Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_424/2024
Sentenza del 12 febbraio 2025
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Hänni, Ryter,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio,
Sezione amministrativa immobiliare,
via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Rilascio della concessione di ristrutturazione e di esercizio dell'area di servizio autostradale di X.________,
ricorso contro la sentenza emanata l'11 luglio 2024
dal Giudice delegato del Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino (52.2024.243).
Fatti
A.
A.a. Il 13 giugno 2024 A.________ ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il bando del 13 maggio 2024 relativo al concorso indetto dal Consiglio di Stato ticinese per il rilascio della concessione di ristrutturazione e di esercizio dell'area di servizio autostradale di X.________.
A.b. Con decisione del 13 giugno 2024, comunicata tramite invio raccomandato, il Giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo (di seguito: Giudice delegato) ha impartito al ricorrente un termine con scadenza fissata al 1° luglio 2024 per produrre l'atto impugnato aggiungendo che, in caso di mancata ottemperanza, il gravame sarebbe stato dichiarato inammissibile.
A.c. Dopo aver constatato che A.________ non aveva dato seguito alla richiesta formulatagli, con sentenza dell'11 luglio 2024 il Giudice delegato ha dichiarato irricevibile il suo ricorso.
B.
Il 22 luglio 2024, A.________ ha domandato al Tribunale cantonale amministrativo il riesame della sentenza dell'11 luglio 2024.
C.
Con ricorso in materia di diritto pubblico inoltrato il 10 settembre 2024, A.________ ha anche impugnato la sentenza del Giudice delegato dell'11 luglio 2024 davanti al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento e domandando il rinvio della causa al Tribunale cantonale amministrativo, per esaminare la vertenza nel merito.
In risposta, il Tribunale cantonale amministrativo si è limitato a riconfermarsi nelle motivazioni e nelle conclusioni della propria decisione, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio di questa Corte.
D.
Con sentenza del 16 settembre 2024, il Tribunale cantonale amministrativo ha sancito l'inammissibilità dell'istanza di riesame presentata il 22 luglio 2024, qualificandola come un tempestivo ricorso contro la sentenza dell'11 luglio 2024 e trasmettendola al Tribunale federale.
E.
Con lettera dell'8 gennaio 2025, il Tribunale federale ha trasmesso per informazione a A.________ una copia del tracciamento postale della decisione del 13 giugno 2024 del Giudice delegato, che gli è stata inviata su richiesta dal Tribunale cantonale amministrativo.
Diritto
1.
1.1. Diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) pronunciata da un'autorità cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), il ricorso concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che non ricade sotto alcuna eccezione prevista dall'art. 83 LTF (sentenza 2C_386/2023 del 19 luglio 2024 consid. 1.1). Esso è stato presentato tempestivamente (artt. 46 cpv. 1 lett. b e 100 cpv. 1 LTF) dal destinatario della pronuncia contestata, con la quale è stata dichiarata l'inammissibilità del suo ricorso. Sotto questo profilo, dato è dunque anche un interesse degno di protezione all'annullamento della stessa (art. 89 cpv. 1 LTF).
1.2. Dato che davanti al Tribunale federale non sono state chieste e/o ordinate misure provvisionali specifiche e che, secondo il bando di concorso impugnato, il termine per l'inoltro delle offerte scadeva l'11 novembre 2024, ci si potrebbe invero chiedere se un'interesse attuale a dirimere la vertenza sia ancora dato. Visto l'esito della lite, la questione non necessita tuttavia di ulteriori approfondimenti.
2.
2.1. Di principio, il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione imposto dall'
2.2. Sul piano dei fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF); può rettificarli o completarli se sono manifestamente inesatti, cioè arbitrari, o risultano da una violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 115 consid. 2).
3.
L'oggetto della presente vertenza è l'inammissibilità del gravame che il ricorrente ha inoltrato al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il 13 giugno 2024, con il quale egli aveva impugnato il bando del 13 maggio 2024 relativo al concorso indetto dal Consiglio di Stato per il rilascio di una concessione. Siccome una copia del bando impugnato non era inclusa tra gli allegati alla memoria ricorsuale, e dato che l'insorgente non l'ha nemmeno trasmessa nel termine assegnatogli - con la comminatoria di irricevibilità - dal Giudice delegato, quest'ultimo ha dichiarato il ricorso inammissibile con sentenza dell'11 luglio 2024, in applicazione dell'art. 12 cpv. 1 della legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL/TI 165.100).
4.
4.1. Nell'istanza di riesame inoltrata al Tribunale cantonale amministrativo il 22 luglio 2024, entro i termini per impugnare la decisione di inammissibilità dell'11 luglio 2024, e trasmessa al Tribunale federale per competenza (precedente consid. D), l'insorgente afferma che non gli risulta di aver ricevuto la lettera con la quale il Giudice delegato gli ha intimato di produrre il bando. Allo stesso tempo egli evoca la possibilità che detta lettera possa esser stata consegnata nelle mani di un suo dipendente, il quale non gliela avrebbe poi trasmessa. Con ricorso del 10 settembre 2024 al Tribunale federale (precedente consid. C), il ricorrente si limita invece a sostenere la seconda versione dei fatti.
4.2. Per giurisprudenza, e come anche previsto dall'art. 17 cpv. 3 LPAmm/TI, una decisione amministrativa o giudiziaria intimata mediante invio raccomandato vale come notificata quando l'atto giunge nelle mani del destinatario oppure di una persona che appartiene alla sua sfera di influenza (ad esempio la cerchia familiare o un ausiliario), non essendo invece necessario che il destinatario ne prenda conoscenza (DTF 142 III 599 consid. 2.4.1; 122 I 139 consid. 1). Sempre per prassi, l'agire degli ausiliari va ascritto al destinatario (DTF 114 Ib 67 consid. 2 e 3; sentenza 2C_361/2020 del 25 giugno 2020 consid. 4.3.1).
L'onere della prova della notifica di decisioni spetta di regola all'autorità. Essa deve portare una prova atta a dimostrare che la notifica è avvenuta e a quando la stessa risale. Se la notifica avviene tramite invio raccomandato, occorre tuttavia partire dal principio che l'impiegato della posta ha effettivamente inserito l'avviso di ritiro nella bucalettere o nella casella postale del destinatario e che la data di consegna è stata registrata in modo corretto. In tale contesto, il destinatario dell'invio non può pertanto limitarsi a sollevare la possibilità teorica di un errore da parte della posta, ma deve indicare indizi concreti che l'errore da lui sostenuto sia davvero avvenuto (DTF 142 IV 201 consid. 2.3; sentenze 6B_840/2024 del 2 dicembre 2024 consid. 7.1; 2C_1037/2021 del 27 gennaio 2022 consid. 2.2).
4.3. Nella fattispecie, la missiva del 13 giugno 2024 con la quale il Giudice delegato ha ordinato all'insorgente di produrre la decisione impugnata gli è stata notificata tramite una lettera raccomandata che è stata recapitata allo sportello il 17 giugno 2024, come risulta dal tracciamento postale trasmesso dal Tribunale cantonale amministrativo su richiesta di questa Corte. Poiché il ricorrente si limita ad affermare di non aver ricevuto detta missiva, senza fornire indizi concreti del verificarsi di un errore nella consegna della lettera raccomandata, occorre quindi considerare che la lettera è stata recapitata correttamente, come indicato dal tracciamento postale.
Anche qualora la seconda ipotesi formulata dal ricorrente si fosse verificata e la lettera raccomandata fosse stata consegnata a un impiegato che non gliela avrebbe poi trasmessa, ciò non inficerebbe la correttezza della notifica. In effetti, l'atto va considerato come notificato anche in caso di consegna a un impiegato (cfr. precedente consid. 4.2).
4.4. Le critiche in merito alla notifica della lettera raccomandata indirizzata al ricorrente il 13 luglio 2024 dal Tribunale cantonale amministrativo, con l'assegnazione di un termine per produrre l'atto impugnato, vanno quindi respinte.
5.
5.1. Con un'ulteriore censura, l'insorgente lamenta una violazione del divieto di formalismo eccessivo. Poiché il ricorso era diretto contro un bando di concorso pubblicato sul foglio ufficiale cantonale, che è di pubblica notorietà ed è facilmente reperibile per via telematica, la richiesta di produrne una copia sarebbe fine a sé stessa e ostacolerebbe in maniera insostenibile l'applicazione del diritto materiale.
5.2. Il formalismo eccessivo costituisce una forma particolare di diniego di giustizia ai sensi dell'art. 29 cpv. 1 Cost., che si realizza solo quando la rigorosa applicazione di regole di procedura non è giustificata da alcun interesse degno di protezione, diviene fine a sé stessa, complica in maniera insostenibile la realizzazione del diritto materiale o ostacola in maniera inammissibile l'accesso ai tribunali (cfr. DTF 149 IV 9 consid. 7.2; 149 III 12 consid. 3.3.1; 142 IV 299 consid. 1.3.2). Confrontato con una critica di formalismo eccessivo, il Tribunale federale ne verifica liberamente la fondatezza (cfr. DTF 135 I 6 consid. 2.1; sentenza 2C_86/2024 del 18 giugno 2024 consid. 5.1).
5.3.
5.3.1. Per giurisprudenza, davanti a un ricorso che presenta delle mancanze alle quali può essere posto rimedio, il divieto del formalismo eccessivo impone all'autorità adita di assegnare un congruo termine per provvedervi. In parallelo, l'autorità deve segnalare le conseguenze dell'eventuale inosservanza del termine impartito per rimediare alla mancanza (sentenza 2C_1047/2022 dell'11 aprile 2023 consid. 6.2).
Tale modo di procedere è stato nella fattispecie seguito (precedente consid. A.b). Concretizzati sul piano federale da norme quali ad esempio l'art. 42 cpv. 5 LTF, i principi enunciati sono infatti anche alla base dell'art. 12 cpv. 1 LPAmm/TI, menzionato nella lettera del 13 giugno 2024 e che il Tribunale federale ha già giudicato come conforme al divieto del formalismo eccessivo sancito dall'art. 29 cpv. 1 Cost. (sentenza 2C_1047/2022 dell'11 aprile 2023 consid. 6.2).
5.3.2. Una violazione del divieto del formalismo eccessivo non è data nemmeno dalla richiesta di produrre un atto facilmente consultabile d'ufficio dall'istanza giudiziaria. Infatti, se è vero - come sostiene il ricorrente - che la Corte cantonale avrebbe potuto agevolmente avere accesso al bando di concorso seguendo l'indicazione contenuta nell'impugnativa, è anche vero che l'azione richiesta al ricorrente con lettera del 13 giugno 2024 - con lo scopo di identificare esattamente l'atto querelato, attraverso la sua produzione davanti alla Corte cantonale - era altrettanto semplice e non costituiva quindi nemmeno un adempimento che complica in maniera insostenibile la realizzazione del diritto materiale o ostacola in maniera inammissibile l'accesso ai tribunali (precedente consid. 5.2).
D'altra parte, l'azione cui era tenuto l'insorgente era prevista dalla legislazione cantonale, ovvero dall'art. 70 LPamm/TI, che richiede la produzione della decisione impugnata con il ricorso, e dall'art. 12 cpv. 1 LPAmm/TI, che richiede l'assegnazione di un termine per rimediare alla mancanza, nel caso l'atto impugnato non sia stato prodotto. Si tratta, come detto, di norme che codificano un modo di procedere su cui il Tribunale federale si è già espresso e che ha giudicato conforme al divieto del formalismo eccessivo sancito dall'art. 29 cpv. 1 Cost. (sentenza 2C_1047/2022 dell'11 aprile 2023 consid. 6.3.2).
5.3.3. Infine, neanche il richiamo dell'insorgente alla DTF 116 IV 354 (recte: DTF 116 V 353) permette di riconoscere una violazione del divieto del formalismo eccessivo, poiché tale pronuncia concerne una fattispecie del tutto peculiare. In tale occasione, infatti, il Tribunale federale aveva ammesso la violazione di detto divieto per mancata allegazione al ricorso della decisione impugnata in ragione delle specificità della procedura cantonale in materia di assicurazioni sociali all'epoca applicabile, secondo cui l'autorità che aveva adottato la decisione impugnata era comunque sottoposta all'obbligo di trasmettere l'incarto all'autorità di ricorso. Un simile caso non è qui però dato.
5.4. La decisione del Giudice delegato è quindi conforme anche al divieto di formalismo eccessivo.
6.
Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 12 febbraio 2025
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli