ricorso né ai considerandi sviluppati dall'istanza precedente. Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione posto dalla legge (
2.2. Per quanto riguarda i fatti, in linea di massima il Tribunale federale fonda il proprio ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se sono stati eseguiti ledendo il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto (art. 105 cpv. 2 LTF), ovvero arbitrario, profilo sotto il quale viene esaminato anche l'apprezzamento delle prove (DTF 140 III 264 consid. 2.3, 115 consid. 2 e rispettivi riferimenti). L'eliminazione del vizio deve inoltre poter influire in maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF). Vi è arbitrio (art. 9 Cost.) nell'accertamento dei fatti o nell'apprezzamento delle prove ove il giudice non abbia manifestamente colto il senso e la portata di un mezzo di prova, ove non abbia tenuto conto di un mezzo di prova importante, suscettibile di modificare la decisione impugnata, o se, sulla base degli elementi raccolti, abbia tratto conclusioni insostenibili (DTF 142 II 355 consid. 6; 140 III 264 consid. 2.3). Incombe al ricorrente dimostrare l'arbitrio, con una motivazione che risponda alle esigenze poste dall'art. 42 cpv. 2 LTF, rispettivamente dall'art. 106 cpv. 2 LTF; il Tribunale federale non entra nel merito di critiche puramente appellatorie (DTF 140 III 264 consid. 2.3; 139 II 404 consid. 10.1).
3.
3.1. Come ampiamente illustrato nella sentenza 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3, a cui si rinvia, in relazione ai danni causati dalla selvaggina, il diritto federale (capitolo 4 della summenzionata LCP) si limita a fissare un quadro comune che stabilisce un dovere di principio per i Cantoni di corrispondere un equo risarcimento (art. 13 LCP), a condizione che siano state adottate le necessarie misure di prevenzione (art. 12 LCP); al diritto cantonale è demandata la competenza di regolamentare in maniera dettagliata la materia.
Il Cantone Ticino ha recepito i suddetti principi al capitolo IV (art. 34 segg.) della già citata LCC. In particolare, l'art. 35 cpv. 1 LCC riprende il principio secondo cui per i danni causati dalla selvaggina al bosco, alle colture agricole e ad animali da reddito è corrisposto un equo risarcimento, che è tuttavia escluso dall'art. 35 cpv. 2 LCC per i danni a) insignificanti o non sufficientemente documentati; b) favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che ragionevolmente potevano essere prese dal danneggiato; c) causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa secondo l'art. 34 cpv. 3 LCC e gli art. 60 segg. del regolamento dell'11 luglio 2006 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (RLCC; RL/TI 922.110). D'altra parte, gli art. 65a e 66 RLCC specificano il regime applicabile alla richiesta di risarcimento danni alle colture viticole (si veda al riguardo la già citata sentenza 2C_1006/2017 consid. 3.2).
3.2. In definitiva, in caso di danni provocati da selvaggina come quello che concerne la presente causa, la legge federale ed il diritto cantonale che la concretizza stabiliscono una sequenza "a cascata" di possibili interventi, sussidiari l'uno all'altro: l'adozione di misure per allontanare la selvaggina ed evitare le incursioni (recinzioni), le misure di autodifesa (cattura o abbattimento dei capi viziosi) e, infine, il risarcimento del danno.
4.
4.1. Con la prima censura, la ricorrente lamenta un "arbitrio nell'accertamento errato dei fatti" da parte del Tribunale cantonale amministrativo, sollevando una serie di rimproveri che riguardano sostanzialmente l'apprezzamento delle prove in merito a due aspetti: la deduzione del danno primaverile dalla perizia del 22 settembre 2016 e la decurtazione del danno che emerge dalla perizia del 3 ottobre 2016. In tale contesto va rammentato che la nozione di "accertamento inesatto dei fatti" ai sensi dell'art. 97 cpv. 1 LTF si riferisce a tutto il processo di chiarimento della fattispecie posto alla base del giudizio impugnato, dalla presa in considerazione delle prove fino al ragionamento operato a loro riguardo ed alla constatazione dedotta, e concerne quindi sia l'arbitrio nell'accertamento dei fatti, sia quello nell'apprezzamento delle prove (BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2a ed., 2014, n. 27 all'art. 97 e n. 52 all'art. 105), che verranno in seguito analizzati congiuntamente.
4.2.
4.2.1. Da un lato, l'insorgente rimprovera ai giudici cantonali di aver indebitamente e arbitrariamente dedotto dalla perizia del 22 settembre 2016 sul mappale yyy di Z.________ relativa all'uva Semillon il danno primaverile, quantificandolo - altrettanto arbitrariamente - in 300 kg. A suo dire, le perizie svolte a ridosso della vendemmia attesterebbero invero solo il danno autunnale risarcibile. Pertanto questa perizia, che constatava una perdita totale di 600 kg e nelle osservazioni portava la precisazione "Danno primaverile e recente", certificherebbe solo il danno attuale dopo aver già dedotto quello primaverile.
4.2.2. La tesi, di carattere appellatorio, e quindi già di per sé non conforme alle esigenze di motivazione (art. 106 cpv. 2 LTF; cfr. supra consid. 2.2) è ad ogni modo priva di qualsiasi fondamento. Come esposto in narrativa, la sentenza impugnata ha in effetti ammesso il risarcimento dei danni accertati nelle due perizie del 1° e del 23 settembre 2016, ma ha considerato che dalla perdita di 600 kg di uva Semillon attestata dalla perizia del 22 settembre 2016 dovesse essere dedotta la parte della perdita che il perito aveva indicato come danno non recente (primaverile). I giudici cantonali hanno considerato in maniera tutt'altro che insostenibile che la dicitura apposta dal perito nelle osservazioni desse atto del fatto che una parte del danno constatato fosse "riferit[a] verosimilmente a predazioni di gemme e germogli di vite non arrivata a fioritura" e non potesse quindi più essere rifusa poiché la sua notifica risultava tardiva (art. 65a RLCC). Non si vede per quale ragione, e la ricorrente del resto non l'ha dimostrato in maniera convincente, l'osservazione "danno primaverile e recente" indicherebbe che la perizia attesta solo il danno attuale, dopo deduzione di quello primaverile.
4.2.3. Rispetto poi all'entità del danno decurtato dai giudici (300 kg di uve perse), la ricorrente si limita a ribadirne genericamente il carattere infondato. Avendo in tale circostanza i giudici deciso secondo equità, si tratta di una questione di apprezzamento per la quale il Tribunale federale non si sostituisce all'autorità inferiore, ma interviene unicamente se questa ha abusato del suo potere, vale a dire se si è basata su criteri inappropriati, se la decisione porta a un risultato manifestamente ingiusto o a un'iniquità scioccante (DTF 142 III 612 consid. 4.5 con rinvii), ciò che evidentemente non è il caso in concreto.
4.3.
4.3.1. D'altro lato, secondo la ricorrente, deriverebbe da un accertamento completamente errato dei fatti pure la decurtazione di due terzi del danno intervenuto alle uve rosse (Merlot, Syrah e Cabernet) sui mappali yyy di Z.________ e www di X.________ nel periodo tra il 28 settembre 2016 e il 3 ottobre 2016 e constatato con perizia del 3 ottobre 2016, decurtazione che il Tribunale cantonale amministrativo ha giustificato fondandosi sulla negligenza della ricorrente nell'adozione delle necessarie misure di autodifesa a partire dal 27 settembre 2016 in poi. La ricorrente adduce al riguardo che nelle perizie precedenti (1°, 22 e 23 settembre 2016) sarebbe stato accertato unicamente il danno derivante alle uve bianche e non quello alle uve rosse, ma che ciò non significherebbe che queste ultime siano state integralmente predate dopo l'ultima perizia sulle uve bianche e quindi nel periodo in cui le vengono imputate carenze nell'adozione delle misure di difesa. In realtà, a suo dire, le uve rosse avrebbero iniziato a subire le prime predazioni già dalla metà di agosto, con l'inizio della loro maturazione, siccome si trovavano nei medesimi vigneti di quelle bianche dove, come attestato dalle perizie stesse, si aggiravano cervi e cinghiali. Pertanto, sarebbe arbitrario sostenere che dal 23 settembre 2016 al 3 ottobre 2016, in soli dieci giorni, i selvatici abbiano predato 52 quintali di uve rosse e che ben due terzi della perdita delle stesse sarebbero imputabili ad una sua presunta negligenza nella sorveglianza del vigneto a partire dal 27 settembre 2016, proprio perché l'uva sarebbe invero stata predata già a partire dalla fine del mese di agosto e durante tutto settembre. Sarebbe invece la concessione così tardiva del permesso di "guardiacampicoltura" ad averle impedito di contenere le perdite, non essendo ragionevolmente possibile sostenere che, con quattro controlli effettuati (cfr. supra consid. D) su sei possibili nell'arco di sei giorni, sia lei a dover sopportare due terzi della perdita derivante dal danno alle uve rosse.
4.3.2. Anche su questo punto, la ricorrente tende a sostituire le proprie valutazioni a quelle operate nella decisione impugnata, senza invero riuscire a dimostrare il carattere arbitrario delle deduzioni operate dalla precedente istanza. In particolare, ella non dimostra in maniera fondata e convincente le ragioni per le quali le predazioni sulle uve rosse che si trovavano nello stesso vigneto di quelle bianche non sarebbero state documentate nelle precedenti perizie pur essendo a suo dire già iniziate al momento della stesura delle stesse. Tale affermazione non si fonda su alcun elemento concreto. Addirittura, quando afferma che le uve rosse hanno subito le prime predazioni già prima del 20 agosto 2016, ovvero diverse settimane prima della loro completa maturazione, la ricorrente contraddice le tesi che lei stessa ha sostenuto dinanzi al Tribunale amministrativo cantonale e che questo ha sposato per riconoscerle una parte comunque importante delle perdite, ovvero che "[è] evidente che i danni si sono verificati al momento in cui le uve erano maturate, e non ancora a metà agosto!" e che "[i]l fatto che proprio in quel periodo i danni siano aumentati, malgrado la campicoltura, conferma che le predazioni sono avvenute principalmente al momento della maturazione completa delle uve." (si veda ricorso cantonale pag. 10 e 11 e decisione impugnata consid. 4.4. pag. 13).
4.3.3. Ciò detto, resta ora da valutare se la decurtazione di due terzi delle perdite malgrado l'iniziale diniego del permesso di "guardiacampicoltura" e, dopo la concessione dello stesso, l'esecuzione di (soltanto, ma comunque) quattro controlli sull'arco di sei notti, sia effettivamente scioccante ed arbitraria come sostiene l'insorgente. Al riguardo occorre sottolineare che, in relazione all'apprezzamento delle prove e all'accertamento dei fatti, il Tribunale federale riconosce al giudice del merito un ampio potere d'apprezzamento ed ammette una violazione dell'art. 9 Cost. unicamente qualora egli non abbia manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, abbia omesso di prenderlo in considerazione senza seri motivi oppure se, sulla base dei fatti raccolti, abbia tratto delle deduzioni insostenibili, circostanze che - come già rilevato - spetta alla ricorrente dimostrare con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF; sentenza 2C_50/2014 e 2C_51/2014 del 28 maggio 2014 consid. 7.1, parzialemente pubblicata in: RtiD 2014 II 528). Ora, tenuto conto di tutte le circostanze, a mente di questa Corte la ricostruzione operata dai giudici cantonali appare condivisibile e la quantificazione dell'indennizzo in base a considerazioni di equità, seppur non generosa, non può certo essere considerata insostenibile. Anche questa censura va quindi respinta.
5.
5.1. Infine, la ricorrente sostiene che il Tribunale cantonale amministrativo le avrebbe ascritto un ulteriore elemento di negligenza per non aver ingaggiato due cacciatori per presidiare il vigneto. A suo avviso, tale rimprovero configura una evidente lesione del principio della buona fede e del divieto dell'abuso di diritto, ritenuto che, poche settimane prima, il permesso di "guardiacampicoltura" le era stato negato proprio per motivi di sicurezza legati alla presenza di un altro cacciatore nel vigneto vicino.
5.2. La ricorrente travisa il senso delle affermazioni che contesta. In effetti, la decisione impugnata non le rimprovera di non aver ingaggiato due cacciatori, bensì di non aver presidiato costantemente i vigneti nella settimana precedente la vendemmia, lasciando un "buco" di addirittura due notti consecutive (quella del 30 settembre e quella del 1° ottobre, ovvero proprio a ridosso del raccolto) nelle quali "scorribande di cervi e cinghiali hanno pertanto potuto predare e danneggiare le viti e i frutti incustoditi, giunti a completa maturazione", circostanza che, soggiungono i giudici, è "tanto più seria visto che,
stando alle stime dell'insorgente, per presidiare i suoi vigneti (di 60'000 mq)
sarebbero stati addirittura necessari non uno, ma due cacciatori " (decisione impugnata consid. 4.4 pag. 13; sottolineatura non originale). È quindi chiaro che il rimprovero dell'istanza cantonale consta nel fatto di non aver fatto uscire nessun cacciatore per due notti in un terreno che, a dire della ricorrente stessa, per la sua estensione avrebbe dovuto essere presidiato da due, e non nel fatto di non aver ingaggiato due cacciatori. Per il resto, la censura, manifestamente non sufficientemente motivata, non va esaminata nel merito.
6.
6.1. Visto quanto precede, il ricorso in materia di diritto pubblico si rivela infondato e, come tale, va respinto.
6.2. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
2.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.- sono poste a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione al patrocinatore rispettivamente al rappresentante delle parti e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 25 agosto 2021
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
La Cancelliera: Ieronimo Perroud